臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　99年3月18日辯論終結

原告

福泉鋼業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

詹啟章 律師

被告

行政院勞工委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國98年10月1 日院台訴字第0980094654號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告經被告以民國94年11月18日勞職外字第0941160433號函，許可重新招募外國人12名，從事製造業工作。被告復以97年11月19日勞職許字第0970916097號函（下稱97年函）、98年3 月13日勞職許字第0980679374號函（下稱98年函），同意原告向外交部所屬駐外單位申請核發新招募外國人各1 名之入國簽證，限於6 個月內引進，逾期者不予許可。嗣原告於98年5 月25日申請延長核發在先之97年函（效期至98年5 月18日）之外國人引進期限，其稱所委任之菲律賓仲介公司辦理時，該菲律賓之仲介公司未持先屆期之97年函而誤持核發在後之98年函辦理，致97年函於98年5 月18日逾期，而未能引進另1 名外國人。被告因原告所陳不符雇主聘僱外國人許可及管理辦法（下稱管理及許可辦法）第25條規定，遂以98年6 月3 日勞職許字第0980757030號函（下稱原處分），否准所請。原告不服，以其外勞引進作業悉委託國外仲介公司辦理，仲介公司內部作業流程非其所得監管，其事前已再三提醒菲律賓仲介公司注意引進外國人之先後時序，受委任之仲介公司之疏失所致遲誤引進期限，非可歸責於己，如不予許可延長引進期限，將造成其生產人力配置不足，訴請撤銷原處分，遭訴願駁回，遂提起行政訴訟。

二、原告主張：

㈠原告係製造業，屬三K 傳統行業（即具辛苦性、骯髒性、危險性之行業），部分生產製程均屬高溫，辛苦的工作，本國勞工大都不願從事，有需引進外國勞工從事此部分工作之必要，故被告於94年11月18日以勞職外字第0941160433函許可原告重新招募外國人12名，在原告頭城廠從事製造業工作。依相關規定，外國勞工工作期滿，必須遣返回其本國，若雇主仍有雇用外國勞工之需求，須在上開被告機關已許可招募外國勞工之員額內，向被告提出申請外國人入國引進許可。嗣原告因所雇用之外國勞工工作期滿，於98年1 月16日與98年3 月4 日先後將二名菲勞遣返回其本國後，原告即先後依規定向被告提出二個名額之外國人入國引進許可之申請案，亦經被告分別以97年函及98年函，同意原告得向外交部所屬駐外單位申請核發重新招募外國人各1 名之入國簽証，並限於六個月內引進該等外國人，即上開97年號函之有效期限於98年5 月18日屆滿，而98年函之有效期限則於98年9 月12日屆滿；則引進外國人之最後期限分別為98年5 月18日及98年9 月12日。

㈡原告獲接上述二份外國人入國引進許可函後，即依函文之規定準備各式法定文件，交付給所委託之訴外人菲律賓強人仲介服務有限公司（Lakas Tao Contract Services Ltd.Co.）」（以下簡稱強人仲介公司）辦理相關菲勞入國引進事宜。原告於上揭辦理期間，曾主動積極並再三囑咐，督促訴外人強人仲介公司要留意上開二份外國人入國引進許可函之有效期限是不同的，亦即最先引進入國之外勞1 名，要先持用期限先屆至之97年函文辦理；而較後引進入國之外勞1 名，則要用期限後屆至之98年函辦理。

㈢孰知事與願違，原告再三的督促與叮嚀，仍敵不過訴外人強人仲介公司承辦人員的粗心大意，錯持核發在後之98年函，先行辦理引進菲勞1 名，並於98年5 月18日引進該名菲勞：RED RODOLFO JR. MARZAN，護照號碼：XX0000000 。而原告於該名菲勞：RED RODOLFO JR.MARZAN 引進國內後，才發現知悉訴外人強人仲介公司承辦人員錯持函文，先行辦理引進菲勞1 名乙事。此時縱使原告想立刻持97年函，再辦理引進第二名菲勞，因該97年函之有效期限已過（該函之有效期限於98年5 月18日屆滿），根本無法再依該函文引進第二名菲勞。

㈣本件係訴外人菲律賓強人仲介公司一時之錯誤所致，並非原告之故意或過失行為所造成的，實屬不可歸責於原告之事由，符合許可及管理辦法第25條規定。按「雇主依前項規定申請招募第二類外國人經許可者，應於許可通知所定之日起六個月，自許可引進之國家，完成外國人入國手續。逾期者，招募許可失其效力」，固為「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」第25條第2 項之規定，惟該辦法第25條第3 項復明文規定：「前項招募許可逾期有不可抗力或其他不可歸責雇主之事由者，雇主應於許可引進屆滿之日前後之三十日內，向中央主管機關申請延長，經核准者，應於核准通知所定之日起三個月內引進」，因此原告若具有「不可歸責之事由」時，被告則須對原告98年5 月25日申請延長97年函函之外國人入國引進許可期限，作成准予延長之行政處分。

㈤原告就訴外人即菲律賓強人仲介公司辦理系爭引進該國勞工之事務，已善盡監督及積極督促之責；此次訴外人菲律賓強人仲介公司內部行政作業之疏失，並非原告之故意或過失所致，符合許可及管理辦法第25 條 第3 項之規定，被告應對原告上開申請延長引進期限乙事，予以准許：

1.查就目前一般外勞引進之辦理流程而言（包括被告本身所推動的外勞直聘作業亦然），有關在國外申辦流程，雇主都一定要委由國外仲介公司或該國政府在該國辦理該國勞工輸出作業，雇主根本無法也不可能在該外國親自辦理，而該外國政府亦不會允許雇主親自為之。因此，就事實層面而言，此乃實際上必然之事項；就法令層面而言，這樣的跨海（跨國）委託關係是絕對必要，無法避免，且是完全符合法令規定；就普及性而言，此乃眾所周知且眾人遵循法令皆須奉行之事。故原告引進菲國勞工，委請菲律賓強人仲介公司辦理，並無任何故意或過失可言。

2.就目前菲國輸出菲國勞工而言，屬該國法令內管制之事項，一般皆責由該國專門之仲介公司辦理或由該國政府勞工部門自行辦理，故系爭引進菲勞乙事，原告實不得不跨海委託，並非自己享有選擇委託與否之權利。此與本國境內一般事項之委託，係委託人基於自身節省時間及便利性之考量，而作出委託者，有所不同。故就本件系爭引進菲國勞工乙事，不得擅將菲國仲介公司之疏失，直接認定係原告之疏失，而應考量原告與菲國仲介公司之聯絡事項中，是否已就後來造成疏失之單一事項再三確認，而判斷原告是否應受歸責。查在此跨海（跨國）委託關係之情形下，原告就訴外人強人仲介公司之內部行政作業，是無法完全監控管制，亦無法明確掌握，更無從強行置喙……此乃跨國事務屬性始然，並非原告本身有任何故意或過失，因此，於審究原告對引進菲勞乙事是否有故意或過失時，自應以原告是否於引進期間有監督行為及該受託之強人仲介公司是否於引進期間有特別告知原告將如何處理，以為判斷之基準。妄不得擅將該菲國公司即訴外人強人仲介公司之錯誤行為，歸責於原告，而謂原告具有「可歸責之事由」。尤其，此跨海委託作業，與一般委託並不相同，一般國境之委託，委託人皆可選擇自行為之，此時若委託他人，是純屬委託人基於時間及方便性之考量，故受託人之過失責任，始責由委託人承擔‧然而於外國國境輸出勞工事項，則是在外國法令下專門由外國仲介公司一手掌握之事，原告不可能自行為之，而必須、且不得不然地委由外國仲介公司辦理。故原告就本案言，是否有任何可歸責之事項，實應以原告於委託期間，與菲律賓強人仲介公司之聯絡事項中，是否已就後來造成疏失之單一事項再三確認，或菲律賓強人仲介公司是否曾就後來造成疏失之單一事項告知原告其將如何辦理為斷。

3.原告委託菲國仲介公司辦理，係基於菲國法令，原告並無自由選擇願否之權利，故被告擅將之當作本國境內一般事項之委託，將訴外人菲律賓強人仲介公司之疏失，當作係可歸責於原告之事由，洵非允恰。況原告與菲國仲介公司在法律上係分屬不同之獨立主體，互無隸屬關係，如此跨國（跨海）之委託，在原告已督促、催促菲國公司遵囑行事下，實難謂原告有何故意或過失，被告機關擅將之當作本國境內一般事項之委託，將訴外人菲律賓強人仲介公司之疏失，當作係可歸責於原告之事由，就情、理、法各方面而言，均非妥適。

4.原告就本件引進菲國勞工乙事，已屢次提醒及監督菲律賓強人仲介公司須遵循「先到期函先辦，後到期函後辦」之原則，督促其辦理相關作業，原告期間並接獲該公司流程控管報表、聲明已依此原則辦理之函件。且原告係截至強人仲介公司誤將後函先用引進1 名菲勞後，始獲悉該強人仲介公司之作業已然疏失，故就整體委託辦理之引進事務或監督強人仲介公司方面而言，原告就之，並無任何故意或過失可言。查引進外勞乙事，攸關原告公司之生產人力配置規劃，焉有不重視及不積極督促之理，由於原告所從事的行業乃屬三K 傳統行業，部分生產製程均屬高溫、辛苦的工作，本國勞工均不願從事，因此需由外勞擔綱這部份工作，所以在生產線上人力精簡、錙銖必較的情形下，每一名外勞人力的引進都是寶貴且非常重要的事務，疏失不得，更不敢輕忽，因為如果輕忽疏失，極可能會造成外勞人力申請上的損失。在此情形之下，原告自然會要求訴外人強人仲介公司，先持用期限先屆至之函文辦理菲勞引進，而不會故意或過失去要求訴外人強人仲介公司，先持用期限後屆至函文辦理。

5.原告自委任訴外人強人仲介公司起，即一直主動積極督促叮嚀訴外人強人仲介公司務必注意上開二函文之效期不同，因為原告知道其嚴重性，故一再強調要求務必先到期函先用，後到期函後用，以免有誤。由於事關原告引進菲勞數量之權益，原告前後越洋電話聯繫無數次，而訴外人強人仲介公司為了表示其對原告再三之督促已經知悉，遂每週透過電腦網路定期提示有關外國人入國引進之流程管控報表予原告知曉。查該流程管控報表中，（1 ）2009、04、27（2 ）2009、05、04（3 ）2009、05、12等三個日期之部分，其顯示內容均為：雇主（EMPLOYER）在原告公司（FU CHUAN）部分、其招募許可函號碼（CLA ）為000000000 （即原證二之函文字號）、入國引進許可函號碼（MOFA）為000000000 ，此足以證實當時菲律賓強人仲介公司對原告之督促，確有認知，且其承諾並確信其當時引進1 名外勞（即事後確認之RED RODOLFO JR. ………）是會使用000000000 函件的（註：該函有效期限於98年5 月18日屆滿），故原告對於強人仲介公司實已盡核對查證及監督指導之義務。而查當時下一批流程管控報表，是至2009、05、19強人仲介公司始會再提示給原告核對，故原告一直認為該強人仲介公司對原告再三之督促（即先到期函先用，後到期函後用）已有認知，且並未有錯誤之情形發生。從而，就原告監督指導之責而言，原告本身實未有任何疏失。

㈥菲律賓強人仲介公司已具文承認當時錯用後到期之函件，而未先使用先到期之函件，完全為該公司之疏失，且其表明此疏失非可歸責於雇主（即原告）。此份疏失說明函業經菲國法院、外交部及我國駐菲律賓台北經濟文化辦事處認証及驗證，由之益發證實被告及訴願決定機關指摘原告有可歸責之事由，否准延長期限，係完全與事實不符之認定。其函內（中譯文）表示：「本公司受台灣雇主：福泉鋼業股份有限公司委託，依94年11月18日核發招募許可函文號：0000000000辦理外勞入境事宜，並陸續收到97年11月19日核發入國引進許可函號：0000000000及98年3 月13日核發入國引進許可函號：0000000000，共2 張不同入國引進許可函。然而，因本公司作業錯誤，不按先後順序，竟以後核發之入國引進許可函號：0000000000申請辦理工人入境簽證並引進來台，導致先核發之入國引進許可函號：0000000000無法於期限內申請引進外國人。造成此入國引進許可函號：0000000000之逾期因素為本公司作業疏失，並非可歸責於雇主，在此對台灣雇主：福泉鋼業股份有限公司深表歉意，並希望能惠予申請延期」等語，字字句句均彰顯原告確實無辜受害，原告於此外勞引進事務並無任何疏失或任絲毫可歸責之事由。

㈦被告若對本件非可歸責於原告之引進外勞乙事，准予展期，僅只是就非可歸責於原告之事項，依法予以原告彌補損失之機會罷了，並非對他人之權益構成損害，也非違反國家既有政策、或逾越其已核可引進外勞之名額，對國家社會生產力，仍依循著當初立法及主管機關核可時所設想之目標邁進。就法、理、情等三方面而言，被告均無否准原告申請延長引進期限之理，若對本件准予展期，只是給予無辜的原告一救濟之機會，並不致在其他方面有任何不利之影響。

㈧被告若對本件准予展期，並不會對他人之權益構成損害；被告若對本件准予展期，並非逾越其已核可引進外勞之名額；並非違反國家既有政策；對國家社會生產力而言，係仍依循著當初立法及主管機關核可時所設想之目標邁進，並未有任何退縮或拂逆目標之情。而被告否准延長，對其並無任何益處，然若是核准延長，也不可能對被告有任何不利，惟卻可因此而讓原告無辜受損之權益得到保障。

㈨請求傳訊證人即菲律賓強人仲介公司之總經理Ms.Josie Tan到庭，明查原告福泉鋼業股份有限公司於委託其公司引進菲勞期間，曾多次聯繫並交待該公司須稟諸「先到期函先用，後到期函後用」之原則，用證原告對督促其公司代為引進菲勞乙事，已克盡督促責任，以避免招募許可逾期之情事發生。

㈩綜合上述，原告已對委任事務善盡監督之責，並無任何故意或過失之可歸責事由，原告所為，完全符合許可及管理辦法第25條第3 項「其他不可歸責雇主之事由」之規定。本件訴願決定及原處分之認事用法，均有違誤之處，均應撤銷，被告准許原告申請延長外國人入國引進許可期限等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應對原告98年5 月25日申請延長被告97年11月19日勞職許字第0970916097號函之外國人入國引進許可期限乙事，作成准予延長之行政處分。

三、被告則以：

㈠按就業服務法第46條第2 項規定「從事前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」許可及管理辦法第25條規定「雇主申請招募第2 類外國人，中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序。」「雇主依前項規定申請招募第2 類外國人經許可者，應於許可通知所定之日起6 個月內，自許可引進之國家，完成外國人入國手續。逾期者，招募許可失其效力。」「前項招募許可逾期有不可抗力或其他不可歸責雇主之事由者，雇主應於許可引進屆滿之日前後30日內，向中央主管機關申請延長，經核准者，應於核准通知所定之日起3 個月內引進」。

㈡原告前經被告核發94年11月18日勞職外字第0941160433號函許可重新招募外國人12名，於宜蘭縣頭城鎮○○里○○路97號（頭城廠）從事製造工作，復於97年11月19日經被告以勞職許字第0970916097號函核發新招募外國人1 名之入國簽證，原告應於97年11月18日起6 個月內，悉數引進1 名外國人，逾期者，不得辦理外國人入國簽證。原告於98年5 月25日向被告申請延長招募許可之引進期限，被告依許可及管理辦法第25條規定審查原告無不可抗力或其他不可歸責之事由，而不予許可，於法並無不符。

㈢依前揭被告於97年函中，已明確記載原告應於97年11月18日起6 個月內，悉數引進1 名外國人，且依許可管理辦法第25條第2 項規定，逾期而未完成入國手續，其招募許可即失其效力。

㈣原告訴稱其係委任菲律賓仲介公司代為引進外國人，菲律賓強人仲介公司已具文，承認係該公司之疏失致未能遵守被告97年函之引進期限即98年5 月18日，主張應有本辦法第25條第3 項規定適用等節，按許可管理辦法第25條第3 項所謂不可抗力或其他不可歸責雇主之得申請延長入國引進事由，例如勞力輸出國之機場因故關閉、已確定引進之外國人臨時因傷病致無法如期入國等情事。原告訴稱本案係菲律賓仲介強人公司之人為疏失，是原告既將引進外國勞工之事務委任仲介公司代為辦理，自應對委任事務善盡監督責任，以符相關規定及文件效期，則尚不得以仲介公司之作業疏失，資為不可歸責於己之事由。按原告所陳，並無不可抗力或其他不可歸責之情事，即原告明知前開97年11月19日入國引進許可函說明欄已明確記載引進期限，卻仍發生所述錯持引進許可函，而無法如期引進外國人情事，故難認原告已積極督促該仲介公司妥為辦理是項受任事務，而得辭卸委任人之責任，其提供經認證及驗證之仲介公司疏失函，亦足證原告有可歸責於己之事由至明。

㈤綜上說明，原處分並無違法或不當而損害人民之權利或利益之情形，原告之訴訟請求應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查：

㈠按就業服務法第48條第1 項前段及第2 項規定：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。」、「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」次按依就業服務法第48條第2 項訂定之許可及管理辦法第2 條第2 款規定「本辦法用詞定義如下：二、第2 類外國人：指受聘僱從事本法第46條第1 項第8 款至第11款規定工作之外國人」、同辦法第25條第2 項及第3 項規定：「雇主依規定申請招募第2 類外國人經許可者，應於許可通知所定之日起6個月內，自許可引進之國家，完成外國人入國手續。逾期者，招募許可失其效力」、「前項招募許可逾期有不可抗力或其他不可歸責雇主之事由者，雇主應於許可引進屆滿之日前後30日內，向中央主管機關申請延長，經核准者，應於核准通知所定之日起3 個月內引進。」準此，招募許可逾期必須有不可抗力或其他不可歸責雇主之事由。

㈡經查原告經被告於94年11月18日以勞職外字第0941160433號函（被告答辯卷宗頁30）許可重新招募外國人12名，在宜蘭頭城鎮○○里○○路97號（頭城廠）從事製造業工作，嗣原告先後備查原聘僱外國人1 名預定於98年1 月16日返回，另1 名則於98年3 月4 日已返回菲律賓，經被告以97年函及98年函（被告答辯卷宗頁31-32 ），同意原告向外交部所屬駐外單位申請核發新招募外國人各1 名之入國簽證，並限制該2 名外國人必須分別於於6 個月內即98年5 月18日及98年9月12日前引進國內，此有行政院勞工委員會之函示附原處分卷宗可稽。惟原告委託之強人仲介公司（Lakas Tao Contract Services Ltd. Co.），因承辦人員疏忽，持上開98年函於98年5 月18日引進外籍人士REDRODOLFO JR.MARZ AN ，護照號碼：XX0000000 。原告於該名外籍人士入境後，始發現強人仲介公司錯持到期在後之函文辦理，原告以符合許可及管理辦法第25條第3 項「不可抗力或其他不可歸責雇主之事由」，請求延長上開97年函准許引進外國人之期限，被告則以原處分否准其申請之事實，有原告營利事業登記證、被告94年11月18日勞職外字第0941160433號函、97年函、98年函、原告98年5 月25日申請延長期限函、原處分、訴願決定各影本附卷可稽，亦為兩造所不爭執，均為可確認之事實。故本件主要爭點在於原告是否有許可及管理辦法第25條第3 項不可抗力或其他不可歸責雇主之事由？

㈢按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）52年判字第345 號判例可資參照。又「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意、過失負同一責任。」民法第224 條定有明文；本件原告委任訴外人菲律賓強人仲介公司，持被告核發函向外交部申請核發外國人入國簽證，強人公司與原告間存有委任關係，且原告授權給強人公司進行菲籍人士仲介入國事宜，故強人公司就辦理本件外國人入境為原告之代理人，原告自有義務對於代理人之在選任以及作業方面負監督之責，原告亦一再主張對受任人強人公司已盡監督，足見原告與強人公司間有選任監督關係，本件得類推適用民法第224 條規定，代理人之過失本人應與自己之過失負同一責任。是以，強人公司對於所受委任事項程序進行提供資料之行為，即應視為原告之行為，從而本件縱係原告之受任人之過失，原告亦應負責。雖原告訴稱伊無故意也無過失，然查被告否准原告申請延長之入國引進97年函係被告於97年11月19日核准，而依原告所陳其係98年5 月18日引進期間屆滿且外國人進入我國後，「擬引進第二名外勞時，才發現剩下附件二之函件其效期已過，而無法引進第二外菲勞……本公司立即於98年5 月25日發函勞委會」援引許可及管理辦法第25條第3 款申請延長效期。綜觀此一過程，原告在擬引進第二名外國人之前，並不知悉強人公司實際送出文件之內容，而原告非無足夠時間監督確認強人公司送出文件之正確性，竟遲至欲引進第二名外國人時，始發現錯誤，尚難謂原告於強人公司辦理前及辦理後予以監督；又指示與監督核屬二事，故原告事前指示強人公司應持先到其之函文辦理，不等同於已盡監督之責；至於原告所提原證八菲律賓強人仲介公司透過網路告知原告之引進流程管控報表及該表於電腦內之紀錄，僅記載核准函號，不足為原告善盡監督之證明，綜上，原告有應注意、能注意而不注意之過失。

㈣次按所謂「不可抗力」者，係指非人力所能抗拒之事實，即任何人縱加以最嚴密之注意，亦不能避免者而言（最高法院95年度台上字第1087號判決參照），例如天災、地震、戰禍是。故被告以本件若有勞力輸出國之機場因故關閉、已確定引進之外國人臨時因傷病致無法如期入國等情事，始謂不可抗力，核無不當；又被告97年函之說明二即明確記載「本會（指被告）已於97年11月18日請駐外單位，同意提前核發新招募外國人1 名之入國簽證，請貴單位自上開日期起6 個月內，悉數引進該等外國人，逾期者，不予許可」，故原告因受任人錯持後到期之引進許可函，致先核發之許可函效期已過，致未能引進外國人情事，自非屬「不可抗力」。

㈤有關原告聲請傳喚證人即菲律賓強人公司總經理到庭，經查原告委任強人公司處理菲勞引進事務；強人公司提出說明函（本院卷頁40）略謂：自承此次作業疏失完全是該公司作業錯誤，不按先後順序作業，導致本案原告核發在先之入國引進許可函逾越期限，並經菲國法院、外交部及我國駐菲律賓臺北經濟文化辦事處認證及驗證，此有菲律賓強人仲介公司說明函、說明宣示書、菲律賓共和國馬尼拉地方初等法院認證文件、我國駐菲律賓臺北經濟文化辦事處認證（本院卷頁33-40 ）；該公司每週以網路定期提示外國人引進流程管控報表（本院卷頁27-32 ）予原告，兩造均無爭執。又縱該公司向原告承諾引進時會先使用先到期之函文，原告監督責任並不免除，本件縱因原告履行輔助人之疏失導致原告並無遵守期限引入外國人，惟依前述原告就強人仲介公司之過失應負同一責任，故無傳喚必要。

五、綜上所述，被告以原處分否准原告申請延長97年函外國人引進期限，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分暨請命被告就其97年函外國人引進許可期限作成准延長3 個月之行政處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭