臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年11月19日辯論終結

原告

揚鑫開發股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳明珠律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國98年6 月24日台內訴字第0980066714號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）訴外人許三腦於民國83年間申請在臺北縣三峽鎮○○○段13添小段8-19地號山坡地保育區農牧用地土地上，設置「私立九龍關納骨塔」，案經臺灣省政府社會處以83年1 月24日83社三字第1591號函同意設置，並於該函內註明申設地點不得作埋葬使用。嗣原告於92年8 月18日向被告申請將「私立九龍關納骨塔」更名為「私立天品寶塔」，並變更設置人為原告，經被告以92年9 月29日北縣民殯字第0920526852號函同意備查在案。嗣天品國際股份有限公司（下稱天品公司）向被告申請變更私立天品寶塔設置人為天品公司，並經被告95年6 月1 日北府民殯字第0950409346號函同意備查。

（二）訴外人許三腦及原告代表人甲○○等自83年起即以天品山莊名義對外販售私立天品寶塔之土葬墓位及預售納骨塔塔位，因遭民眾檢舉涉嫌詐欺，被告派員與刑事警察局於95年7 月13日至現場會勘，發現原告係以骨灰罈（罐）埋葬於地下之方式，販售予不知情之民眾，嗣被告於97年7 月7 日再度會同臺灣士林地方法院檢察署（下稱士林地檢署）檢察官赴現場勘查，除抄錄違法設置之墳墓設施碑姓名、埋葬日期、埋葬位置及家屬姓名，並將違法設置之墳墓設施拍照及造冊，並查明於原告經營期間內自92年9 月29日至95年5 月31日間所埋葬之骨灰罈（罐）約有56個。被告復據臺北縣三峽鎮公所97年8 月22日北縣峽殯字第0970020935號函檢送之「97年8 月21日臺北縣三峽鎮違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表（編號：0000000 ）」，認定現場係以骨灰罈（罐）埋葬於地下，核與臺灣省政府社會處83年1 月24日83社三字第1591號函原核准事項不符，違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條及第31條規定。

（三）被告乃以97年12月8 日北府民生字第09704873111 號函通知原告，請其於98年1 月10日前依行政程序法第105 條規定以書面陳述意見，並限期於98年1 月10日以前改善完成，屆期如未改善完成，將依殯葬管理條例第55條第1 項規定處罰。原告逾期未陳述意見，又據臺北縣三峽鎮公所98年1 月13日北縣峽殯字第0980001147 號 函檢送之「98年1 月12日臺北縣三峽鎮違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表（編號：0000000 ）」所示，上開違規情形並未改善，被告認原告於私立天品寶塔以骨灰罈（罐）埋葬於地下，違反殯葬管理條例第7 條第1 項及第31條規定，依同法第55條第1 項規定，以98年2 月2 日北府民生字第09800415641 號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於98年4 月30日前改善（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）自原處分之形式觀之，其裁罰顯已違背法令：

1、原告並非殯葬管理條例第55條第1 項之裁罰對象：依殯葬管理條例第55條第1 項所裁罰之行為人依文義上觀之係指「殯葬設施經營業」，然而究其裁罰行為之內涵，其所裁罰之行為人應為「殯葬設施之設置人」，而其裁罰行為則係指「於殯葬設施之設置、擴充、增建或改建後，違反報請主管機關之義務」。私立天品寶塔之設置人已於95年6 月1 日變更為天品公司，原告既已非私立天品寶塔之設置人，被告對原告裁處罰鍰，原告亦無改善或補辦「報請主管機關義務」。且被告已於97年6 月18日對天品寶塔之現設置人天品裁罰，應認該已達成行政目的，自不得再對原告重複裁處，否則即已違反「適當性、必要性原則」。

2、原告並未具有殯葬管理條例第55條第1 項之裁罰行為：殯葬管理條例第55條第1 項之裁罰行為係指「於殯葬設施之設置、擴充、增建或改建後，違反報請主管機關之義務」。而所謂「擴充、增建或改建」之意義，同條例第2 條第7 款至第9 款亦予明定。被告係以「原告未經核准擅自設置殯葬設施，以骨灰罈（罐）埋葬於地下」而為裁處，惟查，本案私立天品寶塔係於83年1 月24日經由臺灣省政府社會處同意設置，原告並未有違法擅自設置殯葬設施之行為，至於「以骨灰罈（罐）埋葬於地下」之行為，核其性質係屬「骨灰之埋藏」行為，並未違反上開同意設置之範圍；而就原處分之內容觀之，原告亦未有「擴充、增建或改建殯葬設施」之行為，原告既未具有同條例第55條第1 項之裁罰行為，被告以殯葬管理條例第55條第1 項對原告做出裁罰即已違反法令。

3、被告並未依法踐行限期改善或補辦手續之要件，亦即殯葬管理條例第55條第1 項之裁罰要件並未具備：殯葬設施經營業縱使具有違反殯葬管理條例第7 條第1 項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施之行為，行政機關須「經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者」，始得對該違反規定之行為人做出裁罰。本件被告係於97年12月8 日始對原告發函要求限期改善，原告當時已非私立天品寶塔之設置人，無任何改善或補辦之可能；被告既係於「97年12月8 日」始對原告發函要求限期改善，然其於裁罰事實之期間（即92年9 月29日至95年5 月31日），被告並未依法踐行限期改善或補辦手續之要件，即未具備裁罰要件，縱認該段裁罰事實之期間當中原告具有違規之情事，被告亦不得以殯葬管理條例第55條第1 項之規定裁罰原告。

（二）原處分法律適用明顯錯誤，顯已違背法令：原處分所謂之「以骨灰罈（罐）埋葬於地下」之用語，係屬法律概念之誤解，被告適用法律已明顯有誤，蓋「埋葬屍體」與「埋藏骨灰」之行為，事實不同，於殯葬管理條例規定中亦屬獨立而不同之法律概念：「埋葬」係針對「屍體或棺柩」之行為；而「骨灰或骨骸」則係以「存放或埋藏」之方式為之，而非「埋葬」之概念，兩者概念截然不同。原告既係埋葬經火化後之骨灰，並非屍體或經起掘之骨骸，其應屬殯葬管理條例中「埋藏骨灰」之範疇，自未違反上開臺灣省政府社會處之函文「申設地點不得作埋葬使用」之之限制。且實務上亦認「骨灰」係經核發火化許可證明者，其於埋藏時，已無再行申請核發埋葬許可證明之必要，故亦肯認「埋葬屍體」與「埋藏骨灰」係屬不同之概念。原告既僅為「埋藏骨灰」之行為，自未違反上開核准之內容。而應認骨灰埋藏之行為，於法律概念上即屬殯葬管理條例第22條第2 項及同條例第2 條第5 款之「其他形式之骨灰存放方式」。

（三）原處分既援引殯葬管理條例第55條第1 項作為裁罰之依據，然就該條文定有裁處罰鍰並得按日連續處罰之規定，其立法目的即在於迫使業者儘早採取改善或補辦手續措施，原告現已非私立天品寶塔之設置人，縱使被告對原告做出裁罰，原告亦無任何改善或補辦報請主管機關義務之可能，是以被告對原告之裁處，已違反「行政處分之適當性、必要性原則」。且殯葬設施經營業縱有違反第7 條第1項或第31條規定之行為，行政機關仍須經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，行政機關始得裁罰。惟被告係於97年12月8 日始對原告發函要求限期改善，然原告已非私立天品寶塔之設置人，無任何改善或補辦之可能被告亦未於原告違反規定期間（即92年9 月29日至95年5月31日），踐行限期改善或補辦手續之要件，而於98年2月2 日以殯葬管理條例第55條第1 項之規定對原告「尚未經限期改善之前的行為」為追溯之裁罰，實已違反行政罰法第4 條處罰法定原則，而屬違法無效之行政處分。

（四）末按，殯葬管理條例當中既已就「埋葬屍體」與「埋藏骨灰」分別定有規範，依「法律明確性原則」，被告不得逾越法律之範疇而逕自擴張解釋並據以裁罰原告。

（五）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分（98年2 月2 日北府民生字第09800415641 號）均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告認為被告已對天品公司裁罰，已足以達成行政目的，即不得再對原告重複裁處，惟：

1、被告係針對本案不同期間之申請設置人、不同的違規行為，分別裁處。訴外人許三腦係83年1 月24日至92年9 月28日期間之設置人，原告係92年9 月29日至95年5 月31日期間之設置人，天品公司係95年6 月1 日迄今之設置人，渠等之違規期間雖不同，違規行為卻是相同，被告針對該三者前後不同期間之違規行為分別裁處，並未對原告重複裁罰。

2、原告違規情形係發生於92年9 月29日至95年5 月31日期間，為殯葬管理條例於91年7 月17日公布施行之後，依行政罰法第3 條、第4 條之規定，原告於92年9 月29日至95年5 月31日期間為臺北縣私立天品寶塔之設置人，被告依據殯葬管理條例之規定依法處罰，原處分並無不當。

3、原告認為不得對其違規行為作追溯之裁罰，惟據行政罰法第4 條規定，原告係於92年9 月29日至95年5 月31日期間違反行政法上之義務，而殯葬管理條例係於91年7 月17日公布施行，被告係依違規行為時之法律（即殯葬管理條例）裁罰，且行政罰之裁處權並未罹於時效，故本案並非為追溯之裁罰。

（二）原告主張以骨灰罈（罐）埋葬於地下之方式，販售予不知情之民眾，不能依原告認為之「埋葬屍體」與「埋藏骨灰」概念不同，而不予以處罰云云，經查：依殯葬管理條例第2 條規定：「……二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施。……五、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。」。本案私立天品寶塔（原名私立九龍關納骨塔）係於83年1 月24日同意設置，原核准事項係依據當時之墳墓設置管理條例與墳墓設置管理條例施行細則規定。依墳墓設置管理條例施行細則第4 條第1項規定：「私立公墓之設置，其土地面積不得小於5 公頃。」本案土地面積僅有0.1848公頃，以83年當時之墳墓設置管理條例施行細則第4 條第1 項規定，該土地面積未達私立公墓申設門檻，僅能供作興建納骨塔使用。本案土地係提供公眾作「埋藏骨灰」使用，依殯葬管理條例第2 條規定有關「公墓」之定義，即係作公墓使用，非屬其他形式之骨灰存放方式。本案被告實際已給予原告1 個月（即97年12月8 日至98年1 月10日）之改善期限，且依被告勘查違規現場，原告埋藏骨灰之方式，係上以大理石板覆蓋、大理石板下置放骨灰罈（罐），移除容易，被告所給予97年12月8 日至98年1 月10日之改善期限應已足夠。另原告雖非現設置人，惟其既涉違規案件，自應負有行政上之義務（即改善或補辦手續），若原告認為其無法單獨辦理改善或補辦手續，可與訴外人許三腦及天品公司一同合作，共同負責改善，不可一昧推卸責任。

（三）依殯葬管理條例第19條第1 項規定，原告謂其係埋藏骨灰，若係實施骨灰拋灑或植存，亦應依同條例第7 條第1 項及第31條規定，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，否則即應依該條例第55條第1 項規定處罰。

（四）依行政罰法第24條規定，本案係一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。另查本案被告所屬農業局並未依違反水土保持法相關規定處罰，僅係由被告所屬民政局以其違反殯葬管理條例規定處罰，故尚無違反行政罰法「一行為不二罰」原則，併予陳明。

（五）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本案相關法條：

（一）按「本條例用詞定義如下：……二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施。……五、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……七、擴充：指增加殯葬設施土地面積。八、增建：指增加殯葬設施原建築物之面積或高度。……。」、「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；……。」、「私立殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准。」殯葬管理條例第2 條、第7條、第31條定有明文。同條例第55條規定：「殯葬設施經營業違反第7 條第1 項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100 萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。……發現有第1 項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰（骸）存放單位，……。」

（二）次按「本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；……」「私立公墓之設置，其土地面積不得小於五公頃。」91年7月17日廢止前墳墓設置管理條例第2 條、91年08月23日廢止前墳墓設置管理條例施行細則第4 條定有明文。

五、經查：訴外人許三腦於83年間申請在臺北縣三峽鎮○○○段13添小段8-19地號山坡地保育區農牧用地土地上設置「私立九龍關納骨塔」，經臺灣省政府社會處同意設置，並限制申設地點不得作埋葬使用。原告於92年8 月18日申請將「私立九龍關納骨塔」更名為「私立天品寶塔」，並變更設置人為原告等情，為兩造所不爭執，並有台灣省社會處83年1 月24日83社三字第1591號函（答辯狀附卷第1-3 頁）、及被告92年9 月29日北縣民殯字第0920526852號函（答辯狀附卷第4頁）在卷可稽。原告於變更設置人經核准後，自92年9 月29日至95年5 月31日，在前揭地點，以骨灰罈（罐）埋葬於草坪式墓區地下、設置大理石墓碑之方式，埋葬骨灰計約56個等情，有照片（答辯狀附卷第113-122 頁）、被告抄錄違法設置之墳墓設施碑姓名、埋葬日期、埋葬位置及家屬姓名清冊（同卷第13-15 頁），及97年8 月21日台北縣三峽鎮違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表、查勘紀錄在卷可稽。被告並於97年12月8 日以原告未依核准內容設置殯葬設施，限期原告於98年1 月10日前改善完成，原告於收受前函後，未於期限內改善等情，亦有被告97年12月8日北府民生字第09704873111 號函（同卷第105 頁）、98年1 月12日台北縣三峽鎮違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表、會勘紀錄表（同卷第129-130 頁）附卷可憑，是以被告以原告未依核准之內容設置殯葬設施，違反前開條例第7 條1 項、第31條之規定，經限期改善，原告未於期限內改善，而依同條例第55條第1 項裁處罰鍰，並再限期改善，洵非無據。

六、原告主張埋藏骨灰非屬埋葬屍體，應屬其他形式之骨灰存放設施，與其原經核准之納骨塔並無不同，被告認其行為屬未經核准設置公墓，顯有不合云云。惟查：

（一）依殯葬管理條例第2 條規定，公墓與骨灰（骸）存放設施均屬殯葬設施，惟以該條例就二者之定義以觀，骨灰之「埋藏」與「存放」顯係不同方式，骨灰之埋藏與營葬屍體、樹葬併列，主要在於此類殯葬設施，須利用土地將屍體或骨灰埋設其內；而骨灰存放設施則為利用納骨堂、納骨牆等建物或類似設備，置放骨灰。是前開條例就公墓及存放骨灰存放設施之定義，並無不明確之處。

（二）原告雖主張埋藏骨灰非屬營葬屍體，惟原處分係以原告從事之行為，係將骨灰埋入土地之下，與供營葬屍體之設施，均係利用土地埋納之殯葬設施，亦為法規定義之「公墓」，並非認骨灰等同屍體，故原告主張應有誤解。本件原告經營設置之私立天品寶塔，其原雖由訴外人許三腦依廢止前之墳墓設置管理條例所設置，惟其申設許可，已明示禁止埋葬屍體，已如前述。雖已廢止之墳墓設置管理條例未如現行殯葬管理條例將各種殯葬設施為定義，然以該條例施行細則就私立公墓用地之面積設有最小面積五公頃之限制，而本件許可之面積僅0.1848公頃以觀，本件因土地面積不足，是該許可顯非屬利用土地供作營葬設施，是原告主張原核准函僅係禁止埋葬屍體，並未限制埋藏骨灰，是其設置行為並無違反原核准內容，應非可採。

（三）且查，系爭核准原係同意訴外人許三腦設置納骨塔，然自83年1 月24日經台灣省政府社會處核准設置後，納骨塔均未完成設置，原告係自94年7 月13日始取得納骨塔之建造執照，此有台北縣政府94峽建字第466 號建造執照影本可稽（答辯狀附卷第6-10頁），迄今未完成建築等情，亦為原告所不否認，是以原告就其原經核准範圍係設置納骨塔存放骨灰，應知之甚詳，納骨塔以外用地，既未經核准可予設置其他殯葬設施，原告將其對外販售，供作埋藏骨灰之處所，雖未增加原核准內容之土地面積，亦未增加建物面積或高度，然有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第31條，而有未依核准內容，設置公墓殯葬設施之行為，應依同條例第55條第1 項處罰，是以原告主張未具備裁罰要件云云，應非可採。

七、原告主張被告未於裁罰前，依法限期命改善或補辦手續一節，經查：

（一）被告依前述會勘結果，認定原告於92年9 月29日至95年5月31日間，以骨灰罈（罐）埋葬於地下，將土地供公眾「埋葬骨灰」，係作公墓使用，而與原核准設置納骨塔規定申設地點不得作埋葬使用不符，即以97年12月8 日北府民生字第09704873111 號函通知原告，限期於98年1 月10日以前改善完成，此有前函在卷可稽，故原告主張被告於裁罰前未限期令其改善，即與事實不符，應難憑採。

（二）原告雖主張被告未於其92年9 月29日至95年5 月31日違規期間，即命其改善，自不得溯及處罰。惟查，殯葬管理條例第55條第1 項限期改善或補辦手續之規定，係課以相對人應履行其行政法上義務，其目的乃為防止危害發生或擴大，故其本質上非屬行政罰，本件原告未依核准內容設置殯葬設施之違法狀態既仍存在，被告自得依前開規定，限期命改善或補辦手續，以防止危害之發生或擴大，是以原告主張被告僅得於其違規期間限命改善，或被告違法溯及處分，顯有誤解。原告雖於審理中陳稱仍須時間進行改善，然未見其於期限內檢陳具體計畫，亦未向被告請求延展期限，所稱已盡力協調改善，尚非可採，則被告裁處原告30萬元罰鍰，並限期於98年4 月30日前改善，於法並無不合。

八、另原告主張私立天品寶塔設置人已變更為訴外人天品公司，原告已無進行改善之可能，被告對其裁罰已非適當；且被告既已對天品公司裁處罰鍰，再無再對原告重複裁罰之必要乙節，經查：

（一）按原告自92年起即以天品山莊名義對外販售土葬墓位，此觀被告於97年7 月7 日會同士林地檢署赴現場勘查，並就原告自92年9 月29日至95年5 月31日違法設置之墳墓清查造冊（含墳墓設施碑姓名、埋葬日期、埋葬位置及家屬姓名），故原告確有未依核准內容設置殯葬設施行為，應可認定。而依殯葬管理條例第55條第1 項規定，主管機關命限期改善或補辦手續者，為違反該條例第7 條第1 項或第31條規定之殯葬設施業者，故被告就原告經營殯葬設施業期間之違法行為，限期命原告改善，並無不合，前開條例既未就此項義務設有義務人得移轉之權限，自不因設置人之變更，而免除原告之改善義務。且原告雖已非設置人，主觀上就改善行為之進行，雖尚須與現設置人協調處理，然並非客觀上無可能進行，故原告主張改善已無可能，裁罰非屬適當，即難憑採。

（二）另原告主張被告已對現設置人天品公司裁罰，仍對原告裁罰，係重複處罰云云，惟查，被告本件裁罰，係基於原告於92年9 月29日至95年5 月31日未依核准內容設置殯葬設施，且經限期改善而未改善，故予裁罰，惟被告就天品公司之裁處，係於其95年6 月1 日任私立天品寶塔設置人後之違規行為，故係不同期間之違法事實等情，已據被告陳明，原告認有重複處罰，並無必要云云，要非可採。

九、綜上所述，原告主張俱非可採，被告認原告違反殯葬管理條例第7 條第1 項及第31條規定，依同法第55條第1 項規定，處原告30萬元罰鍰，並限期於98年4 月30日前改善，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷訴願及原處分，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭