臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年11月25日辯論終結

原告

集耀有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

文志榮 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年6月25日台內訴字第0980104888號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：花蓮縣吉安鄉○○段2363、2364、2381、2381-7、3649-4、3657、3658、3659、3660及3363地號等10筆土地（下稱系爭土地），前經行政院依廢止前獎勵投資條例第51條第1 項規定以74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為「工業用地」，經被告依區域計畫法第15條、第16條規定，以民國（下同）74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告實施非都市土地使用分區使用管制，劃定分區為工業區，使用類別分別為農牧用地土地、水利用地及交通用地。原告違反該使用管制，未經許可而擅自於系爭土地上設置砂石洗選機，作為砂石碎解洗選場及堆置土石使用，面積為5.0000000 公頃，經被告於97年10月22日實地會勘查獲，因認原告違反區域計畫法第15條第1 項非都市土地使用管制之規定，以98年4 月1 日府地用字第0980050331E 號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於98年6 月30日前恢復原使用或依法申辦興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告部分：

1.原處分及訴願決定均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告部分：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：

㈠原告主張：

1.本件系爭土地尚未完成其廢止其工業用地編定之程序，原告系爭行為並未違反區域計畫法之規定，是原處分自有違誤：

⑴依區域計畫法第11、15、21條規定意旨，所謂違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地者，係指行為人在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言。如該區域計畫範圍內之土地，僅劃定為山坡地保育之使用分區，尚未完成使用類別之編定，而有擅自開發、利用或建築者，除應依山坡地保育利用條例、建築法、水土保持法或其他相關法規處理外，要無適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地。有最高行政法院90年度判字第2437號判決可稽。

⑵系爭土地依被告74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」。再查經濟部工業局於93年8 月30日召開會議，研商花蓮縣光榮業區廢止編定相關事宜，並作成結論：「……二、本案涉及土地使用分區變更，請花蓮縣政府研擬變更後之適當使用分區，並經區域計畫主管機關依法核定後，始得公告工業區廢止編定。」復核以被告於93年11月30日，召開「花蓮縣光榮工業區廢止編定調整（變更）使用分區詢審議會」，並決議：「一、針對行政院國軍退除役官輔導委員會花蓮農場所提供目前仍作農業使用之放租地面積10.7500 公頃，辦理部分工業區廢編，俾利放領農地，維護農民權益。二、餘目前作砂石碎解洗選場使用之土地，因面積已達二公頃以上，並非單純變更編定為礦業用地即可適法，尚涉及分區變更問題，若變更為一般農業區不符土地使用現況，若變更為特定專用區則仍有整體開發問題有待解決，因此先暫緩辦理」。

⑶系爭土地因暫緩辦理廢止編定，迄今仍未由區域計畫主管機關依法核定，並公告工業區廢止編定，其「工業區廢止編定程序」應尚未完成，不生廢止編定之效力，原告自可合法在其上繼續為從來之設置及使用。又查原告係配合被告為配合東砂北運之政策，在廣榮段部分土地，依照獎勵投資條例（已廢止）規定，奉行政院74年7 月24日經字第13776 號函，核准編定為工業用地，光榮砂石專業區工業用地，規劃提供砂石加工業設廠，並提供水泥製品加工業及預拌混凝土業建廠使用。被告更在召開（光榮工業區內砂石廠用電協調會）會中表示：「由本府委託顧問公司擬定開發計劃，並鼓勵砂石業者在該工業區設廠，使其合法化。」因此吸引砂石業者陸續進駐設廠。是原告本係信賴被告之政策，並受允准在系爭土地上設廠營運，原告於系爭土地上之設廠自屬合法無疑，且廢止編定程序既未完成，系爭土地仍編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」，是依上開判決之意旨，原告在系爭土地（工業區）上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，並未有違反非都市土地使用管制之情形，本不生有違背法令之問題。被告以原告在系爭土地上，變更設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，違反區域計畫法第15條第1 項之規定作成原處分，誠有研求餘地。

⑷再者，依促進產業升級條例第68條及同法施行細則第38條規定，系爭土地關於工業用地之相關問題，自有促進產業升級條例規定之適用。本件系爭土地因開發計畫受阻，依經濟部工業局93年8 月30日會議結論，及促進產業升級條例第4 條規定，且高雄高等行政法院90年度訴字第1566號判決：「關於工業區編定之性質，實乃關於一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限之行政計畫，且核准之權限乃專屬於經濟部，是僅經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限。」故系爭土地目前仍為經濟部主管工業用地之工業區。

2.被告及訴願機關未能審就辨明系爭土地為「工業用地之工業區」，並依據獎勵投資條例（已廢止）之真正屬性，對於裁罰依據之法規顯有適用錯誤之違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。系爭土地為工業用地之工業區者，有促進產業升級條例之適用，與區域計畫法無涉。系爭土地乃依經濟部工業局依獎勵投資條例（已廢止）規定核准編定為工業用地，乃有促進產業升級條例之適用，與區域計畫法無涉，且中央主管機關為經濟部工業局，並非內政部。再者，依區域計畫法施行細則第13條及非都市土地使用管制規則第2 條規定，其所指工業區係指依區域計畫法制相關程序所劃定之工業區，而系爭土地係由經濟部依獎勵投資條例（已廢止）核准編定之工業區用地不相干涉，故系爭土地要與區域計畫法制下之工業區不同，不可混為一談。且依非都市土地使用管制規則第1 條規定意旨，可認非都市土地此用管制規則係區域計畫法之下位規範，乃補充區域計畫法而訂定，僅在受區域計畫法規範之事項，使用非都市土地使用管制之適用。系爭土地乃依獎勵投資條例（已廢止）核准編定為工業用地之工業區，並非區域計畫法制下之工業區，應為「促進產業條例」之適用範圍，並無區域計畫法之適用，故非都市土地使用管制規則於本件亦無適用之餘地。且系爭土地登記謄本之其他登記事項：工業用地（依花蓮縣政府79年府建工字第54008 號函辦理）79年8 月7 日登記，足見系爭土地已非原處分所指之「農牧用地」、「水利用地」、「交通用地」，原處分及訴願決定未能審究系爭土地之真正屬性，致有錯用法律之情形，顯有違誤，應予撤銷。

3.原告因被告之行為業已有客觀信賴行為，亦無不值得保護之情，故依信賴保護原則，應受存續保障，原告依法可繼續在系爭土地上為從來之營業，並適當使用系爭土地：

⑴依行政程序法第8 條及第119 條規定，及最高行政法院98年度判字第330 號判決意旨，信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件。依行政程序法第119 條之規定，倘信賴基礎之獲得，係有可歸責於行政行為相對人之情形，則其信賴不值得保護。原告在系爭土地上「設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用」本係信賴被告之政策，受允准在系爭土地上設廠營運，並為合法之使用，且廢止編定程序既未完成，系爭土地仍編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」，是原告之行為仍具有合法之信賴基礎，其等信賴基礎迄今仍未消滅。原告為配合被告上開政策，受允准在系爭土地上設廠營運達數十年，其有本於信賴甚為信賴之表現至為灼然。復核系爭土地之遲遲未能合法開發之原因，實無法歸責於原告，是原告此項信賴值得受法律之保護。

⑵被告為配合政府東砂北運政策，更表示：「委託顧問公司擬定開發計劃，並鼓勵砂石業者在該工業區內設廠，使其合法化。」因此吸引砂石業者陸續進駐設廠營運，當時該區內業者砂石產量亦供應花蓮縣砂石使用量80% ，更提供相關行業千餘位縣民之就業機會，帶動活絡相關行業之營業，對花蓮縣各項建設貢獻至大，又具備對花蓮市近郊最具威脅的木瓜溪河道疏濬功能，是原告在系爭土地上所為營運或設施，實具有重大之公益利益或目的，且存在原告之重大信賴利益。是該管主管機關，依法、依理應就公益與信賴利益予以權衡，但無論如何均應維護原告之重大信賴利益，並採取「存續保障」方式，使原告能合法繼續在系爭土地上為營運，並合法適當使用系爭土地。

4.本件原處分，顯然基於錯誤之事實，誤認原告具有故意或過失，應屬違法行政處分，依法應予撤銷：

⑴依行政罰法第7 條規定及司法院釋字第275 號解釋意旨，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。原告在系爭土地上設廠營運，並設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，原係基於被告所合法允准，原告之信賴表現應值得受到法律之保護已如前述，是原告本於此等信賴所為之表現，應具有合法善意作為之法確信，原告本此法確信在系爭土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，當不生是否具有故意或過失違反區域計畫法之問題，是原告並無違反區域計畫法之故意或過失，原處分自屬違法處分，依法應予撤銷。

⑵原處分對原告裁罰，並認為「原告未經申請核准擅自變更設置砂石碎解洗選設施反堆置土石使用，違反非都市土地使用管制，業已違反區域計畫法第15條第1 項規定」等語云云。惟依上開司法院釋字第275號解釋及行政罰法第7條規定，非有故意或過失不能處罰義務人，如上所述，原告係本此合法確信，在系爭土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，在主觀上，原告自不具有違反區域計畫法之故意，且系爭土地之未能合法開發使用，本係被告執行不力所致，不能歸責於原告，此項使系爭土地之開發使用，涉及相當複雜之程序及數行政機關權責問題，非原告力所能逮，自不能以此等事項課予原告以義務或注意義務，是原告自無過失責任問題。況且系爭土地之「廢止編定程序」尚未完成，其系爭土地仍為「工業區域工業用地」，原告上開系爭行為，在客觀上自無違反非都市土地使用管制規定，被告認為原告有「違反」應有誤解。

⑶綜上，原告本於法之確信，所為合法善意之作為，不僅在主觀上不具有違反區域計畫法規定之故意或過失，且在客觀上原告所為系爭行為亦無違反區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項規定之該當行為，被告所為原處分，顯係基於錯誤之事實認定，誤認原告具有故意或過失，應屬違法之行政處分，依法應予撤銷。

5.原告並無履行原行政處分所命「恢復原使用」之義務，就此原處分之要求似有違誤：

⑴系爭土地，原係被告74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」。再查經濟部工業局於93年8 月30日召開會議，研商花蓮縣光榮工業區廢止編定相關事宜，並作成結論，被告並於93年11月30日，召開「花蓮縣光榮工業區廢止編定調整（變更）使用分區詢審議會」，並予決議，已如前述。原告在系爭土地上「設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用」本係信賴被告之政策，受允准在系爭土地上設廠營運，並為合法之使用，且廢止編定程序既未完成，系爭土地仍編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」，是原告在系爭土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，乃基於系爭土地仍為「工業區」所為適當、適法及適所之使用，並無違反非都市土地使用管制之情形。

⑵惟原處分雖命原告「恢復原使用」，其意旨究何所指，並不明確，依照上開所述，系爭土地之「廢止編定程序」既未完成，不生廢止編定之效力，系爭土地之使用分區仍為「工業區」及「工業用地」，是上揭原處分意旨為何，容有研求餘地。惟細察其意旨，其實質意涵其實係要求原告「依工業用地之使用管制，使用系爭土地。」蓋被告並未究明系爭土地之使用分區之實際現況，逕作草率之系爭處分，導致發生此等「一面認為原告違反區域計畫法予以裁罰，但另一面卻要求原告為上揭實質上所指『恢復原使用』之怪異謬誤」結論。換言之，既然原告目前正係依照「工業用地」之使用管制，而為適當之使用，原處分又要求原告為相同之使用，即屬多餘亦無必要，足見原處分所命原告「恢復原使用」者，僅有訓示或確認之效力而已，並不能發生課予原告義務之執行力。故原處分所要求之「恢復原使用」作為義務，與原告從來所為之系爭行為，應屬同一行為，原處分機關或有不查與誤認，原處分實無必要，是原告應無特別履行此項義務之必要。

6.原處分要求原告「依法申辦興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地。」者，一方面要求原告申請土地之變更編定，但一方面卻予以裁罰，使原告陷入三難之窘境，其處分容有裁量濫用之違誤：

⑴原告在系爭土地上「設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用」本係信賴被告之政策，受允准在系爭土地上設廠營運，並為合法之使用，且廢止編定程序既未完成，系爭土地仍編定為「工業用地」，依規劃使用分區編定為「工業區」，是原告在系爭土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，乃基於系爭土地仍為「工業區」所為適當、適法及適所之使用，並無違反非都市土地使用管制之情形，被告自難以原告違反區域計畫法規定予以裁罰並要求恢復原使用，已如前述。

⑵為此，原告本於上揭之信賴基礎，數十年來在系爭土地上投資大量資金以營運，具有重大且值得法律保護之信賴利益，原處分之作成，致使原告遭受鉅大之損失：一、撤廠或遷廠必受財產上之重大損失；二、不撤廠、遷廠或不停止進行系爭行為者，則受主管機關之裁罰；三、原告申請變更土地編定必受主管機關否准。蓋系爭土地之未能合法開發使用，始終為可歸責於被告，且該府自始未說明何以未能順利取得土地之原因，其先允准相關業者進駐設廠，後因可歸責於自己之事由，無法順利開發系爭土地，又決定廢止系爭土地之編定，但又無法解決法令上之困難，系爭問題延宕迄今仍未能解決。包括如原告之業者，進駐系爭土地設廠至今亦無法合法營運，無論是撤廠或遷廠均致業者受有財產上之鉅大損失，具歸責事由之被告卻不須負擔任何責任！對原告自極不公平。但原告及相關業者，若不停止本件系爭行為者，則受主管機關之裁罰，又原告申請變更土地之編定，主管機關又以：「該分區使用刻正辦理解編中，應俟解編完成後再申請」予以否准。至此，原告以為，原處分之適法性及妥當性，均有重大違誤，在邏輯上亦呈現重大之謬誤，實難維持，實有撤銷之必要。

7.綜上所述，原處分及訴願決定之裁量確有與法未合之瑕疵，是原告爰依行政訴訟法第4 條第1 項提起本件撤銷訴訟，誠屬有據等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。

㈡被告主張：

1.按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……」同法第21條第1 項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、次按非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」，又依上開管制規則第6條 第3 項附表1 「各種使用地容許使用項目表」內，「農牧用地」之容許使用項目（七）採取土石、（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方及「水利用地」之容許使用項目（四）採取土石，均需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，而「交通用地」並無相關容許使用項目，不允許施設砂石碎解洗選輸送設備及堆置土石。花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準：……第9 級，違反使用面積26000 平方公尺以上，第1次違規裁罰30萬元。

2.又內政部依據區域計畫法施行細則第16條訂頒「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第6 點規定略以：「非都市土地使用分區劃定原則：……（三）工業區……3.……工業用地依獎勵投資條例或促進產業升級條例規定編定或解除公告確定後，工業主管單位應知地政單位，依本點所定劃定原則辦理，並通知土地所有權人。」又內政部80年7 月8 日台（80）內地字第8080258 號函釋略以：「依法編定之工業用地，應劃定為工業區。如該工業區尚未開發完成，其土地之使用編定，應依「『制定非都市土地使用分區圖及編定各種用地作業須知』九、各種使用地之編定原則（二）之原則表辦理。」

3.系爭土地使用分區編定分別為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」，面積計9.3313公頃，原告未經申請核准擅自變更設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，違規使用面積約5.0000000 公頃，前經被告會同花蓮縣警察局吉安分局於97年10月22日實地現場勘查屬實，此有系爭土地使用情形會勘紀錄及現場照片可稽，違反非都市土地管制使用之規定事實明確。揆諸前揭法條規定，被告爰依區域計畫法第21條第1 項及「花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準」第2 點規定，處被告罰鍰30萬元整並限期於98年6 月30日前恢復原農地使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地，並無不合。

4.另查案涉區域雖屬74年間經中央核准編定之砂石工業區，惟未依規完成整體開發，原告即擅自進駐設廠，其訴稱有信賴保護原則之適用，顯屬錯誤；至原告訴稱，被告未完成該工業區土地變更程序，非原告違反區域計畫法乙節，核與原告違反系爭土地之容許使用項目無涉。原告並援用最高行政法院90年度判字第2437號判決，主張其行為未違反區域計畫法規定，惟查該判決雖謂：『所謂違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，係指行為人在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言。如該區域計畫範圍內之土地，僅劃定為山坡地保育之使用分區，尚未完成使用類別之編定，而有擅自開發、利用或建築者，除應依山坡地保育利用條例、建築法、水土保持法或其他相關法規處理外，要無適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地。』但本案系爭土地不但完成『工業區』之使用分區編定，也完成使用地類別（農牧用地、水利用地、交通用地）之編定，依該判決之反面解釋意旨，如有擅自開發、利用之行為，自仍有適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地。況系爭土地變更編定程序並非被告可獨立自行辦理，即無使原告誤信之信賴行為，原告明知土地編定現況而仍執意違規使用，並無主張信賴保護之餘地

5.按工業區之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，系爭土地須待開發完成後，始得依核定之開發計畫編定為適當使用地；易言之，其土地使用之適法性，仍應視其使用方式與該地編定之使用地類別所允許之使用方式是否一致。卷查系爭土地係依原獎勵投資條例規定，奉行政院74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為工業用地，因土地使用開發計畫未取得許可，致未能完成開發，依上開規定被告以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」，並自公告日起實施管制，洵無違誤。再者，依非都市土地使用規則第4 條規定，本案系爭土地既係區域計畫範圍內，並經依法劃定使用分區及編定使用地類別，自有適用區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地，原告主張非都市土地使用管制規則於系爭土地並無適用餘地，並援引高雄高等行政法院90年度訴字第1566號裁判，主張系爭土地並未廢止編定前主管機關仍為經濟部，與區域計畫法無涉云云，容有誤解等語。

理由

一、原告主張：系爭土地係依獎勵投資條例規定，台灣省政府奉行政院74年7 月24日經字第13776 號函編定為「工業用地」，被告並以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告劃定分區為「工業區」，迄今未廢止，原告係配合政府東砂北運之政策，在系爭土地設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，有其信賴基礎，原告本於此等信賴所為之表現，自不生是否具有故意或過失違反區域計畫法之問題，也未違反非都市土地使用管制。且系爭土地乃依獎勵投資條例核准編定為工業用地之工業區，應為「促進產業升級條例」之適用範圍，並無區域計畫法之適用。原處分指原告違反區域計畫法，並以此裁罰，即有違誤。又原告係依照「工業用地」之本質為適當之土地使用，原處分又命原告「恢復原使用」，其意已難索解，另又要求原告「依法申辦興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地」，卻又裁罰，實有裁量濫用之違法，應予撤銷云云。

二、被告主張：系爭土地使用分區編定分別為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」，原告未經申請核准擅自變更設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，違規使用面積約5.0000000 公頃，前經被告於97年10月22日實地現場勘查屬實，違反非都市土地管制使用之規定事實明確。系爭土地區域雖屬74年間經中央核准編定之砂石工業區，惟未變更編定使用類別，原告擅自進駐設廠，本有違反土地編定使用之故意，更無信賴保護可言，原處分依區域計畫法第21條第1 項為裁罰，並命回復原狀，並無違誤等語，資為抗辯。

三、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項分別訂有明文。依上開授權規定，內政部頒訂非都市土地使用管制規則，其中，第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」第6 條第3 項附表1「各種使用地容許使用項目表」內，「農牧用地」之容許使用項目（七）採取土石、（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方及「水利用地」之容許使用項目（四）採取土石均需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，而「交通用地」並無設置砂石洗選輸送設備暨堆置砂石等相關容許使用項目。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用土地權利之限制，合於法律保留原則，行政機關依此行政，即係依法行政。又，被告為區域計畫法所稱縣（市）主管機關，此為區域計畫法第4 條第1 項所明定，在該法授權裁罰金額範圍內，訂定「花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準」，核此標準，係以違規次數、面積等情節為分類，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性之規定，標準客觀合理，被告據以行政，應予尊重，上開裁罰基準，就第1 次違反區域計畫法第15條第1 項土地管制使用，且違反使用面積26000 平方公尺以上，裁罰30萬元，合先敘明。

四、系爭土地前經行政院依廢止前獎勵投資條例第51條第1 項規定以74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為「工業用地」，經被告依區域計畫法第15條、第16條規定，以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告實施非都市土地使用分區使用管制，劃定分區為工業區，使用類別分別為農牧用地土地、水利用地及交通用地。原告未經許可而於系爭土地上設置砂石洗選機，作為砂石碎解洗選場及堆置土石使用，面積為5.0000000 公頃等情，為兩造所不爭執，並有台灣省政府74年8 月14日七四府建一字第70463 號函、被告74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告、系爭土地花蓮縣地籍地價地籍圖資料電傳資訊服務系統列印資料、系爭土地現況使用情形會勘紀錄及現場照片等件影本附卷可稽，事證明確。綜上兩造爭執，無非系爭土地前依廢止前獎勵投資條例（80年1 月30日廢止）規定，經行政院核准編定為「工業用地」，是否即不再受區域計畫法關於土地使用分區管制之規制；以及原告未經許可，違反區域計畫法使用分區管制規定，而於上開所謂獎勵投資條例之「工業用地」上逕行設置工業用碎石及堆置場，是否即可謂有其信賴基礎，並得主張無違反區域計畫法之主觀責任。本院茲判斷如下：

㈠按「區域計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」區域計畫法第2 條定有明文。是以，凡為促進土地及天然資源之保育利用、人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而有關土地分區使用基於地理、人口、經濟活動等相互依賴及共同利益關係之區域發展計畫（區域計畫法第1條、第3條參照），均應受區域計畫法所規範，當然，即使為獎勵投資，加速經濟發展，基於行政計畫所設置編定之「工業用地」，其土地使用分區類別及使用，仍必須依區域計畫法為劃定及公告，俾能就經濟、保育、人口「合理分布」為綜合規劃，以防各法規事業之主管機關各自基於本位立場為籌設，以致偏廢他端。基此，廢止前獎勵投資條例第51條第2 項即明白揭示，工業用地之區位，應與區域計畫或都市計畫相互配合，亦即，獎勵投資條例中所謂「工業用地」之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，該用地須依區域計畫法或都市計畫法分區編定為適當使用，始得依分區編定之管制為使用。從而，系爭土地雖曾依廢止前獎勵投資條例規定，經行政院核准編定為工業用地，但始終未開發完成，被告以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」，迄今亦從未變更類別編定，其土地之使用當然自公告日起依區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關法規實施管制，要無疑義。原告主張系爭土地經行政院核准編定為「工業用地」，即不再受區域計畫法關於土地使用分區之管制云云，委無足採。

㈡系爭土地使用類別為「農牧用地、水利用地、交通用地」，業如前述。揆諸前揭非都市土地使用管制規則附表一關於上開用地管制使用之規定，未經許可即於系爭土地從事堆置砂石及設置砂石洗選設備之使用，於該管制規則即有不符，當然有悖於區域計畫法第15條第1 項關於土地分區使用管制之規定。而由原告起訴狀自行檢附被告81年9 月8 日81建水字第13109 號開會通知單及會議記錄、被告83年3 月17日83建水字第4344號開會通知單及會議記錄、經濟部工業局93年8月30日研商花蓮縣「光榮工業區」廢止編定相關事宜會議記錄、被告93年11月30日花蓮縣光榮工業區廢止編定調整（變更）使用分區徵詢審議會議記錄等件影本為證物，即可探知原告不僅知悉系爭土地並未能依原定獎勵投資條例之工業用地計畫開發，對於系爭土地使用分區類別之限制，也知之甚詳，甚且積極參與系爭土地工業區廢止編定，故而，不論上開工業用地未能完成開發計畫究竟可歸責於何人，原告對於其上設置砂石場及堆置土石與土地之使用類別不符等情，絕無諉為不知之餘地。是以，原告徒以系爭土地業經行政院核准編定為「工業用地」，即主張於系爭土地上逕行設置工業用碎石及堆置場，有其信賴基礎，又主張其行為並無違反區域計畫法之主觀責任云云，均洵屬無據。

五、綜上，原告擅自於系爭土地上堆置砂石及設置砂石洗選設備，違背非都市土地分區管制使用之事實明確，違反區域計畫法第15條第1 項規定，原處分乃依同法第21條第1 項規定，並衡酌原告違章面積及次數，並遵循自行制定之「花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準」，於法定額度內裁處原告30萬元罰鍰，限期恢復原使用，認事用法，均無不合。至於原處分主文中宣示原告「依法申辦興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地」部分，容非區域計畫法第21 條第1 項所明定前揭違章行為之法律效果，然此諭知，其實係教示原告如擬於系爭土地設置砂石場之合法正當途徑，並不發生法律規制效果，併予指明。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本案事證明確，兩造其餘攻擊、防禦方法於判決結果不生影響，無庸一一贅論，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭