臺北高等行政法院判決

原告

臺北市政府工務局衛生下水道工程處

代表人

李孟諺（處長）住同上

訴訟代理人

林建芬

訴訟代理人

許文娟

訴訟代理人

高誠郎

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

吳盛忠（局長）住同上

訴訟代理人

黃春心

　　　　　　林宏達

　　　　　　謝碧蓮

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國98年10月5日府訴字第09870275700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件起訴時被告之代表人原為倪世標，嗣於本件訴訟程序進行中變更為吳盛忠，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按司法院於92年9月17日以(92)院台廳行一字第23681號令，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。

㈢經查本件被告98年6月25日水字第30-098-060002號裁處書（以下簡稱原處分），其內容為課處原告14萬元罰鍰，並限原告於98年7月23日前改善完成。茲原告不再爭執限期改善部分，故本件訴訟標的之金額為14萬元，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應依簡易訴訟程序進行之，併不經言詞辯論而為判決，合先敘明。

二、事實概要：緣被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於98年6月2日14時45分許，至臺北市○○區○○街235號原告所屬迪化污水處理廠（污水下水道系統）稽查，並於正常排放狀態下採取該廠申報之放流口排放水水樣，經送被告機關技術室檢驗結果，懸浮固體量（SS）為32mg／L，未符合放流水標準（30mg／L），違反水污染防治法第7條第1項規定，乃以98年6月23日A015634號舉發通知書告發。嗣被告依水污染防治法第40條第1項規定，以原處分課處原告14萬元罰鍰，並限原告於98年7月23日前改善完成，該裁處書於98年6月30日送達。其間，原告於98年6月23日向被告陳情，經被告以98年7月15日北市環稽字第09831116800號函（以下簡稱被告98年7月15日函）復在案，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：被告於其技術室檢驗結果為32mg/L時，未考慮樣品檢驗時，因人為、儀器不同及樣品量過少可能發生之誤差值，而按略高於管制值2mg/L之數據逕行處罰原告，難令信服，爰陳述如下：

㈠按水污染防治法第7條第1項規定，事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，固應符合放流水標準；然而檢驗室檢驗水樣所得到之數值，係以「人為」或「儀器」經一定步驟的計量、計算而得，確有可能產生誤差值（含人為及儀器誤差）。況且該誤差值亦會因人或因儀器之不同而有所不同，是以行政院環境保護署（以下簡稱行政院環保署）於訂定放流水標準時，應未將誤差值含括在內。倘如被告所述，行政院環境保護署於訂定放流水標準時，已內含分析誤差值，則實際標準值應較現行法定標準值更低，惟行政院環保署卻未公告實際標準值，一般民眾亦不知分析誤差值為何，故被告之說法不合常理。

㈡被告於98年7月15日函及訴願答辯書中，均指稱本件係依「『水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法-103℃～105℃乾燥』（NIEA W210.57A）（行政院環保署於95年6月2日以環署檢字0000000000號公告，95年6月15日起實施）（以下簡稱系爭檢驗方法）」分析檢測「懸浮固體量」為32mg/L。污水採樣、保存、送驗、檢驗等各項檢測過程均依規定程序辦理，該水樣在本局技術室內部編碼為980602-W-05，其樣品重複分析值分別為32.0mg/L、32.0mg/L，差異百分比為0%，符合品保品管之規定」云云，表示被告之技術室2次重複分析結果毫無偏差，然依系爭檢測方法中，某單一實驗室對品管樣品進行20次重複分析之準確度為95.4%～96.6%之間，而被告之技術室進行兩次重複分析之實驗結果竟然皆相同，而被告又未提出相關實驗手稿數據以證其說，實有違經驗法則。

㈢系爭檢測方法第1項「方法概要」規定，懸浮固體重之檢驗方法為將攪拌均勻之水樣以一已知重量之玻璃纖維濾片過濾，濾片移入103℃~105℃烘箱中乾燥至恆重，其所增加之重量即為懸浮固體重；第9項「品質管制」第㈡款規定，重複樣品分析：每個樣品必須執行重複分析，其相對差異百分比應符合表二之規範。亦即品質管制之規範，其重複分析相對差異百分比應符合下表之規範：┌──────┬─────────┐│SS檢驗範圍 │容許相對差異百分比│├──────┼─────────┤│≦25 mg/L │ 20% │├──────┼─────────┤│≧25 mg/L │ 10% │└──────┴─────────┘足以顯示行政院環保署允許實驗分析結果之容許相對誤差百分比，在懸浮固體檢驗範圍超過25mg/L時為10%，該誤差範圍應即得視為合理之容許誤差，亦即有容許誤差值之存在。亦即，每次檢驗由於不同人員或不同實驗室均會產生不同誤差，故放流水標準限值不可能涵蓋誤差值，據此，被告機關技術室之檢驗數據代表該水樣懸浮固體量實際合理數值應介於32mg/L±10%，亦即28.8 mg/L～35.2mg/L之間，實有落於符合標準限值區間（≦30mg/L）之可能。

㈣系爭檢測方法第7項「步驟」第㈡款懸浮固體第2目「濾片及樣品量之選擇」亦規定樣品量以能獲得2.5至200mg間之固體重為宜。顯然，若被告以其技術室取得之少量懸浮固體量所計算之濃度而認定原告所屬迪化污水處理廠之水質不合標準，實有未當。行政院環保署環境檢驗所於88年5月1日出刊之「環境檢驗通訊雜誌」第24期，當時環保署訴願會主任委員呂喬松於其發表之「檢驗與訴願」一文曾認「例如SS管制值為50時，若樣品取樣量太少，所得之分析數值為52mg/L，略高於管制值，此情形建議另作一個較高樣品量之分析，兩組數據比較後，再確定該樣品之濃度。金玉良言也」。本件被告之技術室於檢驗結果為32mg/L，略高於管制值（30mg/L）僅有2mg/L時，容有應考慮其樣品取樣量之多寡，以較高樣品量再行分析確認，經兩組數據比較後，始得確定該樣品之濃度之必要，故本件被告技術室所檢測數值，是否正確，有待商榷。

㈤依系爭檢測方法第9條品質管制第㈠項規定，空白樣品分析：每10個樣品或每批次樣品至少執行1次空白樣品分析，空白分析值應小於法規管制標準值之5%。行政院環保署公告之「環境檢驗品管分析執行指引」第3條、第㈦項亦明確指出：除檢測方法另有規定外，通常至少每10個樣品應執行1個方法空白樣品分析，若每批次樣品數少於10個，則每批次仍應執行1個方法空白樣品分析。 惟由被告之檢驗紀錄表顯示，被告乃於20個樣品後方執行1個空白分析，而非於10個樣品數後作空白分析；且空白分析亦僅有1數據，未進行差異分析比較；又依被告技術室之水質檢驗數據手稿，所有空白分析皆為最後之樣品(樣品65~68)，並無法確認是否為進行20個樣品後所執行。

㈥末依被告答辯狀內容，其事實及理由第4條第㈡項載述：「公告標準管制值為30mg/L已內含被告所提之誤差值」，惟於「水污染防治法」以及「放流水排放標準」中並未載明此管制值已內含誤差值，實有未當等情；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠按水污染防治法第2條規定，「本法專用名詞定義如下：七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業...一○、廢(污)水處理設施：指廢(污)水為符合本法管制標準，而以物理、化學或生物方法處理之設施。...一二、污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢(污)水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。...一三、放流口：指廢(污)水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。...一四、放流水：指進入承受水體前之廢 (污) 水。...一八、放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。」，同法第7條規定，「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」，同法第40條規定，「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；...」。次按行政院環保署96年9月3日環署水字第0960065740號令修正發布放流水標準第2條規定，「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準：污水下水道系統一公共下水道(流量大於250立方公尺/日)：懸浮固體量為30mg/L。」。依97年8月19日北市環秘㈢字第09734930800號令發布之「臺北市政府環境保護局各類違反環保法令案件裁罰基準」一「參、水污染防治法一違反條款:第7條第1項。處罰條款及罰鍰:第40條。污染源規模或類型(A)：㈠屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧A≧9萬元。不符合放流水標準排放或其他污染行為：4.未達2倍者，6萬元≧B1≧3萬元。承受水體或環境類型(D)：㈢排放廢(污)水非屬上述情形者:4萬元>D≧2萬元。」。

㈡查本件被告衛生稽查大隊稽查人員執行污水下水道系統水污染稽查勤務，於98年6月2日14時45分，至原告所屬迪化污水處理廠之放流口現場採取水樣，並依被告列管事業廠場水污染稽查作業程序，除當場測定其氫離子濃度及檢測水溫指數（PH值：6.1；水溫：28℃）符合標準，並採集懸浮固體量、生化需氧量、化學需氧量及大腸桿菌等測定項目所需水樣，俟被告技術室水質檢驗報告顯示該水樣之「懸浮固體量（SS）32mg/L」未符合放流水管制標準，據以認定原告已違反水污染防治法第7條第1項規定，乃掣單舉發、處分，自無不合。

㈢原告雖主張本次檢驗採樣水質懸浮固體濃度為32mg/L，因誤差結果無法排除該水質有符合放流水限值（30mg/L）之可能，採樣檢驗過程中之任何疏失，皆可能因而影響水質之檢驗數據...云云，惟本件既係按系爭檢驗方法分析檢測，污水採樣、保存、送驗、檢驗等各項檢測過程均依規定程序辦理，該水樣於被告技術室內部編碼為980602-W-05，選驗項目62即為SS（懸浮固體），送樣之樣品量依事業放流水採樣方法為500ml，該次分析批次樣品共32件，依系爭檢驗方法，應每10個樣品執行1次空白樣品分析，被告技術室已依系爭檢驗方法，將每10個樣品進行1次空白樣品分析，共計4個。分析前為使濾紙編號編排每個每個樣品重覆時不跳編碼，如1、2一組，3、4一組，遂將樣品全數依序編碼寫入空白濾紙鋁碟紀錄表中，即編碼1-64號共計64個濾紙編號，因有32件樣品共需4個空白樣品，於是將空白樣品編入65-68濾紙鋁碟。在分析過程中，依公告方法，每執行10個樣品分析後，穿插1個空白樣品分析，結果樣品重複分析值分別為32.0mg/L、32.0mg/ L，差異百分比為0%，符合品保品管之規定，公告標準管制值為30mg/L，已內含被告所提誤差值，檢驗過程應無疑義。再者，且被告負責水質檢驗單位（技術室）係經財團法人全國認證基金會(TAF)認證通過之實驗室，其有關檢測方法均以行政院環保署公告之方法為據，檢驗室之品保品管過程亦依行政院環保署環境檢驗所之規定及被告訂定之標準作業程序徹底遵照執行;又被告檢驗人員定期接受環境檢驗所之盲樣測試結果，評定績效優良，其檢驗能力備受肯定，被告稽查及檢驗人員之資格、公平性及檢測之儀器、採樣化驗過程毋庸置疑。從而，被告依首揭法條規定，處原告14萬元罰鍰，並無不合等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷如下：

㈠第以原告所屬迪化污水處理廠之公共污水下水道系統，係經被告審查核准發給水污染防治許可證在案；而被告負責水質檢驗之單位，即其所屬技術室係經財團法人全國認證基金會認證通過之實驗室，在87年6月15日，即已獲得依據ISO/IEC17 025取得「財團法人全國認證基金會認證證書」（被證十參照，ISO本身即屬國際標準組織之品質管制文件）。是以，原告既為該公共污水道下水道系統之所有人及管理人，苟該污水下水道系統排放廢（污）水，經被告所屬技術室檢驗係不符放流水標準，權責機關之被告自得依行政罰法第17條及水污染防治法第7條、第40條、第42條等規定，以原告為處分對象加以處罰，先予說明。

㈡按「本法專用名詞定義如下：．．．十、廢（污）水處理設施：指廢（污）水為符合本法管制標準，而以物理、化學或生物方法處理之設施。．．．十二、污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。十三、放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。十四、放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。．．．十八、放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。」、「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」、「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7條第1項或第8條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人．．．。」，水污染防治法第2條、第7條第1項、第40條第1項、第42條分別定有明文。

㈢次按「本標準依水污染防治法第7條第2項規定訂定之。」，為放流水標準第1條所規定；且該標準第2條復規定「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：┌────────────┬────────┬────────┐│ 適 用 範 圍 │ 項 目 │ 最 大 限 值 │├────────────┼────────┼────────┤│污水下水道系統/公共下水 │懸浮固體 │30 ││（流量大於250立方公尺/日│ │ ││） │ │ │└────────────┴────────┴────────┘放流水標準第5條亦明定「本標準各項目限值，除氫離子濃度指數為一範圍外，均為最大限值，其單位如下：氫離子濃度指數：無單位。真色色度：無單位。大腸桿菌群：每100ml水樣在濾膜上所產生之菌落數（CFU/100mL）。其餘各項目：ml/l。」。又臺北市政府環境保護局各類違反環保法令案件裁罰基準第2點揭示：「本局處理各類違反環法令案件裁罰基準如附表。」

┌────────┬─────────────────────┐│違反條款 │第7條第1項（事業、污水下水道系統或建築物污││ │水處理設施排放廢（污）水不符合放流水標準）│├────────┼─────────────────────┤│處罰條款及罰鍰 │第40條 ││ │ 6萬元以上60萬元以下 │├────────┼─────────────────────┤│污染源規模或類型│一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統 ││（A） │（一）屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧││ │ A≧9萬元 │├────────┼─────────────────────┤│不符合放流水標準│（一）排放之廢（污）水中任一污染物（不含大││排放或其他污染行│腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數 ││為（ B） │4.未達 2倍者，6萬元＞B1≧3萬元 │├────────┼─────────────────────┤│違規紀錄（C） │C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相││ │同條款次數（N） × 6萬元 （N係指未經撤銷之││ │裁罰次數） │├────────┼─────────────────────┤│承受水體或環境類│三、污染行為直接影響之水體非屬上述情形者，││型（D） │ 4萬元>D≧2萬元 │├────────┼─────────────────────┤│其他（E） │繞流排放廢（污）水，36萬元≧E≧12萬元 │├────────┼─────────────────────┤│罰鍰計算 │60萬元≧ A + B + C＋D+E≧6萬元 │└────────┴─────────────────────┘另臺北市政府90年8月23日府祕二字第9010798100號公告：「公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。．．．公告事項．．．本府將下列業務委任本府環境保護局，以該局名義執行之．．．㈤水污染防治法中有關本府權限事項．．．。」。

㈣本件原告所屬迪化污水處理廠（污水下水道系統），經被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於98年6月2日14時45分許，至該廠稽查，並於正常排放狀態下採取該廠申報之放流口排放水水樣，經送被告所屬技術室檢驗結果，懸浮固體量（SS）為32mg／L，未符合放流水標準（30mg／L）等情，有被告水污染稽查紀錄、水質檢驗報告表、懸浮固體量檢驗記錄表及技術室98年8月3日便箋等件附於原處分卷可稽。原告對上開事實雖不否認，惟以因被告未踐行品管程序，即未依環境檢驗品管分析執行指引三、空白樣品分析（七）所載，每10個樣品應執行1個方法空白樣品分析（用以確保實驗之準確度），致其檢驗有瑕疵云云資為主張。然查：

⑴被證二「工作日誌」（包括「懸浮固體量檢驗紀錄表」），係針對系爭（98年6月4日）送檢測樣品所為之工作日誌，樣品數共計26個，所有樣品皆需重複2次檢驗，即所有編號皆係2個一組，但都係同一樣品，例如本件編號9、10皆係同一樣品，是本批於98年6月4日送驗之樣品僅有26個，編號為「1」至「52」；而自編號「53」至「64」乃現場採樣空白品管樣品（視場地不同而為空白樣品分析），此次（98年6月4日）送驗共有6個場地，有12個空白樣品分析（其中6個為「採樣空白樣品」，6個為「運送空白樣品」），編號「65」至「68」為標準方法規定之「品管空白樣品分析」，而編號「53」至「68」之SS（ml/L）欄皆記載為「0」，即係因空白樣品之故（按：因樣品10個封成一箱，為避免跳號混亂，故將「空白樣品」之編號編在「檢驗樣品」之後）。是被告所屬技術室就系爭（98年6月4日）送測，針對同一樣品係為重複檢驗，即堪以確定。

⑵次依「環境檢驗室品管分析執行指引」（被證八參照）三、「空白樣品分析」3、「注意事項」(5)所載，重量法之空白樣品分析係不需另外操作空白樣品分析，每個樣品各皆分析兩次以上，方能出具報告；是關於空白樣品分析，上揭分析執行指引雖未規定需保留空白樣品，惟被告為求謹慎，仍作空白樣品分析，已屬慎重之作法。且揆之環保署95年6月2日公告之「水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法103~105℃乾燥（NIEA W210.57A）」第4頁九、「品質管制」（一）空白樣品分析，可知每批次樣品至少執行一次空白樣品分析，空白樣品分析植應小於法規管制標準值之5%，故系爭有空白樣品分析之該批次所有檢驗，即皆符合品管要求，殆無疑義。況原告所主張之「環境檢驗品管分析執行指引」，係由被告環境檢驗所第一組業務科所訂定，其標準方法高於上開分析執行指引，原告主張被告並未遵循相關標準執行本件檢測云云，顯係誤解「採樣空白樣品」、「運送空白樣品」及實驗流程所致，所言殊無可採。

⑶又依事業放流水採樣方法（見被證一「臺北市政府環境保護局水質檢驗報告表」）第9頁「檢測項目」欄中「懸浮固體」一欄，其「水樣建議需要量（ml）」係500（ml），以被證三「公共下水道事業水污染稽查水樣送驗單」中「備考」欄所載「BOD-1000mlX1 COD-500mlX1SS-500mlX1E.coli-120mlX1」共計採取『2,120毫升』此點觀之，洵無不合。且「放流水標準」就「公共下水道」流量大於250立方公尺/日者，需檢測大腸桿菌群、化學需氧量、生化需氧量及懸浮固體物等4個項目，是本件除就懸浮固體項目為檢驗外，尚針對其他項目為檢驗，亦堪確定。

⑷再查被證二「工作日誌」（包括「懸浮固體量檢驗紀錄表」）第37頁「樣品no.」欄記載「R」係代表河川水（即River），惟河川水並無管制標準，其係公共水體，乃作為環境監測之用；但被告對於事業排放廢水部分，則予以管制，此由上開第37頁「樣品no.」欄記載「W」，即知98年6月4日送檢測之樣品僅有原告係事業排放廢水，其餘皆係河川水。則被告以本次檢驗結果，系爭水樣懸浮固體（SS）為32毫克，未符合放流水標準（30毫克/公升），認原告有違反水污染防治法第7條第1項規定之情形，而予以裁處，即非無憑。

⑸另系爭原告所屬迪化污水處理廠《污水下水道系統》之採樣在「樣品no.」欄遭註記「髒」字樣一節，乃檢驗人員會以樣品是否乾淨決定需用多少空白樣品，故會在樣品上註記「髒」，以決定需用多少空白樣品等情，業據被告訴訟代理人於本院準備程序時陳述甚詳，核與前述檢測實況並無二致，附此指明。

⑹至原告主張因懸浮固體量（SS）檢驗範圍超過25ml/L誤差值為10%，故其有可能因被告之檢驗誤差而符合SS標準，故被告應再作一次樣品分析一節。然查相關環境樣品檢測均有無法避免之分析誤差存在，是中央主管機關於訂定法定標準值時，本已內含分析誤差值；且本件排放水水樣係送由被告所屬技術室檢測分析，檢驗方式及過程（包括收樣、樣品保存、檢測分析、數據處理等），皆符品保品管之規定及要求，業如上述，自難謂有何執行檢測程序之違誤。參以被證一「臺北市政府環境保護局水質檢驗報告表」中「事業放流水採樣方法」附表「各種檢驗項目採樣及保存方法」三、「化學性標準」一欄中，「懸浮固體」之最長保存期限僅7天（被證一第9頁參照）。然而本件於被告解碼後，系爭排放水水樣已逾7天保存期限，致無法再作檢測，甚為灼然。原告空稱本件採樣檢驗過程有誤差可能，卻未舉證以實其說，本難採信；參以實驗室誤差最多僅0.1，以本件水樣經檢測結果，已超過管制標準2，縱重為檢驗，其檢驗結果未逾懸浮固體量最大值檢測現值之機率亦極小等情，自不能為何有利原告之證明，合此述明。

⑺從而被告審酌系爭排放水水樣之檢驗結果，依卷附附表之污染源規模（A）、污染行為（B）、違規紀錄（C）、承受水體（D）及其他（E）等項，已該當於前開法條規定及裁罰基準，而予以計算應裁處罰鍰之金額為14萬元（A+B+C+D+E=9+3+0+2+0=14），並限原告於98年7月23日前改善完成，所為處分，於法洵無不合。綜上所述，被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭