臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年4月1日辯論終結

原告

德建營造有限公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

凃榆政律師

訴訟代理人

黃聖棻律師

複代理人

蔡步青律師

被告

行政院公共工程委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　己○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服被告中華民國98年9月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：申訴廠商興志營造有限公司（以下簡稱興志公司）參與招標機關台灣電力股份有限公司（以下簡稱台電公司）青山施工處（該處原為萬榮施工處，嗣民國〈下同〉98年6 月29日更名為青山施工處）所辦理「大甲溪發電廠谷關分廠復建工程廠房通風道新建延伸段工程」採購案（以下簡稱系爭採購案），因不服招標機關98年6 月2 日決標於原告之結果，於98年6 月9 日以興總字第98-06-09-1號函向招標機關提出異議，復不服招標機關98年6 月17日D 萬榮字第09806001151 號函認原告具備投標資格之異議處理結果，向被告提出申訴。被告審議結果，認為招標機關招標文件所載「投標廠商應具下列資格…曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」，其豎井應指隧道工程之豎井，不包括原告投標時提出之井式基礎工程實績，故招標機關以得標廠商所提供之完工證明書中之工程內容有書寫「豎井」基礎2 字而認定得標廠商有類似經驗，確有未洽，爰以98年9月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷書撤銷招標機關原異議處理結果。招標機關遂依政府採購法第50條第1 項第2 款及第2 項之規定，解除與原告之契約，並重新招標，另由第3 人東億營造有限公司於98年12月4 日得標在案。原告不服該採購申訴審議判斷，遂以利害關係人之身分，向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠、原告為系爭採購案之得標廠商，因興志公司主張原告所提出之完工證明文件與招標文件之規定不符，且經被告申訴審議判斷採認興志公司之主張，並撤銷台電公司之異議處理結果，使得台電公司據此以原告有政府採購法第50條第2 項前段規定之情事，依據工程採購承攬契約第24條第2 項約定解除契約，故被告之申訴審議判斷致原告權利或法律上利益受有損害，原告依行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項規定及最高行政法院93年判字第954 號判決意旨，自得對該申訴審議判斷提起撤銷訴訟。

㈡、雖系爭工程採購案已重新招標並決標，然原告所提訴訟仍有權利保護之必要：

１、如本件申訴審議判斷書有違法或不當，意即原告並無投標文件內容不符合招標文件規定之情事，則台電公司據該申訴審議判斷書解除系爭工程採購承攬契約即非適法，原告仍得依契約請求履行。惟該公司已重新招標並決標，將造成同一工程有兩個承包商之情形，原告自得依系爭工程採購承攬契約第24條第4 項約定、民法債務不履行及承攬契約等規定，取得終止契約之權利並請求損害賠償。故雖系爭採購案業經重新招標並決標，然原告提起本件撤銷訴訟仍有實益，並非無法律上利益（司法院釋字第546 號解釋、最高行政法院94年判字第197 號判決參照）。且最高法院95年台上字第1468號民事判決亦認為，於投標廠商對決標結果提出異議、申訴，並經被告撤銷異議處理結果時，得標廠商應對該不利於己之申訴審議判斷提出撤銷訴訟，不得逕於民事訴訟程序中主張不受申訴審議判斷之拘束，故採購機關解除或終止契約無理由。是原告固然認為投標文件內容並無與招標文件規定不符之情形，台電公司無權解除契約，然依據最高法院目前見解，原告尚難逕向民事法院主張解除契約無理由，而應先或同時對該申訴審議判斷提出撤銷訴訟，故原告依法且必須提起本件撤銷訴訟。

２、最高法院95年度台上字第1468號判決之事實與本件相同，均因未得標之第三人以投標文件內容不符招標文件規定提出異議，經申訴審議判斷認為有理由後，招標機關迺終止與原得標廠商間之契約。惟於上揭民事判決中，原得標廠商並未對申訴審議判斷提出異議，而逕以招標機關終止契約不合法提起民事損害賠償訴訟，經最高法院認為原得標廠商「固非系爭審議判斷書之當事人，惟卻係利害關係人，其倘對系爭審議判斷不服，依司法院院字第1430號解釋之意旨，得於知悉後在法定期間內提起行政爭訟，然被上訴人未提起之，要非不應受系爭審議判斷之拘束。原審並未說明系爭審議判斷內容究有如何不當或違法，逕認上訴人不受系爭審議判斷之拘束，復謂上訴人依系爭審議判斷書率予終止系爭合約，為有不合云云，是否允當，非無斟酌之餘地」。是原告請求撤銷被告所為之申訴審議判斷實有必要，否則原告縱認為台電公司依申訴審議判斷所為之解除契約不適法，並逕提起民事訴訟，因最高法院認為原告須受申訴審議判斷之拘束，仍將被認為訴無理由，故原告提起本件撤銷訴訟有權利保護必要。

㈢、設若鈞院認原告所提之先位訴訟並無理由，則原告請求就備位訴訟予以審理。即鈞院依審理結果若認定被告之申訴審議判斷已執行而無回復原狀可能或已消滅者，則原告請求確認被告之申訴審議判斷為違法。至於有關確認判決之法律上利益，依上開說明，原告請求確認被告所為之申訴審議判斷為違法實有必要，否則原告縱認為台電公司依申訴審議判斷所為之解除契約不適法，並逕提起民事訴訟，因最高法院認為原告須受申訴審議判斷之拘束，仍將被認為訴無理由，故原告提起確認訴訟有受確認判決之法律上利益。

㈣、本工程內容為傾角46°及傾角50°隧道工程，殆無爭議。所謂隧道工程包括豎坑開挖工程在內，豎坑則指自地表以接近垂直之角度向地下開挖並支撐完妥之管體或坑道，包括豎管、豎坑、斜坑等，此有行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）「勞動檢查機構辦理丁類危險性工作場所審查注意事項」可資參照。另參酌經濟部水利署營造工程保險注意事項所附之各類工程參考費率及自負額表、財團法人工程保險協進會之營造工程分類表，均將豎坑、豎井、築井及鑽井工程列為隧道工程內容。故豎井屬隧道工程內容自無疑問，則招標文件中所載之「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」，係指於投標廠商具備曾完成隧道工程或豎井工程任一項即符合資格。原告於投標文件中確已檢附曾完成豎井工程之證明文件，所提出文件之工程內容為「豎井基礎工程，豎井基礎共20座」，自與招標文件曾完成豎井工程之規定相符，然因被告認為招標文件之豎井工程須為通風豎井工程，其他一般豎井工程不在其內，故撤銷台電公司之異議處理結果。惟依文義解釋，所謂「豎井」工程，自應包含一般豎井工程，蓋因招標文件並未註明「通風」2 字，故於解釋該招標文件規範時，即不應貿然增加文字所無之限制而將豎井2字侷限於通風豎井，否則將影響採購之公平性。

㈤、依當事人之真意，所謂「豎井」工程係包含一般豎井工程：１、政府採購行為為私經濟行政，原屬政府之私法行為，僅因政府採購法之規範，而使其帶有公法之性質。所謂招標文件，在性質上係屬要約之意思表示，而投標文件，在性質上則係屬承諾之意思表示。按民法第98條之規定，在解釋招標文件之意思表示時，自應探求當事人之真意，而不得拘泥文字辭句。台電公司為招標機關，有關招標資格之審查，必須經過規範審議小組會議議決，實際上經過多次之討論修改，是以，對於招標資格之規範，最為知悉者應為採購之需求機關台電公司。該公司既於投標文件資格審查時認為原告所提之投標文件符合廠商資格規範，依政府採購法第6 條第2 項「辦理採購人員得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量為適當之採購決定」，自應尊重該公司關於廠商資格規範之解釋之採購決定。故依照當事人台電公司之真意，所謂豎井工程，係包含一般豎井工程在內。

２、況且，台電公司於異議處理及申訴審議時，仍認其所訂定之廠商資格規範中所謂豎井工程並非限定於隧道之通風豎井工程，由此足見，台電公司於訂立招標規範時，其原意即欲將一般豎井工程納入。被告審議判斷之依據，係以中興工程顧問股份有限公司（以下簡稱中興公司）人員認為所謂「豎井」係屬隧道工程當中之通風豎井工程即作相同之認定。證人丙○○雖證述中興公司草擬時，當時所設想係通風豎井工程，並未想到一般豎井工程，但證人亦稱該公司僅係負責草擬，招標規範係由台電公司核定，因此招標規範之解釋，自應以當事人台電公司之真意為準。至於中興公司內部人員之主觀意見，並非屬當事人之真意，自無任何參考之價值。

３、再者，台電公司於訂立系爭採購案之廠商資格規範時，所謂「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且有證明文件」之資格，係指「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第4 條第1 款之規定，非係依該認定標準第5 條第1 款而訂定廠商資格，此由台電公司陳述意見書即可得知。是以，台電公司於訂定系爭採購案之廠商基本資格時，其當事人真意為要求廠商提供「曾完成與招標標的類似之製造、供應或承做之文件」，而非要求廠商提供「與招標標的同性質或相當之工程」之文件，由此可知，台電公司對於招標文件當中之「豎井」2 字之當事人真意為包含一般豎井工程在內，蓋因台電公司之真意僅在制定基本資格而非特定資格，而基本資格之要求僅須與採購標的類似之承作文件即可，對於台電而言，在訂立招標文件時，其真意係認為通風豎井與一般豎井皆屬類似，因而未於「豎井」2 字加上通風2 字，足見其真意確係欲包含一般豎井工程。詎料，被告僅為行政爭議處理機關，竟僅憑諮詢委員個人主觀之意見，便率斷曲解台電公司訂立招標資格規範之原意，實有重大謬誤。

㈥、按政府採購法第26條第2 項、投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第13條規定可知，採購機關在訂定廠商資格時，不得有不當限制競爭之情形。「不得不當限制競爭」既為政府採購法之立法目的，則有關廠商資格之解釋，亦應基於此一目的而為解釋，即解釋上應以促進廠商公平合理競爭為目的，除非確有必要，否則不宜針對廠商資格作過多之限制。事實上，系爭採購案共有5 家廠商投標，其中僅有1 家廠商符合傾角30°（含）以上隧道工程實績之資格，而包含原告在內之其他4 家廠商則符合「豎井工程」實績之資格，且此參與投標之5 家廠商沒有任何一家同時具有傾角30°（含）以上隧道工程實績及「豎井工程」實績之資格。可知台電公司於招標資格規範加上「（含豎井）」等字，基於政府採購法所揭示「不得不當限制競爭」之目的及精神，自應解釋為其意在使具有一般豎井工程之廠商亦可投標，避免投標廠商之資格不致於過於狹窄而產生限制或阻礙競爭之效果。另系爭採購案招標文件草稿中有關投標廠商資格部分之文字記載，曾將「（含豎井）」等字予以刪除，然在採購機關即台電公司規範審議小組會議於98年3 月12日開會時，則又將投標廠商之資格部分文字修訂為「㈡曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」，亦即經該公司之專案小組討論結果，仍要保留「（含豎井）」等字，是依政府採購法第26條不得不當限制競爭之目的性解釋，該公司訂立招標資格規範之原意即在使具有曾承作一般豎井工程經驗之廠商均可投標。被告未見於此，僅就招標規範之文字片面曲解台電公司之原意，實有重大謬誤。

㈦、從廠商履約能力之目的性解釋而言，曾經承作一般豎井工程或曾經承作通風豎井工程，對於系爭採購案工程之履約皆無影響，故所謂「豎井」工程，自可包含一般豎井工程：１、原告曾完成之一般豎井工程之施工原理與系爭採購案工程之豎井並無重大差異，甚至施作難易度不亞於通風豎井工程。且興志公司於系爭採購案中所提出之通風豎井完工證明文件為「大甲溪發電廠天倫分廠#1～#4機頭水隧道渡槽緊急修復工程」，該工程直井之施工方式與原告前開工程之豎井施工方式相同，益徵興志公司所稱之通風豎井與原告前開工程之豎井並無二致。故投標廠商曾完成之豎井工程，雖非通風豎井工程，然既得確保具備完成本工程之履約能力，殊無予以排除之必要，則招標文件所載「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」，其豎井實不應曲解為以通風豎井工程為限，應使其他豎井工程亦包括在內，以增加採購之公平性，並促進廠商間之良性競爭及提昇採購品質。迺被告之認定不僅增加文字所無之限制（意即將豎井侷限於隧道豎井），且未能以規範廠商資格之立法目的－確保得標廠商履約能力，對招標文件作正確合理之解釋，恐將不當排除具備系爭採購案工程履約能力之優良廠商，有礙採購品質之提昇，實非妥適。

２、被告所為之審議判斷，認為系爭招標規範所指「豎井」工程，僅指通風豎井工程，不及於一般豎井工程，其主要理由係認通風豎井工程與一般豎井工程在工程之難易度、施工機具、施工順序、施工方法等方面之要求均屬有區別云云，然此乃被告所聘諮詢委員主觀之意見，被告並未就此2 工程就上揭事項之區別究竟為何？區別差異之程度如何？差異是否足以影響系爭採購案工程之履行？具體且詳細的說明理由，實屬理由不備。就前揭爭議，原告先前已向公正且權威之臺北市土木技師公會申請就系爭採購案投標資格有關豎井工程之疑義予以鑑定，依臺北市土木技師公會鑑定報告書，其認為應依據工程實質內容審定廠商資格為較正確之作法，該鑑定報告並認為原告所提出之工程實績，地質條件與採用之工法皆與投標工程相若，而開挖斷面積甚且較大，從而認原告應具履行系爭採購案契約之能力，並認為台電公司以原告所提出投標文件之工程實績而認定原告符合資格係屬適當。由鑑定報告可知，原告所提出一般豎井工程之實績，在實質上與隧道工程並無不同，故審議判斷未就原告所提出投標文件之實質內容予以審究，拘泥於投標文件實績證明之表面文字，且並未就一般豎井工程或通風豎井工程之差異為具體之說明，有諸多謬誤之處，實應予撤銷。

㈧、綜上所述，招標文件中所載之「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」，其豎井應包括一般豎井工程，原告之投標文件內容與招標文件規定符合，被告之審議判斷實屬違法等情。並為先位聲明：⒈被告所為之訴0000000 號採購申訴審議判斷應予撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。備位聲明：⒈確認被告所為之訴0000000 號採購申訴審議判斷為違法。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠、本件原告提出撤銷被告採購申訴審議判斷之訴，惟系爭工程已於98年12月4 日另案決標予訴外人東億營造有限公司，業經簽約並在履約中，從而原告既無從經由本件訴訟就系爭採購成為得標廠商而獲得與招標機關之締約資格，故原告之起訴顯然欠缺權利保護要件，而應以其訴為無理由，判決駁回之（最高行政法院96年判字第369 號及96年判字第1208號判決參照）。

㈡、依系爭採購案招標文件投標須知附註頁之附註七-3規定，投標廠商應具備「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」之資格，亦即投標廠商應提出施作「隧道（含豎井）工程」之實績證明，始符招標文件之規定，惟原告於系爭工程所提出之投標文件，僅檢附其承攬交通部臺灣區國道新建工程局（以下簡稱國工局）辦理之「東西向快速公路八里新店線八里五股段第C801標八里段及交流道工程－井式基礎工程」完工證明文件，該工程係屬「井式基礎工程」，依據國工局品質系統標準所載井式基礎乙詞，認定其屬「橋墩基礎型式」7 種之一，為「基礎工程」而非隧道工程，故原告於投標時所提「井式基礎」工程之完工證明文件，實難認合於本件招標文件「隧道（含豎井）工程」投標廠商資格之證明文件，顯與系爭招標文件所訂廠商資格不符，故招標機關逕採原告所提之完工證明文件，實有違政府採購法第50條第1 項第2 款之規定，因此，原告主張撤銷被告所為採購申訴審議判斷，應無可採。

㈢、招標機關主張依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第4 條第1 項第1 款規定，認為本件投標廠商資格，可解釋為曾完成傾角30°（含）以上之隧道工程「或」豎井工程且具證明文件即符合承作能力之基本資格云云，惟該規定之解釋應為，招標機關依本件採購案件之特性，訂定與本件招標標的【即傾角46°及傾角50°之隧道（斜坑）工程】類似之資格，即招標文件所載「曾完成『傾角30°（含）以上』之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」之規定，招標機關既已訂明投標廠商資格，自應依所訂條件審標，而非就已訂明投標廠商資格之招標文件，再重為擴大解釋與該資格類似之條件，不僅與該規定之意旨不符，其主張亦乏依據。

㈣、招標文件有關投標廠商資格應以具備「隧道（含豎井）工程」實績證明為限，原告所提「井式基礎工程」完工證明文件，並非招標文件要求之實績證明文件：

１、按系爭採購標的主要工程為：⑴通風道新建段（傾角約46°斜坑）：斜長約86公尺；⑵人行分支廊道（傾角約50°斜坑）：斜長約36公尺，顯見系爭工程之標的應為隧道工程。從而，就招標文件之文義而言，即應指隧道工程包括傾角在30°以上之斜坑工程，及傾角90°之豎井工程。復依系爭工程設計單位中興公司之人員於列席被告審議採購申訴案之預審會議中，業明白表示系爭招標文件所載「豎井」，係指「隧道工程」之豎井；該公司計劃副理丙○○亦明白表示招標文件規定「完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」中之「豎井」2 字，本意即為「隧道工程」中之豎井。又中興公司就招標文件廠商資格疑義曾於98年6 月11日傳真說明：「廠商資格規定為需有隧道工程之資格實績『傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程』，依公共工程委員會施工綱要規範第02415 章豎井開挖，其『豎井』係指隧道豎井。因此，廠商資格之豎井以隧道工程有關之豎井為宜」，依上開設計單位之書面說明，足徵本案招標文件關於投標廠商之資格，應具有隧道工程之資格實績，且招標文件所稱「豎井」應限縮在隧道工程，始符招標文件之文義。

２、另依被告所提出勞委會編印之「勞動檢查機構辦理丁類危險性工作場所審查注意事項」1.4 點規定，及被告訂頒之公共工程施工綱要規範規定，其中第02415 章豎井開挖，載明係針對「隧道豎井」，均足見本案招標文件所稱豎井應限縮在隧道工程，非可如原告所言可擴大解釋至任何工程，原告主張實有混淆之嫌。又原告所提之臺北市土木技師公會鑑定報告書，亦明白說明原告所提之完工證明文件，非屬隧道工程，既非屬隧道工程之實績，即與本案招標文件規定顯有未合。至原告是否具有承作系爭工程之能力，則非本案之爭點所在。綜上，招標機關審標應按招標文件之規定，審查投標廠商之投標文件是否合於招標文件規定，而原告未提出隧道工程之實績證明，其不符合招標文件之規定，洵屬當然。從而，原告以井式基礎工程之施工原理與隧道工程無重大差異為由，主張投標時所出具之完工證明文件，即具有隧道斜坑工程或隧道豎井工程之履約能力，自不足採。

㈤、再原告主張對於投標廠商資格具備曾完成隧道工程或豎井工程任一項即符合資格，被告無不同認定乙節，惟被告前於採購申訴審議判斷書已敘明該豎井應指隧道工程之豎井，不包括井式基礎工程，原告之主張顯係誤會。至原告所提財團法人工程保險協進會為保險費率之目的所訂定之營造工程分類表，及經濟部水利署訂定之各類工程保險參考費率及自負額表，僅係作為決定保險費率之參考，與系爭採購廠商資格是否合於招標文件之規定與否無涉。本件原告所提「井式基礎工程」之證明文件與招標文件投標廠商資格之規定有別，招標機關逕採其證明文件認定符合投標資格，即與政府採購法第50條第1 項第2 款規定有違，故被告作成訴0000000 號審議判斷書，並就招標機關所為之原異議處理結果予以撤銷，合法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有興志公司申訴書、招標機關台電公司萬榮施工處98年6 月17日D 萬榮字第09806001151 號函、台電公司「大甲溪發電廠谷關分廠復建工程廠房通風道新建延伸段工程」工程採購投標須知附註頁、公開徵求廠商提供參考資料公告、招標公告、開標（決標）紀錄、系爭採購案之工程採購承攬契約；台電公司青山施工處98年11月6 日D 青工字第09810001881 號函、被告98年9 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷書等件影本附卷可稽（見被告卷第7-16、48-58 頁、本院卷第82-106頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告認招標機關招標文件所載「投標廠商應具下列資格…曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」，其豎井應指隧道工程之豎井，不包括原告投標時提出之井式基礎工程實績，而撤銷招標機關原異議處理結果，是否合法？

五、先位撤銷訴訟部分：按提起行政訴訟請求行政法院裁判，應以有權利保護之必要為前提。所指權利保護之必要，乃當事人請求行政法院為有利於己之本案判決所必備之要件，苟無即受判決之法律上利益，自無保護之必要，行政法院應為其敗訴之判決。又人民認為已執行完畢之行政處分侵害其權利或法律上之利益，若其因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，雖該處分已執行完畢，依行政訴訟法第196 條及司法院釋字第216號解釋意旨，主張權利或法律上利益受損之人民，固應提起撤銷訴訟；惟倘因行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者，則應依行政訴訟法第6 條第1 項後段提起確認訴訟。如前所述，被告申訴審議判斷撤銷台電公司萬榮施工處駁回興志公司對原告投標資格異議之處理結果，該處遂據該判斷結果，依其前與原告所簽立承攬契約第24條第2 項規定，解除與原告之契約關係，並重新招標、決標予第3 人在案，則縱撤銷被告上開審議判斷，亦無法回復系爭採購案決標予原告之結果；至原告主張撤銷審議判斷後，其得依原承攬契約取得終止契約之權利並請求損害賠償（見本院卷第220 頁原告言詞辯論意旨狀），乃係關於其有受確認判決之法律上之利益，要不能與回復原狀可能與否，混為一談。惟原告經本院闡明後，仍堅持以先位之訴，請求撤銷被告上開審議判斷，核無權利保護之實益，自應駁回。

六、備位確認訴訟部分：

㈠、按「（第1 項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。…（第3 項）第1 項基本資格…之範圍及認定標準，由主管機關定之。」、「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」、「（第1 項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…二、投標文件內容不符合招標文件之規定。…（第2 項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」政府採購法第36條、第37條第1 項、第50條第1 項第2 款、第2 項分別定有明文。又依上述採購法授權訂定之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第2 條、第4 條第1 項第1 款規定：「機關辦理採購，得依採購之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件；一、與提供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」、「機關依第2 條第2 款訂定與履約能力有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件或物品：一、廠商具有製造、供應或承做能力之證明。如曾完成與招標標的『類似』之製造、供應或承做之文件、招標文件規定之樣品、現有或得標後可取得履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說明或品質管制能力文件等。」

㈡、次按「解釋契約，固須探求當事人之真意，不得拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。」最高法院17年上字第1118號判例意旨可資參照。又「隧道泛指穿鑿山岳、興建於河海或地面下方之通道。」且為「隧道工程設計準則」第一章通則1.1 所明定；而井式基礎雖然亦為開鑿於地盤內之中空結構物，其設計與施工均與隧道類似，然因非屬隧道工程，並不在該準則涵蓋範圍。復被告為整合劃一全國公共工程施工規範，提升工程品質，於所頒訂「公共工程施工綱要規範」第02415 章針對「隧道豎井」開挖為一般規定；所謂「隧道豎井工程」乃在隧道頂上開鑿一垂直（傾角90°）直達地面之深井，藉使隧道內空氣可與地面外新鮮空氣交流或通水或人員進出運輸之功能，並與水平隧道相接，例如隧道通風豎井是也，而有關岩石豎井之施工方式則可分為鑽爆（炸）降挖法、機械降挖法、昇鑽爬昇法開挖、昇鑽鑽利法開挖等施工方法。至「井式基礎」工程，依交通部台灣區國道新建工程局品質系統標準書規定（見本院卷第137 頁），則係7 種橋墩基礎型式之一種，其施工係由上而下，逐階挖掘逐階支撐至預定深度後，挖掘出橋墩基礎結構體地下空間，再進行橋墩基礎結構體施築，以提供上部結構物載重之支承力。再參酌原告提出之施義芳技師鑑定結論第3 點：「睽諸井式基礎開挖與隧道開挖施工之比較，井式基礎開挖雖然其施工規範不如隧道開挖嚴謹…」等語可知，隧道（豎井）工程與井式基礎工程在位態、功能及施工方式暨規範均有區別，係屬不同之工程，非可等同視之。

㈢、經查，系爭採購案就投標廠商之資格於其系爭採購案招標文件投標須知附註頁之附註七-3規定：「投標廠商應具下列資格：…㈡曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者。…」（見本院卷第127 頁），核其文字既載明「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」而非「…以上之隧道（或豎井）…」則該採購案所要求之承做能力，自係以完成上述隧道工程其中傾角在30°以上之斜坑工程，或傾角90°之含豎井之隧道工程者始屬之，一般豎井工程並不當然得被隧道工程所包含，此參行政院勞工委員會編印之「勞動檢查機構辦理丁類危險性工作場所審查注意事項」1.4 點規定，隧道工程包括豎坑開挖工程甚明；僅有施作井式基礎之工程經驗者，要不符其投標資格。惟原告於投標時僅提出「工程名稱：東西向快速公路八里新店線八里五股段第C801標八里段及交流道工程─井式基礎工程；工程內容：右揭工程所有豎井基礎工程…」之完工證明書（見本院卷第128 頁），乃原告所不爭；依該工程事業主管機關交通部台灣區國道新建工程局上開品質系統標準書規定，該「井式基礎」工程其施工方式、設計與用途與隧道豎井工程復均有別，前已述及（依原告提出之鑑定報告書第8 頁亦載原告先前工作實績係採用「類似」隧道新奧工法開挖，益見井式基礎與隧道豎井工法非相同），是原告上開證明文件只能證明其曾承做井式基礎工程有關橋墩之豎井工程，而非屬其曾承做傾角30°以上之隧道工程或90°之隧道豎井工程之證明文件，則原告提出之投標文件不符系爭採購案招標文件規定之投標廠商資格，洵堪認定。從而，招標機關認原告具投標廠商資格，決標予其，並進而駁回訴外人興志公司質疑原告投標資格之異議，顯有違誤；被告將招標機關原異議處理結果，予以撤銷，揆諸上述政府採購法規定，自無不合。原告主張上述招標文件所稱豎井工程，依文義解釋係包含一般豎井工程云云，顯係其個人一己之主觀見解，要無可採。至原告所提財團法人工程保險協進會為保險費率之目的所訂定之營造工程分類表，及經濟部水利署訂定之各類工程保險參考費率及自負額表，僅係作為決定保險費率之參考，與系爭採購廠商資格是否合於招標文件之規定與否且俱無涉，爰併此敘明。

㈣、雖原告主張：依當事人之真意，招標文件所謂之「豎井」工程，係包含一般豎井工程云云。然查：

１、承前所述，系爭招標文件既已明載「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」而非「…以上之隧道（或豎井）…」揆諸上揭判例意旨，所謂「豎井」自係指隧道豎井工程，自不得捨契約文字不論，而曲解只要有隧道工程或一般豎井工程經驗者即符資格；原告上開主張，要無可採。至台電公司於98年7 月14日提出被告之陳述意見書稱：「…開標審查資格，以具備曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程任一項且具證明文件者即符合資格辦理，並無錯誤…」云云（見被告卷第43頁），顯與招標文件明文不符，要無可採為有利原告之論據。

２、況系爭招標文件乃中興工程顧問股份有限公司基於其與台電公司之「大甲溪發電廠谷關分廠復建工程設計服務工作」契約所草擬，有該公司於98年2 月草擬之招標文件及委任契約在卷可憑（見被告卷第77-83 頁），有關系爭招標文件所載「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程」之擬訂原意，且據該公司具土木技師資格之計畫副理丙○○即負責編擬者到庭結證：「本工程是通風道工程，其為約46°之通風井及約50°圓形隧道，該工程需要相關履約能力，所以定有基本資格，即完成傾角30°以上之隧道工程，因到直角90°所以加上『（含豎井）』。豎井是指隧道工程的豎井，因為我們是要完成傾角30°以上之隧道，因慮及45°以上隧道工程，所以才加上『（含豎井）』…真意是要有隧道工程的經驗，我們考慮到隧道有30°以上到90°的經驗，所以加上『（含豎井）』，井式基礎工程不是隧道豎井工程。」等情確實（見本院卷第174-176 頁），核招標機關台電公司既不具工程專業，而委託中興工程公司代為設計，系爭投標廠商資格限定條件，台電公司又全然採用中興工程公司上開草擬文件內容（被告卷第80頁草擬文件，雖有筆跡將「（含豎井）」等字以刪除，然於該公司98年3 月12日系爭標案工程規範審議小組會議既回復原條文─被告卷第75頁，乃足徵審議小組採納中興工程公司意見），則在探求當事人真意時，該實質設計之中興工程公司意見自為判斷當事人真意之重要參考，而此真意亦見原告另稱：被告僅憑諮詢委員個人主觀意見，曲解台電公司之原意；台電公司保留「含豎井」原意即在使具有曾承做一般豎井工程經驗之廠商均可投標云云，並無可取。

３、復查，招標機關於上述陳述意見書引用「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第4 條第1 項第1 款規定，旨在說明其辦理廠商資格審查認定，並無差別待遇及不當情形。又招標機關依上開條款規定：「廠商具有製造、供應或承做能力之證明。如曾完成與招標標的『類似』之製造、供應或承做之文件…」於系爭招標文件所謂之「類似」之承做文件，即係系爭招標文件載明之：「投標廠商應具下列資格：…㈡曾完成『傾角30°（含）以上』之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」亦即應按照「曾完成傾角30°（含）以上之隧道（含豎井）工程，且具有證明文件者」之條件審標，而非就已訂定之類似者條件後，於審查時再行擴大解釋至明訂條件之類似者。是原告執「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第4 條第1 項第1 款規定，推論：台電公司之真意僅在制定基本資格而非特定資格，而基本資格之要求僅須與採購標的類似之承做文件即可，而通風豎井與一般豎井皆屬類似，招標文件未於「豎井」乙詞前加上「通風」二字，其真意即係欲包含一般豎井工程云云，無非憑空臆測，洵無可採。

㈤、再查系爭採購標的主要工程為：⑴通風道新建段（傾角約46°斜坑）：斜長約86公尺；⑵人行分支廊道（傾角約50°斜坑）（見本院卷138 頁台電公司工程採購承攬契約特訂條款貳. 工程範圍部分），均係屬通道之隧道工程範疇；依前揭政府採購法第36條、第37條第1 項著規定，採購機關為確認廠商具備履約能力，乃得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。是招標機關以曾完成傾角30°（含）以上之隧道工程作為投標廠商之基本資格，既為確認投標廠商之履約能力所必須，自難謂本件為公開招標之採購案有何不當限制競爭情事；要非得以符合資格條件之廠商家數，作為認定有無不當限制競爭之依據。故原告主張：系爭採購案只有5 家廠商投標，其中僅有1 家廠商符合「完成傾角30°（含）以上之隧道工程實績之資格，招標機關台電公司於招標資格規範加上「（含豎井）」等字，有悖於政府採購法第26條第2 項規定所揭示之「不得不當限制競爭」之目的及精神云云，要無可採。另其提出由台北市土木技師公會會員施義芳技師認原告於系爭採購案所提出之工程實績，具有履行本契約之鑑定報告書，復主張：從廠商履約能力之目的性解釋而言，曾經承作一般豎井工程或曾經承作通風豎井工程，對於系爭採購案工程之履約皆無影響，故所謂「豎井」工程，自可包含一般豎井工程；而其所提出一般豎井工程之實績，在實質上與隧道工程既無不同，審議判斷未就原告所提出投標文件之實質內容予以審究，拘泥於投標文件實績證明之表面文字，係有違誤云云，亦未明投標文件內容符合招標文件規定與否，係以形式觀察，至不符投標資格者，實際上是否具有履約能力，則非所論，而仍無足採為有利其之論據。

㈥、綜上所述，原告之主張均無可採。被告認原告於系爭採購案所提出之投標文件內容不符合招標文件之規定，而以98年9月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷書撤銷招標機關上述原異議處理結果，並無違誤；原告猶執前詞，備位請求確認被告上開審議判斷違法，亦無理由，仍應駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果或不生影響，故不再逐項論述。另原告聲請本院傳喚技師施義芳訊問有關：「豎井」是否可包含豎井工程？原告所提出之投標文件是否符合上開招標規範？隧道通風豎井工程與一般豎井基礎工程之差異，及其等實績就系爭工程履約能力是否有別等事項部分，核有關本案招標文件內容之說明，代台電公司編擬該文件之中興工程公司承辦技師之意見，顯較其他技師之主觀見解為可採；而有關原告之實際履約能力，施義芳業出具鑑定報告說明在卷，是顯無再予傳喚之必要，附敘明之。

八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭