臺北高等行政法院判決

100年1月6日辯論終結

原告

徐秀瑜

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

高耀堂

邱愉安

上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服內政部中華民國99年4 月28日臺內訴字第0990082431號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落桃園縣蘆竹鄉○○段369-6 地號部分土地（分割後為369-9 地號，下稱本件土地），經被告以98年8 月5日府地徵字第09802969231 號公告徵收作為交通部臺灣區國道新建工程局辦理國道1 號五股至楊梅段拓寬工程用地，公告期間自民國98年8 月10日起至98年9 月9 日止。原告認公告現值偏低，對徵收補償金額不服，於公告期間內98年9 月8 日以書面提出異議，經被告函請蘆竹地政事務所查明後，以98年9 月17日府地徵字第0980361784號函查復原告，本件土地公告現值並無錯誤。原告仍不服，於98年9 月28日提出復議，經被告依土地徵收條例第22條規定，提交桃園縣地價及標準地價評議委員會（下稱被告地評會）98年10月9 日98年第5 次會議審議決議，被告據以98年10月27日府地徵字第0980423516號函（下稱原處分）復原告略以：本件土地○○○區段○○○○○○區段有徵收、未徵收土地之公告現值並無不一致，維持原補償費價額不予調整。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠原告於96年間購買本件土地時，並未預見國道拓寬工程需徵收土地，故於購買後即於其上興建自用住宅，而於興建中接獲土地徵收通知；原告於第一次土地徵收說明會中，向被告承辦人員就徵收價款及購買價金表示異議時，被告承辦人員回覆：原告得以購買本件土地之契約書證明購買價金高於徵收價款，詎料原告提出該契約書後，被告竟覆以徵收補償價款屬合理範圍，桃園縣地價及標準地價評議委員會亦為相同認定。原告於訴願時，請求被告提出96年間本區域所有甲種建築用地之買賣土地平均價格，以證明徵收補償金額係屬合理，被告無法提出，訴願決定卻仍然以徵收補償價款屬合理範圍而駁回原告訴願。

㈡內政部96年8 月23日臺內地字第0960131655號函略以：「…請貴府反應公告土地現值接近一般正常交易價格之程度，相應調整土地徵收補償地價之加成補償成數…。」內政部91年1 月28日臺內地字第0900017897號函略以：「…縣（市）政府對轄區內之土地，應經常調查其地價動態、地價調查估計應切合估計當時土地之實值，且應注意毗鄰地區之均衡性，為平均地權條例第46條、地價調查估計規則第4 條及土地徵收加成補償注意事項等規定所明定，貴府來文所敘『一併徵收地區之地價補償恐有以當年度評定加成數加成補償後仍未達一般正常交易價格之情事發生，而一併徵收因屬民眾申請，故無法事先預知掌握…』乙節，顯與上開規定不符，應請檢討改進。」

㈢本件土地徵收補償價額遠低於96年間購入價格，每坪價差逾新臺幣（下同）13,000元；被告稱本件土地公告現值作業期間及自96年9 月1 日起至97年8 月31日止，所收集調查未有買賣實例，惟原告購入本件土地為96年間，與地價調查作業時間更為相近，被告捨而不用，反以其他區段為評估標準，顯然昧於事實，故本件土地徵收補償價額顯然低於一般正常交易價格，依土地徵收條例第30條及上揭內政部函釋意旨，本件土地徵收補償金額未能符合一般正常交易價格，有悖於徵收補償係為補償人民財產權特別犧牲之立法意旨，被告泛言空稱屬合理價格云云，否准原告所請，應非適法。

㈣原告於本件土地上興建自用住宅，於興建完成後、申請使用執照時，因為本件土地已被徵收，故蘆竹鄉建管課承辦人遂要求原告再次變更設計：⒈由於土地徵收，原告建物之坐落位置改變，原告之建築師需修改建物於該筆地號位置詳細圖示；⒉因土地面積改變，原告之建築師需重新計算建物之建蔽率及容積率；⒊原告建築師須依上述⒈⒉進行變更設計申請；因此，原告需再次支付建築師變更設計及繪圖費用2 萬元。原告請被告地政處土地徵收課承辦人員代為申請此筆建物變更設計款項之補償，承辦人員卻表示相關申請手續之規費可以減免，卻未對建築物變更設計費用給予回應；此部分仍屬原告因本件徵收補償案所生之損失等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應就本件土地徵收補償費再作成核發原告543,116 元之處分。

三、被告則抗辯略以：

㈠按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所明定。又「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」亦為地價調查估計規則第18條第1 項所規定，而估計區段地價之方法，則為同規則第21條所明定。故公告土地現值之估計及評定，依上開說明，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準者，當事人自不能因不滿其數額，而指為違法，合先陳明。

㈡原告所有本件土地於98年分割前地號為○○段369-6 地號，依地價調查估計規則第18條規定，於辦理98年度地價區段檢討作業時劃入蘆竹鄉第250-○○○區段○○○○○○路以南、埔心溪上游西側農地內建地）範圍內，再依上開規則第21條所規定程序估計地價為9,700 元/ 平方公尺，經被告地評會97年12月16日第7 次會議評議通過，該筆土地再按地價調查估計規則第23條規定計算宗地公告土地現值為9,700 元/平方公尺，並於98年1 月1 日依平均地權條例第46條規定公告在案。嗣後該筆土地經被告以98年7 月24日府地徵字第0980285911號函辦理地籍測量及逕為分割登記，分割為○○段369-6 地號（447 平方公尺）土地及本件土地（131 平方公尺），依內政部頒「土地分割改算地價原則」之規定改算地價，改算後公告土地現值皆為9,700 元/ 平方公尺。本件土地經原告申請復議，由桃園縣地價及標準地價評議委員會98年第5 次會議決定維持原公告土地現值。而98年徵收補償地價加成數經桃園縣地價及標準地價評議委員會依土地徵收條例第30條第2 項「其加成補償成數…比照一般正常交易價格」及同條例施行細則第30條第2 項「本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價」規定評定為4 成，亦即，一般正常交易價格之認定，係指區段地價而言（評議表之擬評區段地價12,400元/ 平方公尺），而非原告所提出之買賣實例價格即可為一般正常交易價格，故本案徵收補償地價經加4 成計算後為13,580元/ 平方公尺（9,700 元/ 平方公尺×1.4 ），業已超過區段地價（即一般正常交易價格），並未違反原告所提內政部函示徵收加成補償後應達一般正常交易價格之規定。

㈢按地價及標準地價評議委員會組織規程第4 條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者，建築師、地政士、銀行、不動產經紀業、建築開發商業同業等公會代表、農會代表，及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐主管等。顯見有關地價之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。其相關專業認定，照行政法院歷年判決，素認為應予尊重。又公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值高，被徵收土地之所有權人可獲得較多之補償地價，固為有利；惟對於移轉或設定典權之所有權人而言，因須繳納較高之土地增值稅，則較不利。故有關公告土地現值評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等法令規定客觀作成，不得僅因欲達特定目的，即刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得為使被徵收土地所有權人獲取較豐之補償故意提高；或助欲辦理移轉或設定典權之所有權人減少應繳納之土地增值稅而刻意降低，在具體地價評定時故意為有利或不利土地所有權人之作為。桃園縣地價及標準地價評議委員會關於本件土地98年公告土地現值之復議案，亦持相同標準審查。經蘆竹地政事務所簡報，充分說明案情及分析與鄰近相同用途土地地價之均衡性後，決議內容如後：「本案土地因係單一區段地價，與整個區段有徵收、未徵收土地之公告現值並無不一致，維持原補償價額不予調○○○區段○○○區段內各宗地所有權人一體適用之價格，既已踐行適法之地價調查及評議程序，且已達規定之一般正常交易價格，則原告自不能因不滿意公告土地現值之數額，個別要求調高徵收補償價額。

㈣原告提出96年6 月18日土地買賣契約，稱當初購地單價為57,200元/ 坪（即17,303元/ 平方公尺），請求被告應依上開價額為徵收補償依據，並補償原告差額523,116 元乙節，依土地徵收條例第30條第1 項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」，故被告依法僅得以公告土地現值補償地價，無從以原告所提契約價格進行補償，原告主張於法不合；況該契約「其他特約事項」載明：本件土地尚有地上舊有建物，故上開實例並非一般素地交易價格。另地價調查估計規則第17條第3 項規定「估價基準日指每年9 月1 日」，亦即土地徵收條例第30條第1 項及土地徵收條例施行細則第30條第2 項所規定之徵收當期、調查當年期即98年度，係指96年9 月1 日至97年8 月31日，而原告購入本件土地之交易日期為96年6 月18日，並非屬徵收當期或調查當年期，依規定亦不得採為本件區段地價查估之買賣實例依據。

㈤依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條規定，我國查估公告土地現值之方式係以區段地價為之，而非就個別宗地逐一查估宗地地價，僅於每年度重新調查各區段地價後，依前開估計規則第23條計算出各宗地單價，原則上係以區段地價作為宗地單位地價，而區段地價之估計則依前開估計規則第21條，係以買賣實例之中位數為原則，故無法保證區段地價一定超過每一宗地之成交價格，且地價原具有波動性質，本因景氣循環或大環境改變而有高低起伏，該筆交易既已經過2 年期間，就個別宗地之市場而言，定有異動（如97至98年時逢金融海嘯，不動產市場多屬跌價情形），是以土地徵收條例第30條始規定補償須採「徵收當期」之公告土地現值補償，以求公允。

㈥至原告聲明被告應再作成核發原告2 萬元之變更設計費用乙節，因徵收所應補償項目已於土地徵收條例第30條至第36條明定，其中並無變更設計費用之項目，故被告無從作成原告聲明之處分，原告所請仍屬於法無據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為原告主張原處分應以原告96年間購買本件土地之價格為基準，以核定徵收補償，且須對於原告因本件土地被徵收而支出變更原建築案之設計費用2 萬元一併補償，於法是否有據？

五、本院判斷如下：

㈠按土地徵收條例第18條第1 項規定：「直轄市或縣( 市) 主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」第22條第1 項、第2 項規定：「( 第1 項) 土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣( 市) 主管機關以書面提出。該管直轄市或縣(市) 主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「( 第2 項) 被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣( 市) 主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣( 市) 主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值評定之。」復按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣( 市) 政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又按地價調查估計規則第18條第1 項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉( 鎮、市、區) 為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第19條規定：○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」第21條第1 項第2 款規定：「估計區段地價之方法如下：二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」

㈡經查：

⒈本件土地之地價區段於98年公告土地現值作業時，將劃屬第25○○○區段○○○○○○○路以南埔心溪上游西側農地內建地)，而於96年9月1日至97年8月31日98年度公告現值作業期間內，經收集調查未有買賣實例，有卷附250-1 號○○○區段○○○○區段地價估價報告表可按（見訴願卷第68至69頁）。再被告認定本件土地所在區段因無買賣或收益實例，經依照地價調查估計規則第18條第1 項之規定，考量當時地價之差異、當地土地使用管制、工商活動、土地利用現況、發展趨勢等因素，經全體評估後，選取第○○○ 區段○ ○○區段地價每平方公尺為11,600元) 及第○○○區段○ ○○區段地價每平方公尺為11,600元) 作為本件土地所○○○區段○○○○○區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素分析明細表修正，估計第25○○○ 區段○○○區段地價為每平方公尺12,400元，亦有第250 -1區段影響地價區域因素分析明細表( 住宅用地) 影本附卷可憑（見訴願卷第70頁）。

⒉嗣被告將全案提交桃園縣地價及標準地價評議委員會97年12月16日97年第7 次會議審議決議評定國道2 號徵收用地坐落之區段地價為每平方公尺9,700 元，被告乃據以計算當年度公告土地現值，而於98年1 月1 日公告，嗣經被告就福興段369-6 地號部分土地辦理地籍測量，並逕為分割登記成同段369-6 地號土地( 面積447 平方公尺) 及同段369-9 地號即本件土地( 面積131 平方公尺) ，分割後之上開2 筆土地俱劃屬第250-1 地價區段，故地價均為每平方公尺9,700 元，原告不服，經被告提交桃園縣地價及標準地價評議委員會以98年10月9 日98年第5 次會議決議維持，被告仍維持以98年公告現值加4 成辦理徵收補償等情，亦有桃園縣蘆竹鄉98年平均地權土地公告現值評議表（見原處分卷第3 、4 頁）、桃園縣地價及標準地價評議委員會98年第5 次會議蘆竹鄉○○段369-9 地號土地復議案資料（見原處分卷第5 至9 頁）、原告98年9 月8 日異議函（見訴願卷第62頁）、原告98年9 月28日函（見訴願卷第63頁）、被告98年9 月17日府地徵字第0980361784號函（見訴願卷第93、94頁）、被告98年10月20日府地價字第0980413316號函及桃園縣地價及標準地價評議委員會98年第5 次會議紀錄（見訴願卷第95至97頁）等件可稽。

⒊原告雖主張渠於96年買受本件土地之價格為每坪57,200元，與補償金額價差逾13,000元云云，並提出買賣契約書為憑（見本院卷第18至24頁）等語。惟稽之該契約書及卷附地政登記資料查詢表( 見訴願卷第45頁) 所載，原告買賣本件土地簽約日期為96年6 月18日，買賣原因發生日期為同年月23日，而於同年8 月2 日辦竣所有權移轉登記，顯認其買賣非發生在96年9 月1 日至97年8 月30日調查實例期間內，自不能供為辦理98年度公告現值作業參考之買賣實例。

⒋按國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地所應給予之補償，參酌司法院釋字第400號、第409號、第425 號及第440 號等解釋意旨，係採用相當補償之原則，而所謂相當補償，係指主管機關參酌徵收當時之社會狀況，依公平算定基礎所計算出之合理金額而言。又地價及標準地價評議委員會之組成，依地價及標準地價組織規程第4 條之規定，係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關等成員組成。顯見對地價之評定，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序，有無基於錯誤之事實，有無遵守一般有效之價值判斷原則，有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院96年度判字第765 號判決要旨參照）。被告辦理本件土地之公告現值及徵收補償費之核定作業程序，核無違法之情形，原告徒以被告核定之徵收補償價額與其當初購入本件土地之價格相差懸殊，不符一般正常交易價格，而認被告應再作成處分核發徵收補償費差額計523,116元，於法難認有據。

㈢原告雖復主張渠被告應就其因土地被徵收而支出之變更原建築案設計費用2 萬元一併補償云云。惟揆諸前引土地徵收條例第30條所定之土地徵收補償標準及作業程序，並依據同條例第31條規定：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在1 年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾1 年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」第32條規定：「徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依第23條第1 項規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。」第33條規定：「建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。前項補償基準，由中央主管機關定之。」第34條規定：「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：一、依第5 條第1 項第1 款或第2 款規定遷移者。二、徵收公告6 個月前設有戶籍之人口必須遷移者。但因結婚或出生而設籍者，不受6 個月期限之限制。三、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者。四、因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者。五、水產養殖物或畜產必須遷移者。前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」足見已明定土地徵收應行補償之標準及項目，基於依法行政原則，原告上開損失既非屬法定補償之項目，其請求被告應一併補償，於法無據，無從准許。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採，本件土地地價區段之劃分及98年公告土地現值之評定，經核既均合法，被告以之為基礎計算公告現值及土地徵收補償，即無違法。原告就本件土地之徵收補償異議，經桃園縣地價及標準地價評議委員會決議予以維持，被告以原處分函知原告復議結果，洵屬有據，訴願決定予維持，核無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭