臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第94號

• 裁判案由: 農藥管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 06 月 25 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第94號
原　　　告　正豐生化科技股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　陳欽賢　律師
被　　　告　行政院農業委員會
代　表　人　陳武雄（主任委員）
訴訟代理人　盧柏岑　律師
上列當事人間因農藥管理法事件，原告不服行政院中華民國97年11月26日院台訴字第0970092552號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告經臺中縣政府核發之第00-000000-00號工廠登記證，經臺中縣政府以原告已經歇業，以民國96年9 月7
日府建工字第0960253185號公告註銷其工廠登記及工廠登記證。被告乃以原告已經歇業，依農藥許可證申請及核發辦法第32條規定，以97年2 月20日農授防字第0971484122號函自發文日起廢止原告已領農藥製-00313號等119 張農藥許可證。原告不服，提起訴願，其以在被告機關為處分前尚有營業，其位在霧峰鄉之農藥廠並未歇業，且已向經濟部工業局洽租彰濱工業區設廠；被告所屬動植物防疫檢疫局（以下簡稱防檢局），允原告依訴外人東和化學股份有限公司（以下稱東和公司）模式處理展延系爭農藥許可證期限，防檢局並以96年6 月1 日防檢3 字第0961484364號函請其提供營運計畫，而經濟部工業局彰濱工業區服務中心已於96年7 月30日同意原告申租土地，原處分顯與防檢局上開函內容及所為行政指導有悖，又96年7 月18日修正公布之農藥管理法已排除行政機關訂定廢止農藥許可證申請及許可核發辦法之授權規定，被告據該辦法所為處分失所依據云云，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠訴願決定及原處分關於廢止原告119 張農藥許可證之處分均撤銷，並得展延至處分撤銷日起。
㈡准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。
㈢訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠程序方面，原告訴之聲明變更追加之理由及根據：
原處分廢止之119 張農藥許可證，於原處分時均是在許可有效期限內，由於各該許可證原訂有效期間均會陸續期滿，依法本可申請展延其期限，並得委託他人加工，但系爭處分表明原有涉及本件之農藥許可證，其展延、委託加工等事項，均一律停止辦理，致原告無從申請展延或委託他人加工；而於訴訟終結後，縱使原處分被撤銷確定，原告也因無法於原核定效期內申請展延或委託加工，致使原告之權益無法獲有保障。因此，原告增加後之請求，其請求之基礎不變，也因情事所有變更，則依上開行政訴訟法規定，自應予准許。
㈡實體方面：
1.原告認為原處分於法不合，應予撤銷之主要理由為：
⑴原處分所涉及之農藥許可證原均在許可有效期限內，如輕率予以廢止，將造成無可彌補的重大損害。
⑵原告並未歇業。
⑶本件廢止原告農藥許可證之處分無法律根據。
⑷本件之處分違反行政程序法。
2.原告起訴理由如下：
⑴本件原處分所涉及之農藥許可證均在許可有效期限內，如輕率予以廢止，將造成無可彌補的重大損害：
①查農藥管理法第16條第1 項規定，農藥許可證之有效期限為5 年，期滿得申請核准展延。本件原處分所涉及之農藥許可證，於原處分時均是在核准之有效期限內。本件之119 張「農藥製造許可證」原始取得不易，如輕率予以廢止，將造成如下之重大困擾及損害：上開農藥製造許可證中，有部分為獨有證照，其他廠不易取得，無法取代各該產品；部分產品之品質、形象及品牌價值市佔率在百分之80以上，若被廢止則損失慘重；若以新設廠方式重新申請「農藥製造許可證」方式辦理，也不易取得原體廠之授權，即使新廠建造完成，也無法運作，因無合法「農藥製造許可證」不能製造農藥販賣；低毒有效好用之產品均受國外大廠之控制，國內廠商無法取得授權登記「農藥製造許可證」或代理販賣。
②本件之情形，顯然是被告蓄意操作造成：
被告於96年6 月1 日以防檢三字第0961484364號函原告，請原告就購買現有農藥工廠或至彰濱工業區設廠，以保留原農藥許可證一節，於96年6 月30日前提供營運計劃，含設廠進度、設備、產量、生產農藥種類及銷售等計劃，倘無法於上述期限內辦理完成，該局將廢止全數農藥許可證。原告於96年6 月27日以正豐字第96062702 號函報該局
，已完成於彰濱工業區承租土地設備案。嗣被告所屬動植物檢驗局卻於96年7 月12日以防檢三第0961484431號函致台中縣政府，令台中縣政府以原告之工廠已歇業為由，依工廠管理輔導法第20條第1 項規定，應將工廠登記證撤銷；台中縣政府再於96年9 月7 日以府建工字第0960253185號公告註銷原告霧峰廠工廠登記，可見本件之發生，是被告蓄意操作而成。原告為農藥製造業，合法授權製造全仰賴農藥許可證，原告自工廠營運發生困難時，便一直與被告進行協商，盼能給予加工維持營運，但被告莫名的執意要廢止原告之農藥許可證，導致原告無法正常營運，被告操作原告之歇業顯已違反公務員服務法第六條：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會，加損害於人。」。被告操作之手法如下：原告於96年4 月14日以正豐字第096041401 號函，向被告提出委託臺益工業股份有限公司加工乙案，遭被告藉故拖延辦理；原告於96年4 月17日以正巨字第96042701號函被告，敘明仍為維繫營運正另尋替代生產方案，被告於96年6 月1 日函命原告，於期限內提出遷廠計畫書，並同時所憑無據的宣告原告許可證所有申辦行為，以及委託加工等案件即日起一律暫辦理；原告當時不知有成品農藥委託加工辦法，可以讓原告之許可證得委託加工維持營運，而被告也故意誤導致使原告以為一切基礎都需具備原來之工廠登記，而被告執意廢止原告所有農藥許可證，造成原告無法擁有合法授權，以生產製造及維繫營運。
⑵原告並未歇業，尚不得依行政院農業委員會所訂「農藥許可證申請及核發辦法」規定，廢止原告原領之農藥許可證：
①農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止，固為行政院農業委員會92年12月15日農糧字第0920021995號函所發布之「農藥許可證申請及核發辦法」第32條所規定，惟查農藥製造業歇業和工廠是否停工二者並不相同，即原工廠暫時停工並不表示該製造業者歇業，原處分將二者混為一談，顯有誤會，且製造業是否歇業，應就主觀意思及客觀事實決定。
②原告主觀上並無歇業之意思：
查原告至被告所屬防檢局原處分時仍照常營業，有當時營業所開立之統一發票可證，自可證明原告主觀上是在繼續營業。原告曾於96年4 月27日以正豐字第96042701號函防檢局，表示正積極進行洽購其他工廠或至彰濱工業區租購廠地設廠之作業。其後，並申租彰濱工業區土地獲准，原告並於96年6 月27日以正豐字第0962702 號函將營運計劃相關資料函報防檢局。由此可證，原告主觀上並無歇業之意思。
③客觀上原告之工廠並無歇業，有下列事實可證：霧峰廠仍存在，有相片可證（見起訴狀附件10）；原告已另行向經濟部工業局洽租彰濱工業區土地設廠獲准。
⑶原處分依「農藥許可證申請及核發辦法」規定廢止原告原持有之農藥許可證，其處分於法無據：
①被告答辯狀稱，農藥管理法第17、18條規定有農藥許可證廢止之事由，而農藥管理法第16條尚有「其他事項」之概括規定，因此，「農藥許可證申請及核發辦法」第32條之規定有法律授權，其答辯應無理由：查農藥管理條例於96年7 月18日修正公布，修正公布前農藥管理條例第15條規定，「農藥許可證之申請、核發、補發、換發、展延、登記事項變更廢止及農藥標示應遵行事項之辦法，由中央主管機關訂立」。由於農藥許可證之廢止，已明定授權中央主管機關訂立辦法規定，行政院農業委會乃據此於92年12月15日農糧字第092002 1995 號函發布「農藥許可證申請及核發辦法」，並於此辦法第32條規定「農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止」。原處分並據此為本件之處分。96 年7月18日修正公布農藥管理法，新修正第15條係規定農藥許可證應記載之事項，而修正前原第15條有關農藥許可證核發撤銷等事項，已改列於第16條第3 項，並修正為「第1 項所訂農藥許可證之申請、核發、補發、換發、展延、登記事項變更之程序及相關事項之辦法，由中央主管機關訂定。」，修正後，已排除農藥許可證可於有效期間予以廢止，並授權行政機關訂定廢止辦法之規定。茲原處分所據之「農藥許可證申請及核發辦法」並未配合農藥管理法之修正而修改其第32條規定，因此，此第32條之規定已無法律授權根據而失效。
②農藥管理法於96年7 月18日修正公布前，並未規定農藥許可證之廢止事由，因此，該法第15條始規定農藥許可證之申請..廢止..之辦法，由中央主管機關定之。被告始據以於92年12月15日以農糧字第0920021995號函訂定「農藥許可證申請及核發辦法」，並依此授權於該辦法第32條規定農藥製造業者歇時，其所申請之農藥許可證應予廢止。嗣因農藥許可證為人民之財產權，其廢止應有法律規定，不宜授權行政機關規定，因此，96年7 月18日修正農藥管理法第17、18條明文規定農藥許可證之撤銷及廢止事由，並配合將原前述第16條有關農藥許可證廢止事由授權主管機關訂定之規定予以修正刪除。至於96年7 月18日修正後農藥管理法第16條有關農藥許可證核發辦法，僅限於程序上之規定，並非對農藥許可證核發及廢止之實體規定，被告將第16條第3 項所稱「相關事項」解為法律授權廢止農藥許可證之規定，顯與農藥管理法第17、18條明文規定有違，亦無根據及理由。
③查「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」；「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法之保障。」；又「以上各條所列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，分別為憲法第15條、第22條及第23條所規定。由此，人民依法所取得之自由權利，均受憲法之保障，除非有必要，否則，不得予以限制，且其限制必經以法律規定。農藥許可證為人民之財產權或其他權利，依法應予保障，為憲法第15條、22條所明定，惟本件原處分時之農藥管理法並無農藥製造者或其工廠歇業時即應予廢止之規定，原處分所依據之「農藥許可證申請及核發辦法」第32條關於「農藥製造者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止」之規定，顯已逾越原處分時農藥管理法所規定，與憲法保障人民財產權之意旨有違，參照司法院大法官會議88年10月29日釋字第492 號解釋，應不得予以援用，則原處分既於法無據，應予撤銷。
④農藥可委託加工，因此，工廠暫時無法動工，並不構成農藥許可證撤銷之事由：查農藥生產者得委託加工成品農藥，為農藥管理法第22條所規定，據此，被告曾於92年5 月30日以農糧字第0920020932號函訂定「成品農藥委託加工管理辦法」（見原告98年4 月20日準備一狀附件14）。足證農藥生產者，可委託他人加工成品農藥，亦即農藥生產者之生產設備一時出問題，尚非歇業原因，也不構成農藥許可證被廢止之事由。本件原告是生產設備一時出問題，正在準備遷廠中，被告卻一意孤行，廢止原告之所有農藥許可證，使原告完全無法遷廠生產，顯然違法不當及違反農藥許可證核發管理之立法本意。被告未依照《行政程序法》、《成品農藥委託加工辦法》、《農藥許可證申請核發辦法》第19條，協助原告委託他人加工保留許可證至遷廠完成。惟行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民化工廠、新宜友股份有限公司等眾多公司之農藥許可證有效期限已屆，但被告並未立即予以廢止，原告農藥許可證尚在有效期限內卻被刻意廢止，另外，隆成化工股份有限公司，其工廠於最近遭法院拍賣，而其許可證亦依照農藥許可證申請核發辦法第19條，轉讓給安旺特有限公司使用，本件被告之處分，顯然違法。
⑤由下列事證可證，工廠暫時停工，或工廠登記證被註銷，尚非「農藥製造業者歇業」，不構成「農藥許可證申請及核發辦法」第32條規定，所領農藥許可證應予廢止之事由：原告正豐牌農藥在台灣擁有相當的歷史從民國54年起便設廠於霧峰鄉○○路200 號，而合法授權依據之農藥許可證也伴隨著正豐牌累積相當的商譽價值，農藥許可證上附加了品牌、商標等等之智慧財產，當然為憲法第15條保障之列，被告廢止原告之農藥許可證，實已違憲。原告為農藥生產業，營運合法授權全維繫於農藥許可證上，被告故意廢止許可證之行政處分，已先扼殺了原告之經營權，造成原告巨大的營業損失外，也造成原告公司之員工生計頓失依據，合作廠商營業利益損失、慣用原告品牌農藥之農友權益損失等等，況且主觀認定原告之歇業之前，也該有適當緩衝期給予原告改善或者給予他廠加工維持營運至遷完成，竟刻意造成原告之歇業，甚至去函臺中縣政府操作廢止工廠登記。被告為行政機關本應依法行政，依法裁量，行政機關並非終局解釋法律的機關，且行政處分做成發布後，即對原告發生效力，與　鈞院尚需審級救濟始判決確定不同，在沒有法律依據，卻又是憲法予以法律保留之事項時，如果違反法律保留原則，在沒有法律依據的情況下，猶侵犯原告（給予他廠加工）生產農藥之自由，就是違法的裁量。農藥管理法第22條規定，農藥生產業者可委託他人加工成品農藥，被告乃訂定「成品農藥委託加工管理辦法」。依該辦法修正簡介，被告係為因應國內農藥生產業者實際需要或農藥工廠在遷廠或改善污染防治期間，委託其他農藥工廠加工成品農藥。另訴外人東和化學企業股份有限公司原設廠在中壢，因居民抗爭停工，後遷至彰濱工業區設廠，被告於其中壢廠停工後，並未廢止其原有之農藥許可證，並准其遷廠後繼續延用；另富農化學工業股份有限公司原設廠在新竹香山，因該地不適合農藥生產，其後遷至桃園縣現址，其農藥許可證亦未因原工廠停產而被廢止。
⑥被告答辯理由皆為取得許可證之前提所辯，而原告之許可證是既已核發存在，被告以取得前提為由顯不對題，並不足採。原告之農藥許可證是既已核發存在之事實，自不能用新申請的角度來論定許可證之存廢依據，況且上開法規並無規定必須廠證合一（原造農藥許可證需搭配原造工廠），臺中高等行政法院97年度訴字第53號判決可資參照，略以：六、「…另原告主張此一請求依農藥管理法需廠證合一規定據為請求，然查農藥管理法並無得據為此一請求之規定，是原告此一請求，亦為無理由應予駁回」，足以佐證被告用其主觀執意廢止農藥許可證想法，裁量違法事實明確。
⑦原告自始就未曾有歇業意願，惟原設廠地無法生產時，向被告敘明尋找替代方案以維持營運，亦跟被告申請委託他廠加工案，但遭被告無法律依據的不受理，遭致強迫歇業，而讓被告據以農藥許可證申請核發辦法第32條，以原告工廠歇業為由廢止農藥許可證，遷廠進度也被迫停止，公司登記也因無合法授權無法營運，被命強迫解散，被告之處分實屬可議。原告生產農藥之自由，既為憲法所保護之權利，如要加以限制，自應依照法律明文之規定為宜，如得任由被告機關解釋或加入不必要之限制，並稱係被告機關裁量之範圍，則被告機關是否「假借名義」，廢止原告之農藥許可證行圖利其他廠商之實，才是最主要、最嚴重之問題，尤其不能否認的，被告機關若係其他農藥廠商為了達成其霸佔農藥市場之目的，而如無明確的法律規定，或符合法律規定之授權，對於原告基本自由之侵害之可能性可想而知。本件廢止農藥許可證處分，導致原告無法再經營其品牌農藥，對原告所屬員工、與原告交易之產業、使用原告品牌農藥之農民均有重大之影響，被告依據上開法之辦法決定，除違反法律保留原則，亦違反必要性原則及狹義比例原則。「國家對於人民興辦之中小型經濟事業，應扶助並保護其生存與發展」，為憲法增修條文第10條第3 項所規定，而此基本國策需經由被告之施政予以實現，但原告之農藥許可證遭被告執意廢止而造成原告無法進行農藥業營運如同判處原告死刑，被告之裁量明顯違法。⑷本件之處分亦違反行政程序法規定：
①原告為了處理工廠生產問題，原告有關人員曾在雲林縣植物保護商業同業公會理事長林建煌協助下，大約在96年4
月中旬，公會人員先與防檢局劉天成科長連絡，告知情形。由於劉科長預定於96年4 月24日下午3 時，在興農農化工廠開會，雙方乃約定於96年4 月24日下午2 時，在台中市○○○路○段23號興農大樓會面，後來，劉科長的會議地點改到台中縣大肚鄉○○村○○路111 號興農化工廠會議室。劉科長還叮嚀，因3 點有會要開，所以務必在兩點以前到達。由於96年4 月24日當天是要聽取主管之劉科長指示意見，因此，原告方面參與人員共有6 位，分三組集合：一、劉燕萍律師、黃志堅會計師。二、林沛錚會計師，黃豐隆先生夫婦。三、林建煌理事長、原告公司董事長甲○○之父親謝慶陽。因此案實在太為重要，怕路不熟延誤時間，所以林會計師和黃豐隆先生當日約12點多就到興農公司大肚廠了解情況，當要進入工廠向警衛登記時，才得知當天三點的會議取銷了。林會計師約在一點左右打手機給林建煌，說防檢局今天不來開會了，林建煌接到此電話，車子正開到中山高速公路彰化交流道，就打電話致防檢局劉天成科長，打通後，劉科長要林建煌掛斷電話，劉科長改用無來電顯示電話回答，指示本案就與東和化學股份有限相同模式處理。以上情形有林建煌說明書可證。
②劉科長為國家公務員，有關其職掌之言行代表國家之威信，原告對劉科長之指導有信賴之基礎。聽從其建議，決定遷廠或建廠等相關方案，此為原告信賴之表示。基於此，原告於96年4 月27日致函防檢局，說明原告積極朝遷廠或建廠等相關方案處理。而防檢局於96年6 月1 日以防檢三字第0961484364號函，函復原告，請原告提供計劃書。此舉使原告產生正當合理之信賴，基於此信賴，更積極進行往彰濱工業區遷廠之計劃。並已於96年7 月30日由經濟部工業局彰濱工業區服務中心以彰濱工字第09660723913 號函，核准原告申租土地。則本件原處分明顯與上開防檢局96年6 月1 日防檢三字第0961484364號函之內容及主管之劉天成科表行政指導有悖，使原告原有之正當合理信賴蕩然無存，並受有損害，顯然違反行政程序法第8 條之誠信與信賴保護原則及最高行政法院92年判字第494 號判決要旨。
③本件原告和被告機關主管科長連繫請示經過情形，已如前述。被告答辯中，並未否認原告所述。僅稱，該東和公司在新廠設置前，舊廠仍在營運。惟查東和公司原設廠於中壢，其後因工廠附近為住宅區，居民難忍毒氣味導而抗爭，迫使工廠停工無法生產。被告始終保留其農藥許可證，准許其委外代工長達八年後，該公司於95年間遷廠彰濱工業區，被告並准其於遷廠後直接沿用原農藥許可證，其情形和原告相同，詳如附表「正豐公司和東和公司農藥許可證情形對照表」。由此可證，被告機關主管之劉天成科長之行政指導有據，被告之處分於法不合。
二、被告主張之理由：
㈠被告不同意原告為訴之變更及追加聲明。
㈡不應准許原告變更追加第1項及第2項聲明：
⒈原告所追加之第1 項聲明、第2 項聲明，其請求權基礎與先前撤銷訴訟不同。本件亦無情事變更得以他聲明代原聲明之情事。
2.第1項聲明追加「展延農藥許可證部分」部分：
⑴原告在台中縣霧峰鄉○○路200號設立之農藥工廠之工廠登
記證既經註銷，原告自無法依「農藥許可證申請及核發辦法」第14條第1 項規定提出「農藥製造業者工廠登記文件」申請展延。
⑵原告第1 項聲明除請求撤銷訴願決定及原處分外，並請求「農藥許可證展延至處分撤銷之日起」，其意義為何，並不明確。原告究竟係請求已到期之農藥許可證應予展延？抑或廢止農藥許可證之處分應予撤銷，使農藥許可證繼續有效？如為後者，假設法院判決撤銷「廢止農藥許可證」之原處分及訴願決定，該農藥許可證自始未被廢止。至於該農藥許可證能否展延，應依「農藥許可證申請及核發辦法」第14條第1 項規定辦理。
3.追加第2 項聲明部分：
原告追加之第2 項聲明包括「委託加工」、「維持營運至遷廠完成為止」、「變更權利人」、「展延」。其中「變更農藥許可證權利人」、「展延農藥許可證」，應依「農藥許可證申請及核發辦法」第14條第1 項、第19條之規定申請辦理。委託加工應依成品農藥委託加工管理辦法第3條規定提出
相關文件申請。至於「維持營運至遷廠完成為止」，則不明原告請求之法律依據為何？倘原告主張其得申請委託加工，應依委託加工管理辦法第3 條規定檢相關文件申請辦理。
4.原告在其工廠登記證遭註銷之行政訴訟案件中，請求法院准予展延工廠登記證2 年。原告在案主張農藥許可證的核發以工廠登記證之存在為前提（原告稱為「廠證合一」），因此請求法院准許展延工廠登記證2 年。法院則說明農藥管理法並無得展延工廠登記證之規定，因而駁回原告之請求（請求被證11判決第6 頁理由六）。原告對於合格的農藥工廠存在是取得農藥許可證之前提，知之甚明。
㈢被告機關依法廢止農藥許可證：
⒈查農藥之製造加工，對環境及人體影響甚大，應予管制。要製造、加工農藥產品，要設置符合農藥工廠標準之工廠，才能辦理工廠登記（農藥管理法第20條第1 項），進而申請取得農藥許可證（申請或展延農藥許可證應檢附農藥製造業者工廠登記文件，請參「農藥許可證申請及核發辦法」第11條、第14條），才能製造或加工農藥。要之，合格的農藥工廠存在，是取得農藥許可證之前提。在農藥工廠關廠歇業（主要設備搬遷，無繼續加工之事實）工廠登記證遭註銷之情形，應廢止農藥許可證，故「農藥許可證申請及核發辦法」第32條規定：「農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止。」
⒉本件原告在台中縣霧峰鄉○○路200 號設立之農藥工廠，其機具設備業於96年3 月間拆遷。原告已不在該址經營工廠，無法在該址繼續製造、加工農藥產品，台中縣政府公告註銷其工廠登記及工廠登記證，雙方對上開事實應無爭執。被告機關因原告歇業而廢止其農藥許可證，並無違誤。
㈣原告在台中縣霧峰鄉○○路200 號設立之農藥工廠確已歇業：
⒈原告在台中縣霧峰鄉○○路200 號設立之農藥工廠之機具設備已搬遷，無法在該址繼續製造加工農藥產品之事實，致台中縣政府公告註銷原告之工廠登記及工廠登記證，及經濟部命原告解散。原告確已歇業，已如前述。
⒉原告辯稱其仍開立統一發票營業，且向彰濱工業區承租土地設廠，其主觀上及客觀上均無歇業之意思云云。然查：
⑴工廠是否歇業，能否繼續領有工廠登記證，其判斷之標準在於工廠是否能在該廠址生產營運，此由「工廠管理輔導法」第20條第2 項規定「停工1 年以上」、「主要生產設備搬遷，經主管機關認定無繼續製造、加工之事實」視同歇業，即明工廠是否歇業，與公司關廠時或關廠後未來有無繼續營運之計畫，分屬不同兩事。假設公司在數地分別設廠，但僅關閉甲地工廠；或公司決定關閉甲地工廠，另在乙地設廠，均應認定甲地工廠歇業，而註銷甲地工廠登記證，此無礙於公司另有或將設乙地工廠營運。原告在霧峰之農藥工廠之機具設備業已搬遷，確實無法在該地繼續製造、加工農藥產品，台中縣政府註銷其工廠登記證及被告機關廢止其農藥許可證，自無違誤。原告如另行設廠，亦須該新廠符合農藥工廠之設廠標準，始能取得新的工廠登記證，進而申請農藥許可證。
⑵原告如有開具統一發票，可能是處理庫存品，可能是委託他人生產銷售，甚至可能在不合格的地點生產後銷售。不論何種情形，均與原告在霧峰之農業工廠是否歇業無關。⑶原告稱照片顯示其工廠仍然存在云云。暫不論原告提出之工廠外觀照片日期為97年3 月12日，對照被證3 即97年3
月15日之勘查照片，當時廠商內部機具設備即已拆遷一空，甚至有部分建物已破壞，原告確實已不能在該廠址繼續製造、生產農藥。
⑷原告另稱其承租彰濱工業區土地另行設廠，並提出彰濱工業區服務中心96年7 月30日函佐證。然原告是否另行設廠，亦與原告在霧峰之農藥工廠是否歇業無關。蓋原告如另行設廠，亦須該新廠符合農藥工廠之設廠標準，始能取得新的工廠登記證，進而申請農藥許可證。況據被告機關查證，彰濱工業區服務中心96年7 月30日函通知原告辦理相關程序，但原告並未完成承租手續，更未進行後續設廠事宜。
⑸又，原告不服台中縣政府公告註銷其工廠登記及工廠登記證提起救濟乙節，業經訴願機關及台中高等行政法院駁回，併予說明。
⒊綜上，原告在霧峰之農藥工廠確已歇業，被告機關應依法廢止其領有之農藥許可證。
㈤農藥許可證申請及核發辦法第32條符合法律保留原則：原告主張：「農藥許可證申請及核發辦法」係根據修正前之農藥管理法第15條第1 項，即「農藥許可證之申請、核發、補發換發、展延、登記事項變更、廢止及農藥標示應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」之授權而定，96年7 月修正公布之第16條第3 項修正為：「第1 項所定農藥許可證、核發、補發換發、展延、登記事項變更之程序及相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」，已無「廢止」之授權規定，故「農藥許可證申請及核發辦法」第32條之廢止規定無效云云。原告之主張，顯有誤解，蓋以：
⒈農藥管理法將農藥許可證之廢止原因區分為兩類，一是藥品本身之原因，例如農藥經安全性評估危害人體健康或污染環境（農藥管理法第18條）；二是農藥許可證本身存在之原因消失（農藥管理法第16條），例如輸入農藥業者之執照被撤銷、農藥工廠歇業等廢止其農藥許可證。修正後第16條第3
項條文有「相關事項」之概括規定，故「農藥許可證申請及核發辦法」內相關廢止之規定，仍係依法律授權而定，並未影響其效力。
⒉在法律條文中未載明「廢止」或「撤銷」，而在授權之法規命令中規範者，不乏其例，例如臺灣地區與大陸地區人民關係條例第69條第2 項規定及其授權訂定之大陸地區人民在臺灣地區取得設定或轉移不動產物權許可辦法第16條規定；香港澳門關係條例第32條及其授權訂定之臺灣地區銀行在香港澳門設立分支機構子公司許可辦法第5 條規定等是。並未因而產生法規命令中的「廢止」無法律授權之爭議。
⒊況查，申請農藥許可證須檢附工廠登記文件，證明有合格的農藥工廠得製造、加工農藥產品（「農藥許可證申請及核發辦法」第11條）。亦即合格的農藥工廠存在，是取得農藥許可證之前提。如已無合格的農藥工廠存在，取得農藥許可證之前提要件喪失，自得廢止農藥許可證。
⒋綜上，原告主張被告機關不得適用「農藥許可證申請及核發辦法」第32條之廢止規定，並不足採。
㈥被告機關並未違反行政程序法：原告稱其防檢局劉科長曾說明本件得按東和化學股份有限公司之模式處理，又稱其信賴防檢局之行政指導即96年6 月1日 函，因而進行遷往彰濱工業區之計畫，卻遭被告機關廢止農藥許可證，被告機關之行為違反信賴保護及行政指導云云。然查：
⒈原告先前稱其在96年4 月24日親至防檢局拜訪劉科長，劉科長首肯得依東和公司模式處理（被證14，原告96年12月28日正豐字第096122801 號函說明二，原告訴願書第3 頁），嗣後改稱係透過他人與劉科長通電話。前後已有矛盾，而無足採。況查，東和公司在彰濱工業區完成新廠設置前，其舊廠始終存在營運，並無舊廠歇業新廠未完成設置，而其農藥許可證仍維持存在之問題。假設原告曾諮詢防檢局人員，而獲得「新廠完成設置前舊廠持續營運可維持農藥許可證存在」之意見，亦屬正確。而本件顯非「新廠完成設置前舊廠持續營運」之情形。
⒉防檢局在96年3 月15日現場勘查後，認定原告無法繼續製造、加工農藥產品。為求慎重，函請原告說明，原告覆函表示其擬洽購農藥工廠或遷至彰濱工業區，防檢局於96年6 月1
日函請原告提出營運計畫書之具體規劃（請參被證3 ～6 ）。遷廠計畫是原告自行提出，並非被告機關指導原告提出。當時原告之工廠登記證尚未註銷，被告機關基於管制農藥之職責及瞭解事實之需要，請原告具體說明，俾作為決定之參考，並未承諾原告提出遷廠計畫即不廢止農藥許可證。況原告事實上沒有完成承租彰濱工業區土地之程序，也沒有興建新廠，已如前述。是原告稱其信賴被告機關96年6 月1 日函之行政指導，顯有錯誤。
㈦原告另稱廢止農藥許可證造成其重大困擾與損害云云。然查，維護農藥製造安全為被告機關職責，原告之農藥工廠既已歇業，本不應繼續持有農藥許可證而得製造、生產農藥。如原告擁有適當的技術、資金及能力，在其新建合格農藥工廠後，即得重新申請取得農藥許可證據以生產。在原告之農藥工廠已歇業情形下，被告機關依法應廢止其農藥許可證。
㈧綜上所陳，原告在霧峰之農藥工廠確已歇業，被告機關依法應廢止其領有之農藥許可證，原處分並無違誤。
理 由
壹、程序方面：
一、按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第3 項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。（第4 項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。（第5 項）對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 、3 款、第4 項、第5
項定有明文。又所謂請求之基礎不變係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性或一體性，可變更或追加之後請求予以利用，簡言之，訴訟材料必須相同。所謂情事變更係指原告起訴後，因客觀情形變更，非以他項聲明代最初聲明，不能達訴訟之目的而言。
二、查本件原告起訴時其聲明求為判決「訴願決定及原處分均撤銷。」，嗣於98年4 月20日變更其訴為「訴願決定及原處分關於廢止原告119 張農藥許可證之處分均撤銷，並得展延至處分撤銷日起。准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。」（見本院卷第121 頁），相互對照即明原告於起訴後提起新訴（即聲明第1 項後段及第2 項聲明），以合併於原訴，核屬訴追加。
三、有關原告追加「關於廢止原告119 張農藥許可證之處分，並得展延至處分撤銷日起。」部分：查原告陳稱本件許可證原訂之有效期限會陸續屆滿，其原可申請展延，但因系爭處分而不可為之，縱將來判決撤銷系爭處分確定，原告權益仍無法獲得保障，乃追加求為判決「得展延至處分撤銷日」云云，查原告真意係請求判決系爭119 張農業許可證之有效期限，在本件訴訟進行中屆滿者，應予展延至本件撤銷原處分日，始足以保障其權益。惟按有關農藥許可證之展延、補發及換發，應依「農藥許可證申請及核發辦法」第14條至18條規定辦理，而「申請農藥許可證有效期間展延者，應填具農藥許可證展延申請表，並檢附下列文件：一、農藥製造業者工廠登記文件影本乙份，或輸入農藥業者之公司或商業登記證明文件及農藥販賣業執照影本各乙份。二、所屬公會會員資格證明影本乙份。三、農藥標示樣張二份。四、其他經中央主管機關指定之文件。申請農藥輸入許可證有效期間展延者，應另檢附第11條第2 項規定之許可生產文件及授權登記文件。」，而原請求之基礎是原告是否歇業，惟原告未歇業不當然准許展延農藥許可證，是二者請求之基礎不同。又原告於起訴後係就聲明第1 項追加後段聲明，其原來聲明仍為存在，並無以他項聲明代替原來聲明之情，且本件若判決撤銷「廢止農藥許可證」之系爭處分及訴願決定，該農藥許可證自始未被廢止，尚無不能回復之情形。況系爭部分農藥許可證在起訴前已經屆滿，此觀諸附表即明，而原告就此部分在起訴前並未聲請展延，就此部分更無原告所指在起訴後屆滿，而有情事變更，是本件此部分追加不符行政訴訟法第111
條第1 項、第3 項第2 、3 款要件。
四、有關原告追加「准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。」，各有其要件，而本件原請求係基於原告歇業之基礎所為，原告縱尚未歇業，不當然准許上開原告追加事項。因此，二者請求之基礎不同。又原告於起訴後係追加聲明第2 項，而其原來聲明仍然存在，顯無以他項聲明代替原來聲明之情，是本件此部分追加不符行政訴訟法第111 條第1
項、第3 項第2 、3 款要件。
五、綜上，原告追加「請求被告就廢止原告119 張農藥許可證，得展延至處分撤銷日起」、「准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。」，不合行政訴訟第111 條第3項第2、3 款要件，且經被告明確表示不同意變更追加，參以原告追加部分均屬課以義務之訴，而原告均未經訴願程序，均於法不合，且無從補正，縱本院准予追加，起訴仍不因之合法，無予准許之必要與實益。從而，原告追加之訴，難認合法，應予駁回。
貳、實體方面：
一、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原處分所涉及之農藥許可證原均在許可有效期限內，如輕率予以廢止，將造成無可彌補的重大損害；原告並未歇業，尚不得依「農業許可證申請及核發辦法」之規定廢止原告原領取之農業許可證；本件廢止原告農藥許可證之處分無法律根據；本件之處分違反行政程序法云云。被告則以：原告在霧峰鄉農藥工廠，其機具設備業於96年3 月間拆遷，原告已不在該址經營工廠，台中縣政府公告註銷其工廠登記及工廠登記證，被告機關因原告歇業而廢止其農藥許可證，並無違誤。被告並未承諾原告提出遷廠計畫即不廢止農藥許可證，況原告事實上沒有完成承租彰濱工業區土地之程序，也沒有興建新廠，是原告稱其信賴被告機關96年6 月1 日函之行政指導，顯有錯誤。本件原告從未依法申請展延農藥許可證、變更權利人或委託加工，此部分主張也未經訴願程序，原告提出「課予義務之訴」，於法不合。至於原告98年4 月20日之起訴狀所附之原證3
，即農委會防檢局96 年6月1 日函，旨在說明原告未能釐清繼續營運農藥工廠之問題前，暫不受理原告申請農藥許可證之核發、展延及委託加工。倘原告主張其得依法申請農藥許可證、展延或委託加工，請原告依法提出相關文件申請等語，資為抗辯。
二、按工廠管理輔導法第20條規定：「工廠歇業者，應將工廠登記證繳銷；其不繳銷者，由主管機關公告註銷之。工廠有下列情形之一者，視同歇業：……二、工廠主要生產設備已搬遷，經主管機關認定無繼續製造、加工之事實。」，「農藥製造業者歇業時，其所領之農藥許可證應廢止。」農藥管理法第32條定有明文。查系爭處分內容為「自97年2 月20日起廢止貴公司（即原告）請領之農藥許可證119 張（詳如附件）。．．貴公司霧峰廠領有工廠登記證（第00-000000-00號）惟該工廠主要生產設備已搬遷，且業經臺中縣政府96年9
月7 日依工廠管理輔導法第20條以府建工字第0960253185號公告註銷貴公司之工廠登記及工廠證在案。故本會爰依前開辦法第32條規定，廢止貴公司請領之農藥許可證共計119 張。」等情。而原告則主張其工廠尚未歇業云云，故本件爭點在於霧峰農藥工廠是否已經歇業。
三、查原告之霧峰農藥工廠，原領有臺中縣政府核發之00-000000-00號工廠登記證，惟被告所屬防檢局於96年3 月15派員至該工廠檢查，發現廠房設備多已拆除，現場並無原告公司人員，而由地主僱請之保全人員看守，有當日勘查紀錄及照片附卷可稽（見本院卷第72頁至78頁即證3 ），足徵原告已不在該地址繼續生產農；乃通知原告於96年4 月30 日 前提出說明，否則將依農藥申請及核發辦法第32條規定廢止系爭農藥許可證，原告函覆「本公司原廠房及設備業已拆除目前為維繫營運目的，已積極進行下列方案……」等語，有防疫局96年2 月19日防檢三字第096148185 號函、原告96 年4月27日正豐字第96042701號函在卷可憑（見本院卷第79 、80 頁），嗣經臺中縣政府於96年8 月1 日至該工廠現場調查原告霧峰農藥工廠之廠房及設備業已拆除，無法繼續製造或加工原告登記之產品，符合工廠管理輔導法第20條第2 項第2 款規定視同歇業之情形，乃公告註銷該廠工廠登記及工廠登記證，為原告所不爭執，並有臺中縣政府96年9 月7 日府建工字第0960253185號公告附卷可憑（見本院第89頁）。而原告不服該臺中縣政府所為公告註銷原告工廠登記及工廠登記證之處分，循序提起救濟，經台中高等行政法院判決原告敗訴，最高行政法院裁定駁回原告上訴，有台中高等行政法院97年訴53號判決、最高行政法院97年裁字第3542號裁定附卷可佐，甚信原告工廠確已歇業，原告空言主張被告執意要廢止原告農藥許可證，導致原告無法正常營運，被告操作原告之歇業，違反公務員服務法云云，不足採信，是被告以原告農藥工廠已經歇業為由，據以廢止原告請領之農藥許可證，並無不合。
四、原告主張訴外人東和化學公司以及富農化學公司亦有停止生產農藥之事實，但被告卻未為廢止其農藥許可證云云。經查東和化學公司於彰濱廠建廠完成期間，舊廠始終存在，仍具農藥生產設備及工廠登記（見本院卷第133 頁即原告所提附件15），即東和公司現況顯示仍有生產事實，此與原告工廠經臺中縣政府查證已歇業而廢止工廠登記之情形不同。而富農化學公司於香山之舊廠，於工廠登記現況雖為「歇業中」，但依原告所陳述可知富農化學公司有遷廠至桃園並繼續營運之事實，故其工廠登記並未遭註銷，代表該廠仍有繼續生產農藥之能力，故農藥許可證自無廢止之必要，亦與本件原告之情況有所不同。故原告所舉之例，均與原告之狀況有所不同，則原告此部份之主張應無理由。
五、按「農藥許可證申請及核發辦法」第1 項規定「本辦法依農藥管理法第15條第1 項規定訂定之。」，故系爭辦法有法律授權。嗣農業管理條例於96年7 月18日修正，修正後第16條第3 項條文規定「第1 項所定農藥許可證之申請、核發、補發、換發、展延、登記事項變更之程序及相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」，其中「相關事項」之概括規定，即包括廢止之規定；再按修正時第18條規定「（第1 項）中央主管機關得對已核准登記之農藥進行安全評估，有危害人體健康或污染環境者，……，或公告為禁用農藥及廢止該農藥許可證。（第2 項）中央主管機關得對已核准登記之農藥之使用方法及範圍進行藥效評估，有藥效不顯著，且無前項安全疑慮者，得公告限制其部分或全部使用方法及範圍。（第3 項）前二項規定廢止許可證之農藥或限制之使用方法及其範圍，經科學方法證實原廢止或限制原因消失者，得由中央主管機關公告恢復受理登記或取消限制。」即明定有關農業許可證之廢止仍授權由中央主管機關為之，修正後之農業管理條例並未將廢止之依據刪除，原告主張農藥許可證申請及核發辦法第32條違反法律保留原則，為無理由。
六、至於原告所稱，農藥生產者得委託加工成品農藥，使用「代工生產製造之策略聯盟（OEM ）」之方式，且原告已申請承租彰濱工業區，以繼續生產一節云云，惟原告之工廠既然已經歇業並且遭到註銷（公司登記亦被命令解散），原告亦已放棄承租彰濱工業區土地，有經濟部工業局工業區土地或建築物租售審查小組第390 次審查會決議在卷可憑（見原告98年4 月20日書狀原證4 第19頁），是原告無遷廠之事實，且無繼續生產農藥之設備與廠房，故原告此部分主張不影響其已經歇業之認定。
七、原告另以行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民化工廠等公司，該公司之農藥許可證有效期限已屆，但卻都於有效期限過後許久才廢止云云。惟查榮民化工廠以及新宜友公司於農藥許可證遭撤銷之前，均有繼續生產農藥之能力以及廠房設備，核與原告已無繼續生效之能力及廠房設備有間。故必須至農藥許可證到期後，未為換發新農藥許可證時，始撤銷其原有農藥生產許可證，原告比附援引不足採信。
八、原告主張被告所屬防檢局劉科長曾稱原告得按東和公司之模式處理，又稱其信賴防檢局之行政指導即96年6 月1 日函，因而進行遷往彰濱工業區之計畫，卻遭被告機關廢止農藥許可證，被告機關之行為違反信賴保護及行政指導云云。惟查東和公司在彰濱工業區完成新廠設置前，其舊廠始終存在營運，並無舊廠歇業新廠未完成設置，而其農藥許可證仍維持存在之問題，原告則已經歇業，二者情形不同。再者，本件於96年3 月15日現場勘查，認定原告無法繼續製造、加工農藥產品，為求慎重，函請原告說明，原告覆函表示其擬洽購農藥工廠或遷至彰濱工業區，防檢局於96年6 月1 日函請原告提出營運計畫書之具體規劃（見本院卷第72頁至81頁即被證3~6 ），即明遷廠計畫是原告自行提出，並非被告機關指導原告提出。原告稱其信賴被告機關96年6 月1 日函之行政指導，不足採信。況行政指導係不具法效性之行為（參照吳庚，行政法之理論與實用，三民書局十版，頁627 ），並不能作為信賴基礎，原告此部分主張為無理由。另原告主張其申請承租彰濱工業區，以繼續生產一節云云，惟查原告已經亦放棄承租，有經濟部工業局工業區土地或建築物租售審查小組第390 次審查會決議在卷可憑（見原告98年4 月20日書狀原證4 第19頁），是原告此部分主張亦不足取。
九、綜上所述，被告以原告歇業為由廢止原告之農藥許可證，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告之訴為無理由，應予駁回。另原告追加之訴，不合追加要件，為不合法，本應裁定駁回，為求訴訟經濟，爰於本件判決中併予駁回。十、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　 6 　月 25 　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日書記官 蔡　逸　萱