臺北高等行政法院判決

99年11月25日辯論終結

原告

台灣電力股份有限公司

代表人

陳貴明

訴訟代理人

吳雨學 律師

被告

臺北縣政府環境保護局

代表人

鄧家基（局長）

訴訟代理人

李克強 律師

林慶苗　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服台北縣政府中華民國98年11月16日北府訴決字第0970766752號（案號：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0980048124號（案號：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0970766737號（案號：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0980048133號（案號：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0970766760號（案號：00000000號）、98年11月12日北府訴決字第0980048095號（案號：

00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0970769017號（案號

：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0980048107號（案

號：00000000號）、98年11月16日北府訴決字第0980299054號（

案號：00000000號）訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如

下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠被告認原告核能一廠違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條部分：被告以原告前經行政院環境保護署（下稱環保署）民國84年6 月28日（84）環署綜字第33713 號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，原告承諾中期貯存場將於89年4 月完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引高密度格架，將容量擴充1倍，使池滿日期延至88年。在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施……」之內容相違，今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，原告並未依說明書及審查結論切實執行，對環境造成不良影響，有違環評法第17條規定，自95年起即依環評法第17條、第23條第1 項第1 款規定持續監督、裁處原告，並令原告限期改善，原告迄未改善，顯有違環評法第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069135號函檢附96年10月1 日北環規字第10-096-100001 號裁處書（下稱首次裁處書1 ），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內完成改善，經被告再次催告限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第1 款規定，繼續執行按日連續處罰，每日各處原告罰鍰150 萬元。其以附表1-1 所示原處分109 件（裁罰期間自97年5 月16日至97年9 月1 日），裁罰金額計1 億6,350 萬元；附表1-2 所示原處分44件（裁罰期間自97年9 月2 日至97年10月15日），裁罰金額計6,600 萬元。

㈡被告認原告核能二廠違反環評法第17條部分：被告以原告前經環保署85年2 月1 日（85）環署綜字第01585 號公告通過「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，原告承諾中期貯存場將於90年完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前原告就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年5 月及71年6 月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，原告並未依說明書及審查結論切實執行，被告乃認對環境造成不良影響，違反環評法第17條規定，自95年起即依環評法第17條、第23條第1 項第1 款規定持續監督、裁處原告，並令原告限期改善，原告迄未改善，顯有違環評法第17條規定，爰依同法第23條第1項第1 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069150號函檢附96年10月1 日北環規字第10-096-100003 號裁處書（下稱首次裁處書2 ），裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080779號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第1款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第1 款規定，繼續執行按日連續處罰，每日各處原告罰鍰150 萬元。其以附表2-1 所示原處分109 件（裁罰期間自97年5 月16日至97年9 月1 日），裁罰金額計1 億6,350 萬元；附表2-2 所示原處分44件（裁罰期間自97年9 月2 日至97年10月15日），裁罰金額計6,600 萬元。

㈢被告認原告核能一廠違反環評法第18條第3 項部分：被告以原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環評法第18條第3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065877號函再命原告於96年9 月20日向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復表示「『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署84年6 月28日（84）環署綜字第33713 號公告『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」被告遂認原告有違環評法第18條第3 項規定，依同法第23條第1 項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069134號函檢附96年10月1 日北環規字第10-096-100002 號裁處書（下稱首次裁處書3 ），裁處原告罰鍰30萬元，並限原告於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次催告限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第2 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，每日各處原告罰鍰150 萬元。其以附表3-1 所示原處分109 件（裁罰期間自97年5 月16日至97年9 月1 日），裁罰金額計1 億6,350 萬元；附表3-2 所示原處分44件（裁罰期間自97年9 月2 日至97年10月15日），裁罰金額計6,600 萬元。

㈣被告認原告核能二廠違反環評法第18條第3 項部分：被告以原告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明

一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環境影響評估法第18條第3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065879號函再命原告於96年9 月20日前向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復表示「『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署85年2 月1 日（85）環署綜字第01585 號公告『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」被告遂認原告有違環評法第18條第3 項規定，依同法第23條第1 項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069136號函檢附96年10月1 日北環規字第10-096-100004 號裁處書（下稱首次裁處書4 ），裁處原告30萬元罰鍰，並限原告於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080780號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，爰依環評法第23條第1 項第2 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告依環評法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，每日各處原告罰鍰150萬元。其以附表4-1 所示原處分109 件（裁罰期間自97年5月16日至97年9 月1 日），裁罰金額計1 億6,350 萬元；附表4-2 所示原處分37件（裁罰期間自97年9 月2 日至97年10月8 日），裁罰金額計5,550 萬元；附表4-3 所示原處分7件（裁罰期間自97年10月9 日至97年10月15日），裁罰金額計1,050 萬元。

㈤原告就附表所示原處分均不服，提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件撤銷訴訟。

二、本件原告主張：

㈠程序方面：

1.被告以原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」，有違反環評法第17條及同法第18條第3 項規定，據以裁處罰鍰之處分及訴願之決定，業經撤銷確定在案（案號：鈞院97年8 月28日97年度訴字第1418號判決、最高行政法院98年2 月12日98年度判字第117 號判決）。據此，被告又另以原告有違反環評法第17條及同法第18條第3 項規定處分，並以原告未依規定限期檢具完成改善之報告或證明文件，再依環評法第23條規定執行按日連續處罰裁處之理由，即失所附依，自顯有撤銷之理由。

⒉被告得依環評法第23條規定執行按日連續處罰，係必須以原告確有違反該法第17條或第18條之事由為前提要件，惟被告遽認原告有違反環評法第17條及同法第18條第3 項規定之處分，既經撤銷確定在案，則被告機關自無再依環評法第23條規定執行按日連續處罰之餘地。

⒊何況，被告之上級機關台北縣政府前於95年7 月28日，曾分別以北府環一字第0950046835號處分書認定原告未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「4.2.4 計畫時程」所載之內容及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審查結論，切實執行……，暨以北府環一字第0950046937號處分書認定原告未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「5.3.4 計畫時程」所載之內容及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審查結論，切實執行……，認原告有違反環評法第17條規定，並據以裁處罰鍰之處分。另又於95年11月2 日分別以北府環一字第0950073475號處分書認定原告未配合辦理提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策辦理後續審查事宜……，暨以北府環一字第0950073479號處分書認定原告未配合辦理提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策辦理後續審查事宜……，認原告有違反環評法第18條第1 項、第3 項規定，並據以裁處罰鍰之處分。此外，台北縣政府並另以屆期未改善為由，自95年11月27日起按日連續開處原告鉅額罰鍰，至96年10月止，罰鍰金額加計原告所屬龍門施工處被以相類似之理由，開罰金額累計逾20餘億元。惟該上揭台北縣政府所開罰有關基礎罰之部分，因均係於法無據；有關連續罰之部分，均因失所附麗，嗣已均由原告逐次分批依法向其上級機關環保署提起訴願後，業已撤銷台北縣政府之全部處分（包括基礎罰及連續罰）在案。

⒋承上，按諸訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」之規定，及行政法院45年判字第60號判決：「行政處分經訴願官署實體上審查決定，或行政法院就實體上判決確定者，兼具有形式上及實質上之確定力，當事人對同一事項，既不得再為爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。」所示意旨，被告應受上開訴願決定之拘束，被告竟違背而另為本件與上開台北縣政府所為實質相同內容之裁罰，亦經鈞院97年度訴字第1418號判決撤銷在案，被告猶仍執行連續按日開處原告鉅額罰鍰，系爭執行按日連續之處罰，顯已違反訴願法第95條之規定，不足以維持。

⒌又依環評法第2 條規定，其主管機關在縣（市）應為縣（市）政府，台北縣政府竟於96年8 月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任其所屬環境保護局執行…環境影響評估法所規定之權限事項，並自96年8 月30日生效，其後，被告乃基於上開台北縣政府之公告，旋於96年10月1 日為本件之裁罰。惟查，台北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經行政院備查，就委任或委託事項非有具體且明確之規定，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，被告更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對原告為本件之處分，自有不合，就此亦請參照鈞院97年度訴字第1418號判決書第75頁至第78頁判決理由即明。

⒍復查，台北縣政府並無權命原告提出有關「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」之因應對策進行審查，（詳細理由如後所述），是台北縣政府所屬之被告機關更亦無此項權限，此項部分，亦業經環保署96年4 月14日環署訴字第0960010424號訴願決定暨環署訴字第0960010426號訴願決定認定：「…本開發案之審查機關為本署（即指環保署），而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關（即指台北縣政府）無權命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』進行審查，乃屬當然…」等事實及理由，從而，台北縣政府既無權命原告提出有關「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策進行審查，足證台北縣政府所屬之被告機關自亦無此項權限。

㈡在實體事項中有關環評法第17條規定方面：

⒈環評法第17條規定之適用，應以開發行為「進行中及完成後使用時」為前提，惟台北縣政府於本件系爭訴願決定中竟認定：「本件之開發行為，包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用，開發單位於規劃時，乃包括進行可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。而上述「台電公司已於96年3 月2 日依法檢附本計畫之安全分析報告向原能會申請建造執照」明顯包括於本件開發案之開發行為範疇內，自應受環境影響評估法之管制監督。」云云，而為不利於原告之論據，

2.按環評法第4 條第1 款雖明定，開發行為之範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，然其規範意義則係指開發行為應區別為規劃、進行及完成後之使用三個階段，分受本法規範而言，個別階段，則各有其應遵循之規範；開發行為恆須經「規劃」、「進行」及「完成後之使用」3 個階段逐步為之；「規劃」者，將「思維」具體化為「實際執行方案」之歷程，此階段中，由於須為可行性研究、先期作業、準備申請許可等等有關規劃之階段行為（環評法施行細則第8條），故環評法第6 條明定「開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」申言之，「規劃」階段所應遵循之規範，乃「環境影響評估作業準則」，至於「環境影響說明書」之作成，則為該規劃階段所要完成之任務，理論上言，階段性任務完成，則該階段即告終結；該階段終結後，一但開發行為進入「進行及完成後之使用」階段，則「環境影響說明書」方成為此階段所應遵循並切實執行之規範（環評法第17條）；另，由於在「規劃」階段中，「環境影響說明書」尚未作成，故環評法條文中所稱「開發行為」，凡有以「環境影響說明書」為前提者，該「開發行為」均係指「環境影響說明書」作成、規劃階段終結後，屬於「進行及完成後之使用」階段之開發行為而言，亦即，該等條文中所稱「開發行為」，本質上並不能將「規劃」階段包括進去，例如，環評法第7 條中所稱之「開發行為」即不含屬於「規劃」階段之開發行為，蓋法律斷不可能要求開發單位在為「規劃」階段行為前就須先提出出一個事實上尚不存在的「環境影響說明書」來申請許可也，其他例如環評法第14條、第16條之1 之「開發行為」亦應本條文之規範目的為相同之解釋。然訴願決定將申請建照、拜訪民眾等無涉環境影響之事項，曲解為即屬開發行為之實施，即有違誤。易言之，主管機關於監督開發單位有無依環評法第17條規定切實執行之適用時機，亦應與同法第18條所定：「開發行為進行中及完成後使用時」之監督機制相互配合，從而，本件原告就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」開發行為迄今既尚未開始進行，自無適用環評法第17條規定之餘地。

3.原告就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，於82年10月經主管機關審查，另於84年4 月29日奉環保署之環評審查委員會第16次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於84年10月11日經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本；而原告就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，則係於82年2 月經主管機關審查，另於84年12月間奉環保署之環評審查委員會第23次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於85年9 月間經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本。其中有關時程差異部分，原告已依「環境影響評估法」之相關規定，提報「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」，環保署亦已於90年5 月7 日以（90）環署綜字第0028074 號函同意原告之「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」於95年完成建造、「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」於98年完成建造。其後，原告又於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保署審查。由此可知，原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場迄今固未興建，惟原告均已依相關規定向環保署提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告暨變更內容對照表」等資料送審，並未因此與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環評法第17條之規定。至於原告就「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」之開發期程（即98年底），截至被告為本件處分之時既尚未到期，被告自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論原告已無法於期程內依照環評結論建造完成，並進而指述原告業已違反環評法第17條之規定，適亦足證被告遽認原告有違反環評法第17條規定之情事云云，亦屬無據。且原告就「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載有關用過燃料池於○○年池滿乙節，僅為環境現況之事實記載而已，既無涉行為義務，自非屬開發單位即原告所應切實執行之義務範疇，據此，原告就系爭「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」，自無與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環評法第17條應切實執行之規定。

㈢在實體事項中有關環評法第18條規定方面：

⒈原告尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開發行為，被告認原告有違反環評法第18條第3 項規定情事遽以裁罰，係違法處分。蓋依環評法第18條文義及環保署函示及環保署訴願決定書之意旨，已將「開發行為」區分為「進行中」及「完成後使用」時之不同階段，足證該環評法第18條即已特別排除「規劃」之階段，從而，本件訴願決定錯誤引用環評法第5 條第1 項第10款規定，進而遽認：「本件之開發行為，包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用」云云，自顯有違誤。即開發單位必須係在該開發行為「進行中」或「完成後使用」之階段或狀態，以及主管機關發現有對環境造成不良影響時，始有構成提出因應對策之要件。惟本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因逾目的事業主管機關所核定開發之3 年時間，依環評法第16條之1 規定：「……逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」事實上，原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更啟用時程等內容，已依環評法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」，是原告於上揭變更之差異分析在未通過審查前，係不得實施該開發行為，就此適足證原告目前就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，被告自無從依環評法第18條第3項 之規定，命原告應提出因應對策。至於本件原告所屬「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」預計於98年始到期，原告就該計畫迄今亦尚未動工，顯見原告目前就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，被告自亦無從依環評法第18條第3 項之規定，命原告應提出因應對策，被告認原告有違反環評法第18條第3 項規定情事遽以裁罰，係違法處分。

2.原告之中央目的事業主管機關為經濟部，依環評法施行細則第3 條第3 款之規定，有關中央目的事業主管機關轉送「環境影響調查報告書及因應對策」之審查權限為環保署，並非被告，是被告對原告之「因應對策」既無審查之權限，自當亦無命提出之權限，據此，被告自無命原告提出及審查因應對策之餘地。此亦可由環保署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函，其中有說明欄第3 點：「環評法第18條第1 項規定：『開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。』依據『環評法施行細則』第3 條第3 款規定，有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查權事項，係屬中央主管機關權限。另依『環評法』第18條第2 項及第3項規定，環境影響調查報告書係就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果互相比對檢討。發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策。因此原屬中央主管機關完成審查之環境影響說明書或評估書，中央及開發行為所在地之直轄市、縣（市）主管機關均有權進行監督；但命開發單位提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查，則屬中央主管機關權限。」之說明可稽。本件被告之上級機關台北縣政府就環保署之前已完成審查之系爭環境影響說明書或評估書，固有權進行監督，惟命原告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查之權限，仍係屬中央主管機關及環保署之權限。從而，本件上揭訴願決定所認定：「本件原處分機關僅執行本法第18條第3 項之監督事項，係命訴願人限期提出『因應對策』…」乙節，自亦顯有違誤。

㈣再就環評法之立法目的言，旨在預防及減輕積極之開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的，非在規範尚未開發之行為，更非以促使開發單位完成開發行為為目的：按環評法第1 條之立法目的，旨在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的。然本件原告所屬「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」及「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」目前既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環評法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。至於本件訴願決定均指稱「…如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，核認對環境造成不良影響…」云云（請見該等訴願決定書之事實欄部分），更係被告誤將原告所屬「核能一（二）廠之用過燃料池」與「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存設施」二者不同之主體混為一談。蓋「用過燃料池」係屬核能一（二）廠既有設施之一部分，建廠時即已存在，其安全性業經行政院原子能委員會審查通過，且「用過燃料池」之營運與「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」各為獨立之主體，是有關「用過燃料池」之營運，係由行政院原子能委員會監督管制，自電廠開始啟用迄今營運良好，對環境並無造成任何不良之影響。從而，本件系爭訴願決定所認定：「訴願人仍持續產出核子燃料，核對環境造成不良之影響。」乙節，純屬推測之詞，並與事實不符，洵不足採。

㈤綜上所述，被告恣意曲解法律對原告一罰再罰，顯已構成權力之濫用：本件系爭被告機關之原處分及台北縣政府之訴願決定，罔顧行政院環保署業已撤銷台北縣政府前所開立裁罰之訴願決定內容，竟於96年10月後，台北縣政府改採委由其所屬「台北縣政府環境保護局」名義開立罰單之方式，就相同之基礎事實（中期貯存設施未如期建造完成，未將因應對策送該府環境保護局審查），持續以原告有違反環評法第17條、第18條規定之事由外，另自96年11月27日起，依同法第23條規定連續按日開處原告鉅額罰鍰，以每月罰單金額1 億8,000 萬元之速度累計計算，須臾未曾間斷，完全置原告之財產權益於不顧。再者，如原告之「未實施開發行為」倘果已構成所謂「情節重大」之影響環境行為以論，則被告機關自可依環評法第23條第2 項及第4 項之規定：開發單位於違反環評法第17條及第18條之規定者，經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者，為情節重大，主管機關得命停止實施開發行為。準此，被告就本件系爭處分，未命原告「停止實施開發行為」，反卻執行高額之按日連續處罰，早已超過上揭所述按日連續處罰之30日上限，迄今猶不停止，足證被告機關就系爭處分係屬權力濫用，且為明顯違法之處分（行政訴訟法第4 條第2 項參照）。同時，被告機關不採「停止實施開發行為」此項對環境有貢獻之手段，反而拼命地開處原告高額罰鍰，其考量點，究竟是在為了保護環境？抑或係為了高額罰鍰而開罰？不言而喻矣。尤有進者，台北縣政府於獲悉鈞院就本件基處罰之判決結果（即鈞院97年度訴字第1418號判決，同原證5 ）後，不僅不予置理，未將被告所為之系爭按日連續罰依法撤銷原處分外，猶仍一一將原告所請求之訴願駁回，進而放任被告機關持續執行按日連續之處罰，足證台北縣政府為何會自任訴願決定機關之緣由為何，且亦可證台北縣政府及被告機關均有逾越權限及濫用權力之情事。準此，本件系爭按日連續之處罰既已失所附依，且系爭處分之認事用法亦有如上所述諸多違誤之處，自不足維持，當有撤銷之理由等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠環評法第23條「按日連續處罰」者，性質上為「執行罰」，並不生一行為二罰之問題：原告違反環評法第17條及第18條第3 項為不同行為義務，其非難重點均係在過去義務違反行為之制裁，性質上屬「秩序罰」。主管機關通知原告限期改善，則係課予原告「改善之義務」（公法上之行為義務），原告屆期仍未改善時，被告依環評法第23條施以按日連續處罰，規範目的係藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，此為督促原告履行此項改善義務，性質上屬「執行罰」，且執行罰非難重點並非在過去義務違反行為之制裁，故無一行為不二罰之問題。原告主張被告按日連續之處罰，顯已違訴願法第95條規定，有違一事不再理原則云云，洵屬誤解法令，並無可採。

㈡本件處分並非以鈞院97年度訴字第1418號確定判決所撤銷之行政處分為據，且該判決理由並無認定原告未違反環評法第17條及第18條第3 項規定，二者所非難之重點不同，並無存有依附關係，上開判決係以被告機關為系爭處分無管轄權、授權範圍概括不明確及有違訴願法第95條規定等理由，而撤銷訴願決定及原處分，復觀判決理由並無認定原告未違反環評法第17條及第18條第3 項規定，且上開確定判決，被告認有適用法規錯誤情事，已向最高行政法院提起再審中，故本案系爭罰鍰處分並非有欠缺裁罰依據之瑕疵。原告竟主張鈞院上開判決業以撤銷據以裁處罰鍰之處分，被告再依環評法第23條規定按日連續處罰裁處之理由，即失所依附云云，尚無足取。

㈢臺北縣政府基於法定監督權限，作成系爭處分，要屬有據：1.本件系爭環境保護事項，依地方制度法第19條第9 款規定：「下列各款為縣（市）自治事項；…九、關於衛生及環境保護事項如下：（一）縣（市）衛生管理。（二）縣（市）環境保護。」屬於縣自治事項。另依臺北縣政府組織自治條例第6 條規定：「本府設下列各局、處、委員會：…十七、環境保護局…」及臺北縣政府環境保護局組織規程第3 條規定：「本局設下列科、中心、廠、場、室，分別掌理下列事項：一、環評及規劃科：綜合規劃、環境資訊、環境影響評估及教育宣導等事項。…」，足見被告依其組織法規或其他行政法規取得本件環境影響評估有關事項之管轄權。

2.依環保署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函）：「環評法第2 條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」有關各主管機關對於環境影響評估工作之權責，環評法施行細則第3 條、第4 條及第5 條定有明文，依第4 條第4 款及第5 條第4 款規定，直轄市主管機關及縣（市）主管機關之權限：「有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事宜。」因此直轄市、縣市主管機關之監督，包括轄區內各級主管機關完成審查之上述書件及審查結論。至於，環境影響評估法施行細則第12條規定：「本法所稱之主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」則係指環境影響評估之審查，有臺北高等行政法院96年度訴字第683 號判決可循。…原屬中央主管機關完成審查環境影響說明書或評估書，中央及開發行為所在地直轄市、縣（市）主管機關均有權進行監督。」足證，中央及開發行為所在地即轄區內主管機關，對於環境影響說明書、評估書及審查結論，二者依法均享有執行監督之權限，係屬管轄權之競合。在法律用語上，管轄權與權限常作同義語替換使用，並無嚴格之區分及實益，附此敘明。

3.另依環境影響評估個案監督作業執行原則第3 點規定：「監督之時機及程序（一）時機：…1.對環境有重大不良影響之虞者。2.人民陳情、檢舉或輿論關切，致有公害糾紛之虞者。」及第5 點規定：「…（三）該個案遇有人民陳情、檢舉或公害糾紛案件或基於業務需要，以當地環保主管機關為監督優先順位…」（被證四）。查原告就核能一廠及核能二廠用過核燃料中期貯存設施，未依照環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，對於當地居住環境及居民之健康有重大不良影響之虞，且核燃料中期貯存設施興建與否，業經當地石門鄉、萬里鄉、三芝鄉及金山鄉等居民於96年8 月4 日、5 日陳情反對興建貯存場，以及核廢料限期移出臺北縣與核一、核二廠自然終結，不得延役等訴求。足證當地居民對核廢料之處理方式積怨已深，被告機關為免衍生公害糾紛案件以及基於業務職掌權限之範圍，依上開規定，被告就監督原告是否切實執行環境影響說明書所載內容及審查結論，即享有優先順位。

4.再按，環評法施行細則第12條規定：「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」卷查，本件「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，於82年10月經環保署審查，另於84年4 月29日奉環保署之環境影響評估審查委員會第16次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於84年10月11日經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本（見原告起行政訴訟起訴狀第28頁），並發函請請前臺灣省政府環境保護處及臺北縣政府應依環境影響評估法執行追蹤監督事宜；另本件系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，於82年2 月經環保署審查，另於84年12月間奉環保署之環境影響評估審查委員會第23次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於85年9 月間經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本（見原告起行政訴訟起訴狀第28頁），並以85年9月23日（85）環署綜字第54817 號函請前臺灣省政府環境保護處及臺北縣環境保護局「納入監督作業」。

5.依法務部90年1 月9 日法90律字第000017號函「行政程序法諮詢小組第16次會議紀錄」中會議結論：捌、二、（四）：「於行政程序法施行前已為之委託或委任，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條或第16條規定之公告程序；惟倘係於行政程序法施行後重新為委託或委任者，則應另行公告之。」之意旨，足認環保署業已將系爭環境影響評估審查結論執行情形之監督權限委託原處分機關辦理，故原處分機關自得對本件開發案之環境影響評估審查結論執行情形進行監督。此有環保署96年3 月27日訴願決定書（秀傳醫院科技學院籌備處案）及97年12月12日訴願決定書（交通部高雄港務局案）所表示法律見解可參。

6.至於，嗣後環保署以98年7 月1 日環署綜字第0980057591號函：「主旨：經本署審查通過之環境影響評估書件，未經本署依公告程序踐行將監督權限交付委託者，其監督權專屬本署，請查照」其說明是依環保署訴願委員會第471 次會議相關訴願決定內容辦理等語（被證九），此與上揭環保署訴願決定書就是否已踐行「公告」程序所表示法律見解，大相逕庭，顯有裁量權濫用及違反平等原則，恣意為不利被告機關之解釋甚明。另該函說明三文末：「…另本署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函停止適用，「環境影響評估個案監督作業執行原則」亦自中華民國98年7 月1 日停止適用。」適足以證明被告機關為本件行政處分裁罰時，對轄區內有關環境影響說明書、評估書及審查結論，享有執行監督之權限，且因事涉核廢料貯存設施處理，對環境有重大不良影響之虞，業經當地居住陳情抗議，致生公害糾紛之虞，依法被告享有優先順位之監督權限。矧且，被告依法既享有優先順位之監督權限，為執行其法定監督之權限，對於其轄區內各開發行為，依法自得命開發單位提出環境影響調查報告書及其因應對策。否則，地方機關監督之權限如何行使？上開條文將成為具文，顯不合立法本旨甚明。詎原告主張被告依環評法施行細則第5 條第4 款規定享有監督權，惟無權命原告提出環境影響調查報告書及其因應對策云云，顯有誤解，要無可採。

7.綜上所述，被告機關於本案監督裁罰享有管轄權，與係何機關審竣環評書件並無關係，故被告對臺灣電力股份有限公司（核一、二廠）分別違反環評法第17條及第18條規定之情形，依上開規定作成「臺北縣政府環境保護局執行違反環境影響評估法案件裁處書」，並依同法第23條規定分別處以30萬元罰鍰，並命限期改善，嗣後原告拒不改善，被告進而執行按日連續處罰，核屬有據。

㈣地方制度法第19條第9 款規定環境保護事項屬於縣自治事項範疇，而自治事項管轄機關應以地方自治條例或自治規則為據，始符尊重地方自治團體自主組織權之要求：

1.按地方自治制度性保障確保地方自治團體自我負責處理地方事務之權限，自主組織權則屬於自我負責處理地方事務之權限。地方制度法第62條第2 項規定：「縣（市）政府之組織，由內政部擬定準則，報行政院核定；各縣（市）政府應依準則擬定組織自治條例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查；縣（市）政府所屬機關及學校之組織規程，由縣（市）政府定之。」足證縣（市）政府之組織係屬自治事項，享有自主組織權。又按「本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」環評法第2 條定有明文，學者認為此種同一種事務分別交由中央與地方管轄之事項，地方自治團體對於如何執行此項任務，應享有自主組織權，自由決定由內部何項組織具體來執行。本件環評法第2 條明定臺北縣政府為主管機關，臺北縣政府依其內部事務分配之規定，依臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定，將該權限委由被告機關執行，完全符合尊重地方自治團體組織權之要求。

2.況且，依臺北縣政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北縣政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，觀之臺北縣政府（秘書處）編制表即明，就法律形式上之「臺北縣政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。地方制度法第19條第9 款規定：「下列各款為縣（市）自治事項：九、關於衛生管理及環境保護事項如下（1 ）縣（市）衛生管理。（2 ）縣（市）環境保護。」及環評法施行細則第五條就有關縣（市）環境影響評估工作之規劃及執行，轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響報告書及其因應對策執行之監督等事項，明定為縣（市）主管機關之權限。由上揭規定益徵關於衛生管理及環境保護事項，係縣（市）政府之自治事項，乃法律所明定，至為明確。

3.職此，環境保護事項屬於縣自治事項範疇，中央法律主管機關之規定應僅視為是「自治事項之賦予或確認」而已，而非屬地方原管轄機關之指定。詎原告僅憑環保署之訴願決定書，竟認臺北縣政府及被告機關就系爭行政處分無管轄權，要無可採。

㈤臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定，可作為縣政府權限移轉之授權法規：

1.按最高行政法院向來見解，均認為依臺北市政府組織自治條例之規定，作為權限移轉之法規依據，與行政程序法第15條第1 項、第3 項規定並無不合，此亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之意旨，有最高行政法院93年度判字第1214號判決、94年度判字第334 號判決、93年度判字第1218號判決、1223號判決、1257號判決、1297號判決、1262號判決、1591號判決、1449號判決、同院94年度判字第419 號判決等意旨可參。學者亦認為基於地方之自治權，地方政府得將有關業務委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，與一般之委任不同。

2.本件臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定：「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將權限委任所屬下級機關辦理。」並於96年8 月27日公告委任臺北縣環境保護局（即被告機關）執行環境影響評估法所規定臺北縣權限事項，並自96年8 月30日生效。揆諸前述最高行政法院判決意旨及學者見解，系爭自治條例規定不僅形式上符合行政程序法第15條第1 項所稱之「法規」概念，在實質上亦涉及到內容可相對明確之管轄權，可作為縣政府權限委任之授權法規，並無疑義。

㈥本件臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項之授權，所涉實質上係屬臺北縣政府內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關，故授權之明確程度應採寬鬆之審查標準。在較寬鬆之審查下，應無須嚴格要求立法者須自行於授權條款本身，分別就授權之目的、內容與範圍一一作明確之規定，即使授權之內容與範圍未明示於法律條文，只要授權目的明確，達到讓行政機關知悉其在訂定命令時所應遵循之方針與原則即可（參許宗力司法院解釋第604 號協同意見書）。本件臺北縣政府於96年8 月27日公告委任臺北縣環境保護局執行環評法所規定臺北縣權限事項，並自96年8 月30日生效。依法條文義、公告內容及法律整體之體系關連與立法目的，可推知授權之目的與範圍，即縣府主管機關有意授權下級機關，就環境影響評估法規定縣主管機關之權限如有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響報告書及其因應對策執行之監督等事項（環境影響評估法施行細則第5 條參照），依其行政專業之考量，本於權責自行處理。且臺北縣政府環境保護局組織規程，就縣環保局掌理環境影響評估、執行違反環境保護法規案件之稽查、告發、裁決及催繳等事項，作為其權限範圍。足證，本件授權法規所涉係屬行政機關內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關，且依法條文義、公告內容及法律整體之體系關連與立法目的，可推知授權之目的及範圍，縱有上開法務部函示適用，亦無違該等函示要求法規就委任事項需具體明確規定。詎原告竟援引法務部相關函示認臺北縣政府組織自治條例第二條第二項規定，係以概括規定為之，而非就委任事項具體且明確規定，不符行政程序法第15條第1 項委任之規定云云，尤屬違誤。

㈦行政程序法第15條第3 項規定之「公告」，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合，並無要求需將公告報經行政院備查之法定程序，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合，此有最高行政法院93年度判字第1214號判決意旨及同院94年度判字第334 號判決意旨可參。本件臺北縣政府於96年8 月27日公告委任被告執行環評法所規定臺北縣權限事項，並自96年8 月30日生效。且該公告並張貼於臺北縣政府公報及刊登於8 月29日聯合報。揆諸前揭判決意旨，上開公告方式，即無不合。況行政程序法第15條第3 項規定，並無要求需將公告報經行政院備查之法定程序。詎原告竟主張臺北縣政府就委任事項之公告部分，未經行政院備查之法定程序，為不適法之公告云云，顯係增加法律所無之限制，尤無足取。

㈧另就本案系爭罰鍰處分之實體理由，因系爭處分事實符合環評法之規定者，故無原告臺電公司所稱之實體上瑕疵：1.按環境影響評估法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」該條內容並無以「開發行為進行中及完成後使用」為適用前提，且環評法第17條與同法第18條第1 項規定，二者規範目的、要件及行為義務均不相同，自無作為比附援引之解釋依據。原告憑己私見竟主張環評法第17條應配合同法第18條第1 項規定，以「開發行為進行中及完成後使用」為適用前提云云，顯係增設法律所無之要件，要無可採。

2.按環評法第4 條第1 款及同法第5 條第1 項第10款規定，放射性核廢料儲存或處理場所之興建，應實施環境影響評估，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後使用。系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計劃」環境影響說明書，於84年4月29日奉環保署之環境影響評估審查委員會第16次會議審查決議，不須進入第二階段環境影響評估工作，復於84年10月11日經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本。惟「核能一廠用過核燃料中期貯存計劃環境影響說明書」之貯存場未興建，而用過核燃料棒持續產生且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載內容：「…用過燃料池原設計容量約10年..已先引進高密度格架，將容量擴充一倍，使池滿日期延至民國88年。…在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施…」及原告於審查結論承諾中期貯存場將於89年4 月完成並開始運轉等義務相違，足證原告未依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。原處分機關依環評法第17條、第23條第1 項第1 款規定裁罰原告，核屬有據。詎原告竟主張環評法第17條環境影響說明書並不包括開發行為之「規劃」階段云云，尤屬違誤。

3.開發單位於規畫時，乃包括進行可行性之研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規畫之階段行為（參環評法施行細則第8 條第1 項）。即原告申領建照及舉辦公開說明會等行為，均包括於本件開發案之開發行為範疇內，自應受環評法管制監督。從而，本件原告就核能一廠用過核燃料中期貯存計畫應屬行為之規畫即開發行為進行中，而非原告所稱尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之階段或狀態云云，洵屬有誤，並無可採。

4.另按環評法第16條規定，如欲變更環境影響說明書原申請內容者，依環評法施行細則第37條、38條等規定辦理，但原告並非依上揭環評法規定程序變更原環境影響說明書之內容，依法自不生合法變更效力。縱原告於核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書固載「核一、核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」之承諾，但仍無法取代本件原環境影響說明書之承諾內容。從而，本件原告並未依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行，顯已違反行政法應作為之義務。被告依環評法第17條、第23條第1 項第1 款規定裁罰原告，要屬有據。

5.原告依環評法第16條之1 規定所提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，並非依環評法規定為變更原環境影響說明書之書件，已如上述。況環評法第16條之1 規定「主管機關未完成審查前，不得實施開行為」，亦非環評法第17條阻卻違法事由，且原告無故逾三年未進行開發而致與原環境影響說明書所載內容無法切實執行，仍屬可歸責於原告事由。故原告上開主張，洵屬違誤，自無可採。

6.原告向環保署提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計劃環境影響說明書」即敘明：「…用過燃料池原設計容量約10年..已先引進高密度格架，將容量擴充一倍，使池滿日期延至民國88年。…在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施…」等語。依其上開說明之內容應屬環評承諾事項，按諸環評法第17條之文義解釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾事項且要切實執行。嗣後，並無任何相關已審核通過之環評變更文件足以證明原環境影響說明書所載內容已變更。從而，原告未依承諾事項辦理，自屬未依審查結論切實執行，應已違反環評法第17條規定，無涉主體開發行為之階段或狀態，故被告因而裁處原告罰鍰，於法有據，並無違誤。

7.執行環評法第18條第3 項之監督事項，並無限定開發行為階段或狀態甚明。詎原告主張環評法第18條第3 項規定應參酌同法第18條第1 項規定，以在開發行為「進行中」或「完成後使用」為前提云云，顯係誤解法令，洵不足採。又按臺北高等行政法院96年度訴字第683 號判決意旨，被告機關依法既享有優先順位之監督權限，為執行其法定監督之權限，對於其轄區內各開發行為，依法自得命開發單位提出環境影響調查報告書及其因應對策。否則，其監督之權限如何行使？上開條文將成為具文，顯不合立法本旨甚明。詎原告主張被告依環評法施行細則第5 條第4 款規定享有監督權，惟無權命原告提出環境影響調查報告書及其因應對策云云，顯有誤解，要無可採。

8.本件被告鑑於原告所提之環境影響說明書所論標的係為用過核燃料，亦即高度放射性廢棄物，舉世皆認定為嚴重鄰避性物質，在核能電廠幾乎不間斷的運轉情況下，高度放射性廢棄物已持續產出，亦即持續對環境造成不良之影響。縱原告於核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書固載「核一、核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」之承諾，但仍無法取代本件原環境影響說明書之承諾內容。從而，本件原告未遵期提出「因應對策」，自屬違反行政法應作為之義務。被告依環評法第18條第3 項、第23條第1 項第2 款規定給予原告裁罰於法要屬有據。

㈨綜上，原告既有違反環評法第17條及第18條第3 項之行政上履行義務者，被告乃依據環評法第23條第1 項第1 款及第2款按日連續處以罰鍰者，顯屬合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要之事實，為兩造所不爭執，並有原處分及訴願決定在卷可憑，堪認屬實。歸納兩造上述之主張，本件應審酌事項為：被告以原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規定，經命限期改善，仍未改善，而依同法第23條第1 項第1 款、第2 款規定，自97年5 月16日按日連續處罰原告，是否適法？

五、經查：

㈠按環評法第2 條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條第3 項規定：「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第23條第1 項及第2 項規定：「（一）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7 條第3 項、第16條之1 或第17條之規定者。二、違反第18條第1 項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3 項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。（二）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3 年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」再按其施行細則第3 條第3 款及第4 款規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：…三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。…。」第5 條第3 款及第4 款規定：「本法所定縣（市）主管機關之權限如下：…三、有關縣（市）目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查報告書之審查事項。四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。…。」第12條規定：「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」

㈡查原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6 月28日（84）環署綜字第33713 號公告及85年2 月1 日（85）環署綜字第1585號公告審查通過等情，為兩造所不爭執，故本件原告開發行為之主管機關係為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部。是以，有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環評法第2 條、同法施行細則第3 條第3 款、第4 款及第12條規定，應屬環保署之權限。則原告是否依環境影響說明書內容及審查結論切實執行，應否命原告提出環境影響調查報告書或限期命提出因應對策以供審查，核屬環評法施行細則第3 條第3 、4 款之審查事項及監督事項，自應屬中央主管機關環保署之權責（參見最高行政法院98年度判字第117 號判決）。即被告就原告核一廠、核二廠是否違反環評法第17條、第18條第3 項之認定，並非主管機關，自無以原告違反環評法第17條、第18條第3 項規定，依同法第23條第1 項第1 、2 款之規定，作成為如事實概要欄所示之4 件首次裁處書（即各處30萬元罰鍰），亦無限期命原告改善，或於未改善時按日連續處罰之權限，故被告所為本件系爭如附表所示按日連續處罰之處分，即有違誤，原告訴請撤銷，為有理由。

㈢依環評法第23條第1 項之規定，主管機關按日連續處罰，其前提須先有違反該條所列各款違反環評法規定之違章行為，且經主管機關限期改善屆期仍未改善，始得按日連續裁處罰鍰。按本條規定按日連續處罰之立法目的，無非在課予行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段。本件系爭按日連續處罰之處分，均係以被告前述4 件首次裁處書及限期改善處分為基礎，而該基礎處分及其訴願決定，業經本院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經最高行政法院以98年度判字第117 號判決駁回被告之上訴而確定在案，有各該判決書附卷可憑。準此，尚難認定原告有被告所指之違反環評法第17條及第18條第3 項違章行為，亦無經主管機關命限期改善而未改善之情事，故被告以原告有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環評法第23條第1 項規定執行按日連續處罰，顯失所據，與同法第23條第1 項得按日連續處罰之規定有違；被告主張本院及最高行政法院前開確定判決所撤銷者，乃係秩序罰之處分，而秩序罰與執行罰二者之間並無存有依附關係，即前述確定判決與本件按日連續處罰之執行罰無涉，辯稱原處分依據環評法第23條第1 項規定執行按日連續處罰，不因其基礎裁罰遭撤銷而有欠缺裁罰依據之瑕疵，亦無可取。從而，本件處分之基礎處分及其訴願決定，既經判決撤銷確定，則系爭處分欠缺裁罰依據而有瑕疵，應予撤銷。

六、綜上所述，原處分於法有違，訴願決定予以維持，自有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭