臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2136號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 04 月 13 日

臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第2136號99年 4月 1日辯論終結原　　　告　誠永信工程股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）住
訴訟代理人　李嘉典　律師
陳鴻興　律師
被　　　告　臺灣省自來水股份有限公司第十二區管理處
法定代理人　乙○○（經理）
訴訟代理人　蔡嘉城
丙○○
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年8 月14日訴0000000 號訴審議判斷書，提起行政訴訟，併為訴之追加，本院裁定如下：
主 文
原告之訴及其追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：原告為參與被告於民國（下同）98年4 月24日辦理「樹林市○○街○ 段管線抽換工程」之採購案（下稱系爭
採購案）第一次招標作業，提供票面金額為新臺幣（下同）1,350,000 元，付款銀行為渣打國際商業銀行南崁分行之支票之押標金支票，並檢具相關投標文件；被告於98年5 月5
日以臺水十二發包字第09800049300 號函通知原告，以原告與長昇工程行投標文件所附押標金均為付款銀行渣打國際商業銀行南崁分行之連號支票為由，不予發還原告於上開投標案所提出之押標金支票，原告依法提出異議（98年5 月11日之陳情函），被告於98年5 月21日以臺水十二發包字第09800052980 號函覆異議處理結果，維持不予發還繳納押標金（下稱原處分）。原告不服，於98年6 月3 日向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，工程會受理後於98年6
月10日以工程訴字第09800240390 號函請原告於文到7 日內補繳審議費30,000元，嗣因原告未於通知限期內補繳申訴審議費，經工程會於98年7 月7 日以工程訴字第09800298790
號函檢送案號：訴0000000 號，主文「申訴不受理」之申訴審議判斷書（下稱前申訴案），並於98年7 月7 日工程訴字第09800298790 號函送達原告收受。嗣原告以98年7 月15日以公共工程申訴書再就原處分向工程會提出申訴，略以前申訴案進行期間，誤信被告將退還系爭採購案招標金之承諾，故未繳納申審議費，故本件申訴審議應未逾期，如工程會同意原告補行申訴程序，原告當如期繳交申訴審議費用，並請求撤銷原異議處理結果；嗣經工程會以98年8 月25日函附訴0000000 申訴審議判斷書，以本件「申訴事件復為同一之申訴」為由，作成申訴不受理之判斷，原告不服提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）查政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，乃機關依據政府採購法辦理採購事件所為對外直接發生法律效果之公法上行政行為，依政府採購法第74條之規定，得向招標機關提出異議或及向行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委員會申訴，又採購申訴審議委員會之審議判斷，依政府採購法第83條之規定，視同訴願決定，準此，本件被告依政府採購法第31條第2項第8款所為沒收原告所繳納之押標金支票處分，應屬原告與被告間關於招標、審標、決標之公法爭議，原告自得於審議決議書送達之次日起二個月內向本院提出行政訴訟。
（二）按，原告參與被告辦理「樹林市○○街○段管線抽換工程」之採購案第一次招標作業，並無該當政府採購法第31
條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違背法令行為」之規定：
１、查，工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函固謂「機關辦理採購有下列情形」得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：……二、押標金曲同一人或同一廠商繳納或申請退還者。……五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。然上開函釋係就政府採購法第50條關於招標機關不予開標、決標事由規定所為之解釋，與政府採購法第31條第2項不予發還或予以追繳押標金之規定事由不盡相同，
然工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋竟謂「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50款第1
項第5款『不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者
』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令，其押標金應不予發還或追繳。」，顯未論究政府採購法第31條第2 項第8 款不予發還或追繳押標金之規定，除係針對違背法令之行為外，尚須此等行為具有影響採購公正性之要件方足以該當，準此，工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋意旨認有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，即屬同法第31條第2 項第8 款所規定之影響採購公正性之違背法令行為，自與上開政府採購法授與主管機關依法行使裁量權之立法精神相違，則被告援引上開函釋，認定原告該當政府採購法第31條第2項第8款規定，於法即有未合。
２、次查，被告以原告與訴外人長昇工程行，使用連號、同一付款銀行、同一帳戶之押標金支票投標，且標單之工程估價單及資源統計表報價雷同，認為原告與長昇工程行投標文件內容有重大關聯，有影響採購公正之違反法令行為等語云云，顯屬誤鑿，蓋一如前述，投標文件內容縱有重大關聯，並不當然屬有影響採購公正之違反法令行為，本件自難僅憑使用連號、同一付款銀行、同一帳戶之押標金支票投標，即推認有影響採購之公正。況且觀諸本件投標時，有多達十四家廠商參與投標，原告與長昇工程行之投標價差逾四百萬元，至於原告與長昇工程行之標單之工程估價單及資源統計表報價部分，係因原告公司負責人甲○○前任職長昇工程行，嗣后獨立創業成立誠永信公司，仍與長昇工程行時有業務往來，加以此次係首度參與政府公共工程之投標，因不諳投標程序，故於投標作業上求教長昇工程行甚多，而上開資料均係制式表格，並無所謂抄襲或雷同之情形，在在益證，原告與長昇工程行間並無任何圍標或故意影響投標公正性之違背法令之行為。
３、再查，原處分認原告與長昇工程行投標文件內容有重大異常關聯，惟系爭投標文件內容有何重大異常關聯？其具體之重大異常內涵又為何？未見原處分有任何說明，準此，被告之上開行政處分顯違反行政行為內容之明確性原則。窺諸工程會91年11月27日工程企字第091005168 20號函釋、92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋之內容可悉，其函釋意旨秉諸之邏輯為押標金為同一廠商繳納或投標文件係同一廠商所為，即屬重大異常關聯之行為。然此一邏輯顯非一般受規範者所得預見？查，押標金支票為同一付款銀行、同一帳戶開出上為連號之背景為何？所象徵之意義又為何? 依一般經驗法則，不同廠商之押標金支票為同一銀行、同一帳戶開出且為連號之情形於實務上所在多有，其原因容有多端，或有基於借貸或有基於贈與等法律關係存在，此等法律關係皆屬法律所未禁止，自應容許其存在，是故，絕不得僅以前揭函釋，遽以做為推認不同廠商之押標金支票由同一付款銀行、同一帳戶開出且為連號，即構成上引政府採購法第31條第2 項第8 款之沒收押標金之理由。因之，被告實難以上開自由心證推認原告之投標文件內容與其他投標者具有重大異常關聯者，逕而推認原告涉有影響採購公正之違背法令之行為。申言之，上開函釋業已違反行政程序法第5 條規定及大法官會議第491 號解釋揭櫫之行政明確性原則，不當限制人民權利之虞，況且所謂「投標文件內容有重大關聯」及「影響採購之公正性」等乃屬不確定性之法律概念，非屬不予審查之「判斷餘地」，法院對此要件之存否仍有審查之義務。
（二）次按，原告對被告98年5月21日以台水十二發包字第09800052980號函覆異議處理結果，前於98年6月3日向工程會提出申訴(申訴機關案號:訴0000000號)，申訴期間由立法委員陳根德邀會同自來水公司、自來水公司政風室、被告、公共工程委員會及原告等於98年6月15日假立法院會議室
，針對告沒收原告押標金乙節進行協商，當時被告及自來水公司均信誓旦旦向原告表示承諾退還押標金，並曉諭原告已無進行申訴之必要，原告對此深信不疑，故方未依工程會之通知，於限期內補繳申訴審議費用，嗣原告因未繳審議費，遭工程會以申訴不受理后，被告機關竟告知原告無法履行原退還押標金之承諾，此已嚴重侵害原告依法申訴之利益，是以被告推翻源於上開協商會議中之退回押標金之承諾，原告係因信賴被告之上開承諾方遲誤上開申訴機關通知繳納審議費用之期限，此等不利益自不應由原告承擔。原告為此乃檢具相關事證重行提出申訴，詎，申訴機關竟援引採購申訴審議規則第11條第5款之規定「對於
已經審議判斷……之申訴事件後為同一支申訴」為申訴不受理之判斷，於法自有未合。
（三）三按，有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：1.訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。2﹒訴訟標的之請求雖有變更，但其請求
之基礎不變者。3﹒因情事變更而以他項聲明代最初之聲
明。4.應提請確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。5.依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者，行政
訴訟法第111條3項訂有明文。本件原告對被告前於98年5
月5日台水十二發包字第09800049300號函所為之沒收押標金原處分不服，於98年5月11日依法提起異議，被告即於
98 年5月21日以台水字0000000000函覆異議處理結果，原告不服被告所為之異議處理結果，嗣即向工程會申訴，經工程會98年8 月25日函附訴0000000 申訴審議判斷書，以本件「申訴事件復為同一之申訴」該會審議判斷書為申訴不受理之決定，原告對上開審議判斷，遂依法於法定期間，提起本件之訴，訴請撤銷上開審議判斷及原處分。另98年10月23日行政訴訟追加狀之聲明第一項，乃指追加請求一併撤銷工程會於98年7 月7 日以工程訴字第09800298790 號函檢送案號：訴0000000 號之申訴審議判斷書。又原處分若經本院審酌後，應予以撤銷，則被告自應退還押標金，故依行政訴訟法第8 、第196 條提起聲明第二項給付之訴，利率類推適用民法第203 條。
（四）綜上，原告乃提起撤銷之訴（即關於本案部分），並聲明求為判決：１、原申訴審議判斷、原異議處理結果及原處分均撤銷。２、被告應給付原告1,350,000 元及自起訴狀繕本送達之翌日起算，按年利率5%計算利息。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）被告於98年4月24日上午10時辦理「樹林市○○街○段管線
抽換工程」（下稱系爭工程）之採購案（案號AL-00-0000-00）第一次公開招標，被告所屬辦理採購人員審標時發
現原告與訴外人長昇工程行投標文件所附押標金之均為付款銀行渣打國際商業銀行南崁分行之連號支票（票號：AA0000000 、AA0000000 ），即當場電洽發票銀行查詢，經該分行人員查詢之結果表示該2 紙支票皆由長昇工程行帳戶開出（同一廠商、同一銀行轉出）。因認原告顯係有政府採購法錯誤行為態樣十一、可能有圍標之嫌或宜注意之對象（三），故於本件採購案決標後暫不發還原告及長昇工程行所提出之押標金支票，並請該2 家廠商出具查詢相關往來資料同意書，俾利日後查證有無違反政府採購法之行為。
（二）嗣經被告所屬辦理政府採購人員比對該2家廠商投標文件
所附標單之工程估價單（詳細價目表）、資料統計表內容，發覺有如下雷同情形：遂於98年5月5日發函並以雙掛號郵件通知該2家廠商，以其有政府採購法第31條第2項第8
款、台灣自來水股份有限公司投標須知第廿五、（八）之事項，遂不予發還所繳納之押標金：
１、工程估價單第1頁營業稅項目，原告與長昇工程行報價相同（均為1,369,845.9）且計算錯誤，甚至計算錯誤之數額皆相同（營業稅=【施工費：(發包部份)x0.05】，廠
商報價應為1,301,351.6）。
２、工程估價單僅第3頁之裝置水表位置∮40m/m單價、複價
不同（223.65、223.41），餘應鍵入之單價、複價完全
相同。
３、資源統計表僅第2頁之壓送及輸送設備單價、複價不同（1,263.03、1,262.98），餘應鍵入之工程用量、單價、
複價完全相同。
４、所附電子檔除計算公式一致外，另營業稅項目同為無計
算公式，直接鍵入相同且錯誤之數值。
（三）復經被告函請渣打國際商業銀行南崁分行查證，該行於98年5月19日以渣打銀南崁字第09800154號函復以：「貴處
來函要求提供本分行開具連號支票（AA0000000 、AA00000 00、AA0000000 ）是否由同一帳戶開出一節，經查為同一帳戶開出（帳號00000- 00000）。」
（四）綜上所述，原告及長昇工程行因有違反政府採購法第31條第2項第8款、台灣自來水股份有限公司投標須知第廿五、（八）之事實，爰不予發還所繳納之押標金支票。
（五）又被告基於下列原因，足認該2家廠商顯有異常關聯，並
依職權向法務部調查局臺北縣調查站提出告發，業經該站查證後函送臺灣地方法院檢察署參處。
１、前述廠商通知函雙掛號回執聯收件人分別為蔡銘銅、蔡
銘坤。
２、原告與長昇工程行對被告不予發還其所繳納押標金所為
之通知不服，並向被告提出異議書、陳情函，該通知書
、函所使用信封字跡雷同。
３、被告受理原告及長昇工程行所提出之異議書、陳情函處
理結果，以郵件通知該2家廠商，雙掛號回執聯收件人均為蔡銘坤。
（六）原告就被告所為之陳情函處理結果，向行政院公共工程委員會提出申訴，申訴期間由立法委員陳根德邀會同被告、被告上級單位總管理處、公共工程委員會及原告等於98年6月15日假立法院會議室，對本申訴案召開協調會議。會
議結論略以：「請自來水公司針對本案於三星期內撤回原處分，並將本案移送檢調單位，由檢調單位認定本案是否有圍標情形。經檢調單位查明後，自來水公司再依相關規定辦理。」。惟經行政院公共工程委員會收受會議紀錄後，認為被告係依政府採購法第50條第1項第5款及第31條第2項第8款規定作成不予發還所繳納之押標金之處分，與廠商是否涉犯政府採購法第87條圍標或借牌等相關刑事責任無直接關聯，是以，協調會議紀錄與政府採購法牴觸，應為無效。經被告法定代理人親向陳委員說明被告立場及處理經過，陳委員同意維持原處分，由原告向工程會提出申訴，惟經該會為申訴不受理之決定（訴0000000），並於
98年7月7日工程訴字第09800298790號函送達原告。嗣原
告再向工程會提出申訴，復經該會以「申訴事件復為同一之申訴」為由作成申訴不受理之決定（訴0000000）。
（七）原告誤解政府採購法第31條第2項第8款文義。
行政院公共工程委員會於92年6月5日以工程企字第09200229070號函頒有「政府採購錯誤行為態樣」，乃主管機關
認定採購行為有無影響採購公正原則之函頒之解釋性行政規則，其中十一、可能有圍標之嫌或宜注意之對象（三），其所列錯誤行為態樣即屬本款所稱「其他『經主管經機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者」，非謂辦理採購機關於認定投標廠商有違反政府採購法之行為時，均須經主管機關認定後為之，行政院公共工程委員會96年5
月8日工程企字第0960087510號函同此意旨。
（八）原告於98年10月14日行政訴訟起訴狀略以行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函業經同會以96年3 月26日工程企字第09600119550號函釋停止適用
云云，其認知顯有違誤。蓋被告就原告及長昇工程行有違反政府採購法行為事實之認定已於前項中敘明，非謂「僅以押標金連號，即依被告一己之自由心證」認定前述事實（行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函說明二）。且工程會工程企字第09600119550
號函僅就同會工程企字第092 00438750號函說明三有關「押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2 項前段所稱應全部不予發還之押標金…不含廠商溢繳之押標金」部分停止適用。工程企字第092004 38750號函說明二之部分仍為現行有效之函釋，被告據以援引作為不予發還廠商繳交之押標金部分不予發還之依據，於法自無不合。
（九）綜上，本件原告同一申訴事件，已經審議判斷事項，復為同一申訴，經申訴不受理後，提起本件訴訟，是其訴訟本不合法，又就原申訴案並未不服提起訴訟，而併予本件提起申請，亦不合法，是被告不同意原告此部分訴訟之追加，且原告本件訴訟請求，並無理由詳如上述，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴及追加之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、關於本案部分：
（一）按提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4 條之規定即明。當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。次按依政府採購法第六章爭議處理規定相關條文，就廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴；即廠商對機關不予發還押標金之行政行為，得向招標機關提出異議，招標機關原則應於15日將異議處理結果，通知廠商；而廠商對招標機關之上開異議處理結果，則依法得提起申訴。上開申訴程序即等同於一般行政處分之訴願程序。而依政府採購法第六章、第80條第5 項規定訂定之「採購申訴審議規則」第11條第5 款亦明定：「申訴事件有下列情形之一者，應提申訴會委員會議為不受理之決議：……五、對於已經審議判斷或已經撤回之申訴事件復為同一之申訴者。……」（與訴願法第77條第7 款立法體例及規範意旨均相同）。從而，有關政府採購爭議事件，對於已經審議判斷或已經撤回之申訴事件復為同一之申訴者，經為申訴不受理之審議判斷，核屬未經合法提起行政訴訟法第4 條之「訴願」程序；就上開不合法之之申訴審議判斷（訴願）提起行政訴訟者，參照首開說明，法院應以原告之訴有欠缺起訴程式要件之不合法，以裁定駁回原告之訴。
（二）經查，本件兩造間之行政爭訟程序詳如事實概要欄之記載，並有被告98年5 月4 日台水十二發包字第09800048040
號函、98年5 月19日渣打銀南崁字第09 800154 號函、被告招標文件之空白標單、原告投標文件所附標單之工程估價單（詳細價日表）、資料統計表、長昇工程行投標文件研附標單之工程估價單（詳細價目表）、資料統計表、被告通知原告及長昇工程行不予發還其所繳納押標金支票通知函及雙掛號回執聯、原告與長昇工程行所提陳情函及異議書、被告函復原告與長昇工程行提出之異議書（原處分）、陳情函處理結果通知雙掛號回執聯、被告98年5 月5
日台水十二發包字第09800049300 號函、被月告98年5 月21日台水十二發包字第09800052980 號函、被告98年5 月5 日台水十二發包字第09800049310 號函、被告98年5 月21日台水十二發包字第09800052970 號函、行政院公共工程委員會於92年6 月5 日以工程企字第09200229070 號函、行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750號函、行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企
字第09600087510 號函、行政院公共工程委員會98年6 月10日工日程訴字第09800240391 號函、行政院公共工程委員會98年工6 月10日工程訴字第09800240390 號函、行政院公共工程委員會98年7 月7 日工程訴字第09800298790
號函、行政院公共工程委員會98年8 月25日工程訴字第09800318130 號函、行政院公共工程委員會98年6 月8 日工程訴字第09800240401 號函、行政院公共工程委員會98年6 月8 日工程訴字第09800240400 號函、行政院公共工程委員會98年7 月2 日工程訴字第09800291680 號函、行政院公共工程委員會98年8 月26日工程訴字第09800379610
號函、台灣自來水股份有限公司98年6 月24日台水發字第0980020937號函工程會98年7 月7 日以工程訴字第0980
0298790 號函檢送案號：訴000000 0號申訴審議判斷書（即前申訴案）及送達回證、工程會98年8 月25日函附訴0000000 申訴審議判斷書及送達回證在卷可查，足證為真實。參照上開說明，本件原告就原處分提出申訴，經工程會以逾期未繳納申訴審議判斷費用而為「申訴不受理」判斷（前申訴案），復就原處分提起同一之申訴，再經工程會作成申訴不受理之判斷後，提起本件行政訴訟，是本件訴訟未經合法申訴審議程序（訴願），起訴不合法，應由本院以裁定駁回原告之訴。又原告聲明第一項撤銷之訴為不合法，是其聲明第二項請求被告給付部分係依行政訴訟法第196 條規定，聲請回復原狀，因撤銷訴訟既已不合法裁定駁回，本部分即失所附麗，應併予駁回。
五、關於追加之訴部分：行政訴訟法第107 條第1 項第6 款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……六、起訴逾越法定期限者。……」又採購申訴審議規則第22條第1 項規規定：「審議判斷書應附記如不服審議判斷，得於審議判斷書送達之次日起二個月內，向高等行政法院提起行政訴訟。」。是對政府採購法案件不服工程會等機關所為之申訴審議判斷，應在法定二個月之法定不變期間內提起訴訟，否則起訴即有逾越法定期間之不合法。如前述事實，本件「前申訴案」原告業於98年7 月7 日收受申訴審議判斷書，惟遲至98年10月14日始提起本件行政訴訟，早逾前開二個月法定起訴期限，且無從補正，參照前開說明，原告請求撤銷「前申訴案」部分亦屬不合法，應以裁定駁回之。本件原告起訴程式有上述不合法情事，且無從補正，依行政訴訟法第111 條第1 項但書規定，本院認為追加不適當，應由本院併以裁定駁回原告追加之訴。
七、末查原告針對被告於98年5 月21日以臺水十二發包字第09800052980 號函覆異議處理結果，提出申訴，被告之上級機關台灣自來水股份有限公司，要求被告於98年6 月15日參與立法委員陳根德主持之協調會，而該會議結論略以：「請自來水公司針對本案於三星期內撤回原處分，並將本案移送檢調單位，由檢調單位認定本案是否有圍標情形。經檢調單位查明後，自來水公司再依相關規定辦理。」嗣被告以沒有同意作成撤銷原處分，且被告政風室亦指出若沒有合法撤銷原處分理由，應仍維持原處分，乃於收到陳根德立法委員上開會議結論後，即於98年7 月3 日上午十點半由被告代表人即經理乙○○及業務承辦人蔡嘉城，親自赴陳根德立法委員處說明本案處理經過，及本案無法撤銷原處分，另敘明協調會當天並無此撤銷原處分之結論等事實，業據被告代表人乙○○經理陳述明確，並提出內部簽呈及出差單附本院卷第95頁至97頁可查，核與證人陳根德、陳福田證詞大致相符，足信為真實，故本件被告從未同意撤銷原處分亦足認定。而原告主張基於信賴被告撤銷原處分，而未繳納申訴審議費用，致前申訴案遭駁回，可適用信賴保護原則，並認本件起訴程序合法云云，即因原告主張之信賴基礎並不存在（即被告並未承認同意撤銷原處分），於法無據，應併予敘明。
八、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　4　　月　 13 　 日臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官　 王立杰
法 官　 楊得君
法 官　 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　4　　月　 13 　 日書記官 陳德銘