臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年11月12日辯論終結

原告

甲○○

原告

乙○○

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

丙○○（局長）住同上

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　己○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國98年4 月30日府訴字第09870050400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告等2 人所有坐落臺北市○○區○○段3 小段5 地號土地（應有部分各二分之一，下稱系爭土地），經臺北市政府民國（下同）97年4 月21日府都規字第09730809800 號公告公開展覽之「變更臺北市市○○道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區○道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一種住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，將之由第3 種住宅區變更為公園用地。

㈡原告嗣於97年8 月11日具陳情書向被告提出陳情，主張被告未依行政程序法規定將前揭都市計畫變更案合法送達原告，經被告97年8 月25日北市都規字第09705345800 號函復說明依據都市計畫法相關規定，系爭都市計畫變更案無須依行政程序法相關規定送達通知土地所有權人，及系爭都市計畫業已公開展覽等情形。原告不服，於97年9 月24日向臺北市政府提起訴願，被告並以97年10月14日北市都規字第09734959200 號函檢具答辯書與相關證據資料予該府訴願審議委員會及副知原告；經臺北市政府以被告97年8 月25日北市都規字第09705345800 號函並非對原告所為之行政處分為由，而以98年2 月13日府訴字第09770430700 號訴願決定不受理在案。原告對上開97年10月14日北市都規字第09734959200 號函不服，復於98年1 月23日提起訴願，經臺北市政府98年4 月30日府訴字第09870050400 號訴願決定不受理後，遂向本院提起本件行政訴訟。

㈢而在本院審理中，經過本院闡明權之行使，確定本件撤銷訴訟，作為本案審查對象之程序標的為台北市政府於97年9 月30日作成之府都規字第09705499400 號公告，爰說明如下：

⒈原告在整個行政爭訟過程中始終主張，其受到公權力侵犯之主觀公權利為：「系爭土地依都市計畫法所受到之使用限制，由原來之『第三種住宅區用地』，違法變更為『公園用地』」。而導致這樣土地使用管制類別變更法律效果之行政作為正是上開97年9 月30日府都規字第09705499400 號公告。

⒉事實上前開公告乃是依循以下之程序而作成，並真正產生「變更土地使用限制」客觀法律效果之行政處分。

⑴被告在台北火車站至松山火車站鐵路地下化，地面興建平面及高架道路後，認為沿線土地客觀環境改變，而變更沿線土地（系爭土地包括其內）之使用管制必要之情況下，而為都市計劃之細部變更。

⑵而都市計畫之細部變更，其程序為：

①在細部計劃擬定後，先依都市計畫法第23條及同法第19條第1 項之規定，在台北市政府公開展覽30天及舉行說明會，並將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知。

②而在上開公開展覽期間，任何公民或團體得以書面載明姓名或名稱及地址，向被告提出意見。

③被告則在公告期滿後，應將整個細部計劃連同以上人民提出之意見一併轉交台北市政府都市計畫委員會審查。

④經過台北市政府都市計畫委員會審查後，該都市細部計劃案即而依都市計畫法第23條之規定，由台北市政府核定，並以前開公告予以對外表示並產生計劃內土地使用管制變更之法律效果。

⒊原告因為不明瞭法制設計，不知產生上開法律規制效果之行政處分為何，而誤用陳情為救濟，但鑑於行政爭訟之高度技術性，國家公部門（不管是行政機關，抑或是司法機關皆同），在清楚認知到人民主張之主觀公權利後，有義務明白告知人民，導致該主觀公權利受到規制之行政行為為何，並在此基礎下，從實體法之角度說明「為何該行政行為合法」，絕不可以在「因為人民對法律技術無知，沒有找到正確程序標的」之情況下，輕易以程序不合法或程序標的不生法律效果」等技術上理由輕率駁回人民之請求，故本院特別在訴訟程序進行中行使闡明權，以確定本案原告請求內容之正確程序標的。然而即使經過以上之闡明，原告之起訴對象仍有錯誤（後詳）。

二、本件原告主張：

㈠依最高行政法院93年度裁字第784 號裁定，主管機關變更都市計畫，倘為個案變更，如直接限制一定地區人民的權利、利益或增加其負擔時，即具有行政處分的性質，其因而致使特定人之權益遭不法、不當之損害時，自應許其提起行政訴訟，司法院釋字第156 、469 號解釋亦有明文規定。其次，行政機關任何行政行為必須依法行政，其具體內容是法律優位原則、法律保留原則，前者是指行政行為不得牴觸現有法令，後者是指行政機關為行政行為時，必須有法律之授權。被告此次行政行為明顯違反法律優位原則：任何行政機關舉行說明會聽證前，須依行政程序法第54條、第55條規定，應以書面記載法定事項，並通知當事人及其已知之利害關係人，必要時並公告之。被告主張依都市計畫法第19條規定，謂不用通知當事人，實非可採。又依法律保留原則中的重要性理論，指出對人民基本權（憲法上的人民基本權利之財產權）侵害強度越強、越重要，越需要有法律保留的運用。

㈡被告主張其行政行為是行政機關在不確定的法律概念下，具有判斷餘地的行政裁量權，因而主張法院採低度審查或有限度審查，然依最高行政法院93年度判字1588號判決得知，法院對行政機關有判斷餘地之例外事項得加以審查，例如：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤的事實認定或錯誤的資訊、是否違反不當連結、是否有違反一般公認之價值判斷、是否違反平等原則。本件被告之行政行為違反正當法令程序、違反平等原則，因此原告主張本院對其行政行為應採重度審查，並予以撤銷其行政行為。

㈢再者，被告已知私有土地所有權人之存在，雖然都市計畫法第19條並無規定「個別通知義務」，但是如果被告有個別通知到私有土地所有權人，而且行政程序法第104 條亦有相關規定，私有土地所有權人就可以及時於公開說明會主張其權利，甚且被告竟僅有通知公有土地所有權人（財政部國有財產局、交通部臺灣鐵路管理局），其消極不作為違反平等原則與正當法律程序，致損害原告等所有權人之公權利。

㈣何況被告也沒有將生態因素（系爭土地位在交通節點上，不宜當公園用）考量進去。

㈤原告自鄰居處得知被告將臺北市○○區○○段三小段4 、5-2 、5-3 地號等3 筆土地劃定為公園用地後，即面見被告承辦人員，以瞭解第三種住宅區土地劃為公園用地之依據標準，經承辦人員回答：以區塊面積大小來評估，因為系爭土地所在區塊面積為梯形，東西向寬度達到平均8 米以上，但是南北向深度一邊為22米、一邊為6 米，兩邊平均僅有14米，未達到平均16米之標準，也就是該區塊面積未達到第三種住宅區最小面積之標準，承辦人員並說明附近早期所蓋房子單獨面積很多未達第三種住宅區最小面積之標準，但與鄰近幾塊土地合併即可符合標準。且在臺北市土地使用分區管制規則第17條第2 項規定：「建築基地面積二分之一以上已符合平均寬深度者，得不受最小寬深度之限制。」是以系爭土地所在區塊面積符合第三種住宅區最小面積標準，自然不應被劃作公園用地。

㈥系爭土地面積為98平方公尺，建築基地最寬處7.67公尺，與第三種住宅區建築基地最小平均寬度8公尺之規定，僅差0.33 公尺，被告僅因系爭土地所在地段土地多為公有，逕罔顧原告基本權益，謂如仍維持第三種住宅區使用，形成畸零地無法建築，將導致該筆土地無人購買，致原告權益受損云云，惟被告是否逾越行政裁量權，系爭土地如何使用是原告個人權益問題，至少土地仍為原告所有，被告無權干涉而擅自變更為公園用地等情。並聲明求為判決：

⒈對於原告所有之系爭土地，劃定為公園用地不服。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠查系爭都市計畫係臺北市政府97年9 月30日府都規字第09705499400 號公告之「變更臺北市市○○道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區○道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一種住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，合先敘明。

㈡查系爭都市計畫之審議係依都市計畫法第18條及第23條第4項之規定由臺北市都市計畫委員會依權責審查，另內政部依都市計畫法第23條第2 項規定訂定「都市計畫細部計畫審議原則」僅係「原則性」之規定，且檢視系爭都市計畫之擬定及審議過程亦均符合該原則，茲就相關原則說明如下：

⒈系爭都市計畫之擬定及製作，均依都市計畫法第22條規定及都市計畫書圖製作規則製作，符合前揭審議原則第3 條及第6 條之規定。

⒉系爭都市計畫之規畫構想係依據當地環境特性及都市發展需要，將市○○道新生北路至基隆路段，在都市總量管制原則下，以住宅使用為主，調整部分支援性商業使用進駐，以支援鄰近主要幹道之商業活動。並考量實際發展需求、臺北市容積發展總量限制及土地利用效益，以不提高使用強度為原則，變更部分之使用分區以放寬允許使用項目，並分別依臺北市土地使用分區管制規則規範其土地使用容許項目、使用強度及退縮等相關規定，其容積率亦依都市計畫法授權之臺北市土地使用分區管制規則之規定辦理，至其合理性及可行性均經臺北市都市計畫委員會審議通過，符合前揭審議原則第7 條、第8 條、第10條、第16條之規定。

⒊另系爭都市計畫為形塑市○○道沿線重要節點意象，考量區位因素、土地權屬及利用之可行性與是否符合開發建築之規定等面向，檢討調整部分土地為公共設施用地，將部分位於重要交通景觀節點之土地變更為公園用地，符合前揭審議原則第11條之規定。

⒋為塑造該計畫區內之良好建築景觀，提供良好人行空間，並創造東西軸線意象，系爭都市計畫內針對公共開放空間留設、建築基地交通規劃及停車空間、建築物管制、植栽等事項研擬都市設計管制規定進行建築規範，符合前揭審議原則第14、15條之規定。

⒌系爭都市計畫亦依都市計畫法第22條擬具事業及財務計畫，並經臺北市都市計畫委員會審議，符合前揭審議原則第13條之規定。

⒍另因本案係細部計畫之擬定，尚無變更主要計畫，且非位於山坡地範圍，亦無新增變更為停車場用地，故無涉前揭審議原則第4 條、第5 條、第9 條及第12條之規定。

㈢次查，臺北市都市計畫委員會之委員組成係依都市計畫法第74條及行政院93年4 月28日修正頒布之「各級都市計畫委員會組織規程」，委員組織如下：「一、主任委員1 人，副主任委員1 人。二、委員12至20人由市長就有關人員聘派之：

（一）主管業務機關首長或單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有專門學術經驗之專家。

（四）熱心公益人士。且（一）、（二）兩款之委員不得超過委員總人數之二分之一。」臺北市都市計畫委員會之成員既包括主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管代表、具有專門學術經驗之相關領域專家及熱心公益人士等，顯見有關都市計畫之擬定及變更，係經由委員會審議所確定，而其特性在於經由不同屬性之代表（如建築、都市計畫、交通、財政、環保等），根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，茲有最高行政法院98年度判字第1024號判決可參考。又學說亦肯認專業性及獨立性委員會所作成之決定等事項，應認為行政機關有相當之判斷餘地，並受法院之尊重（吳庚著行政法之理論與實用增訂9 版第122 頁參照）。另依最高行政法院95年度判字第2147號判決略以：「依都市計畫法第3 條規定，主管機關得對土地使用作合理之規劃。而是否合理係屬不確定法律概念，因行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於對其專業能力之尊重，乃不得不賦予行政機關對於某些具體個案有判斷餘地，行政法院於該具體個案，對於行政機關之判斷應予尊重，僅能為有限度之審查」，故本案之審議過程均依都市計畫法相關規範進行，均屬依法行政，至其合理性則應尊重臺北市都市計畫委員會之專業知識及經驗所作成之決定。

㈣再查，臺北市○○區○○段3 小段4 、5-2 、5-3 地號等3筆土地面積165 平方公尺，土地權屬均為中華民國，其中懷生段3 小段4 地號土地管理機關為交通部臺灣鐵路管理局，依都市計畫法第42條、第52條規定，因公有土地以優先提供作為公共設施為原則，考量計畫區內僅1 處公園用地，且前開3 筆公有土地為八德路與市○○道重要交通景觀節點，被告為改善市民居民環境品質，故予以變更為公園用地，另考量系爭土地（同小段5 地號）面積僅98平方公尺，且建築基地最寬處僅7.67公尺，未達臺北市土地使用分區管制規則第17條有關第三種住宅區建築基地最小平均寬度8 公尺之規定，如仍維持第三種住宅區使用，形成畸零地無法建築，將導致該筆地號土地無人問津、無人購買，衍生原告權益受損之情形，故於上開計畫案將臺北市○○區○○段3 小段4 、5、5-2 、5-3 地號等4 筆第三種住宅區土地變更為公園用地，其變更理由為「土地權屬多為公有，且為八德路與市○○道重要交通景觀節點，予以變更為公園用地。」另依原告所稱，被告擬將系爭都市計畫案內住宅區變更為商業區乙節，查系爭計畫案以提高該地區住宅區層級之方式研提都市計畫變更案，將計畫區內之第三種及第四種住宅區土地調整分別適用臺北市土地使用分區管制規則第三之一種住宅區、第四之一種住宅區規定辦理，計畫案名及變更內容均未有變更為商業區等文字出現，故原告所指陳事項，顯與事實相違，被告並無圖利他人之事實。

㈤又查，臺北市政府於徵收原告所有土地時，係依土地徵收條例規定給予合理對價之徵收補償費。另依上開都市計畫書陸、土地使用分區管制之六敘明：「本計畫經變更為公園用地之私有土地，於尚未徵收開闢前得依都市計畫容積移轉實施辦法等相關規定辦理容積移出。」故在臺北市政府尚未辦理徵收作業前，原告得依「都市計畫容積移轉實施辦法」及「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」等相關規定選擇辦理容積移轉，且目前被告已有受理容積移轉之申請案件，故無原告所謂罔顧其基本權益、孤立其土地之事實。

㈥末查被告辦理系爭都市計畫案均符合都市計畫法之程序，且原告起訴撤銷之標的不明，亦欠缺文號；依98年4 月30日府訴字第09870050400 號訴願決定內容，被告97年10月14日北市都規字第09734959200 號函非行政處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院按：

㈠在依上開「一、事實概要㈢」欄之說明，確定本案之程序標的後，首先面臨之第一個問題即是：原告起訴之對象有誤，因為依都市計畫法第23條之規定，上開公告依法應由台北市政府作成，其以「臺北市政府都市發展局」為被告，請求撤銷原處分即有當事人不適格之錯誤，是其本件起訴顯無理由。

㈡退而言之，單就上開程序標的合法性之判斷而言，其實體主張亦非有據。爰說明如下：

⒈作為本案爭訟對象之前開程序標的，其有以下之實證及規範特徵必須預為說明。

⑴按做為本案程序標的之行政處分，乃是在計劃行政觀點下作成者。而計劃行政之實證特徵為：「計劃有展望將來之性格，又每每涉及多數不同之利益，因此很難有實體法層次上之『正法』來決定其計劃決策之正確性及合法性」。因此在規範層次上，計劃行政之合法性判斷往往有「以程序慎重取代實體合法」之傾向。

⑵在上開實證及規範特徵下，有關計劃性行政處分之合法性判斷亦可分由程序及實體二個層面來加以說明。

①在程序法上，對行政機關而言，其對處分之作成確有遵守程序法各項具體規範，負擔客觀證明責任。

②但在實體法上，由於計劃性處分在事務本質上很難有簡單明確之單一「正法」，可為處分合法與否之判準，因此計劃性處分規制內容之形成，經常必須籍助於專業之委員會形成，其規制內容亦因此有「判斷餘地」之特質，必須尊重專業決定，法院只享有有限度之審查權。而且正如同在「裁量違法」之判斷一般，主張「判斷餘地違法」之人民，同樣也需對該「判斷餘地」之具體違法事由，負擔客觀證明責任。

⒉在上開法理基礎下，原告認本案程序標的客觀違法，亦非有據，因為：

⑴在程序法上，被告已證明台北市政府其遵守規範本案計劃性處分之相關法規範（見原處分卷所附之資料），自無違法。而原告爭執被告「未對其等通知」一節，實則並無相關法規範為此規定，且計劃行政在實證上可能牽涉之利益眾多，範圍過大，以致有以公告代替通知之立法設計，亦難指為程序違法。至於原告所謂：「被告有通知其他土地所有權人，而沒有通知原告，違反平等原則」一節，鑑於計劃行政考量因素眾多，無法鉅細靡遺，面面顧到，是以被告在協助臺北市政府為決策前置作業時，從作業便利性及影響重大性考量，只個案式通知較大土地權利人或土地之公部門管理機關，特別促請其等表示意見，亦難指為有不具效率評量正當性之差別待遇，而認與平等原則有違。

⑵在實體法上，原告亦無法證明上開土地使用管制變更之處分規制結果，違反任何都市計畫法之具體法規範。況且其還自承「系爭土地之最寬處僅7.67公尺，平均深度也僅14公尺未達臺北市土地使用分區管制規則第17條所規定平均寬度8 公尺、深度16公尺之最低標準」，則台北市政府之核定亦無違法可言。至於系爭土地在環境生態上是否宜設公園，亦屬判斷餘地範圍內之專業評量事項，在別無特別事證情況下，不得據為指摘原處分違法之正當理由。

㈢總結以上所述，本案經本院闡明後所確認之計劃性原處分，既非本案被告所作成，且客觀上亦無違法，原告訴請撤銷，為顯無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107 條第2 項、第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭