最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00765號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00765號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○○

被上訴人

南投縣政府

代表人

丙○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年7月13日台中高等行政法院94年度訴字第71號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣經濟部水利署為辦理東埔蚋溪防洪整治工程第二期延平橋至中二高段，需用上訴人所有坐落南投縣竹山鎮○○段16、25、33、91、92、94、95地號等七筆土地，於報經內政部核准徵收後，被上訴人以民國92年12月11日府地權字第09202280122號函公告徵收，公告期間自92年12月11日起至93年1月19日止。上訴人於公告期間內檢附宏大不動產鑑定顧問股份有限公司92年11月25日鑑定報告書，以被徵收土地地價補償偏低為由，向被上訴人提出異議。經被上訴人函請南投縣竹山地政事務所就上訴人所陳事項查明，經該所函覆以本案系爭土地所劃歸之溪尾段第428、429地價區段，於辦理93年公告土地現值作業已審慎研議重新勘查劃分，對於部分土地地價亦已作妥適調整等語，被上訴人遂以93年2月17日府地價字第09300356350號函覆上訴人上開查處情形。上訴人不服，陳請復議，經被上訴人提交南投縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議決議，仍維持原評議之公告土地現值。嗣被上訴人將復議結果以93年4月14日府地價字第09300750990號函覆上訴人，上訴人不服，提起訴願、行政訴訟遞遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張本案原審判決存有行政訴訟法第243條第1項及同條第二項第6款之當然違背法令情形：

（一）本案原審判決違反憲法第15條之規定。依憲法第15條、司法院大法官會議解釋第400號、第579號，均足證明國家徵收人民土地時，須給予合理之補償。惟查，關於本案補償是否合理之事實，原審均未依法進行調查。則其所為之認定顯然違背憲法第15條及司法院大法官會議之解釋，原審判決顯應廢棄。

（二）原審判決違反行政訴訟法第133條之規定。按行政訴訟法第133條前段明文規定，「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」，足見原審法院對於本案爭點即補償是否合理，應依職權進行調查。故上訴人請求原審法院另行囑託鑑定機關進行鑑價（係請求囑託第三專業鑑定機構，並未指定或請求囑託民間鑑定機構），原審判決竟未依法進行任何調查，不僅違反行政訴訟法第133條之規定，更違反憲法第15條規定。且原審判決於第17頁記載「原告請求另交由民間不動產鑑定公司鑑價」云云，顯然違反事實。

（三）原審判決有行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由或理由矛盾者」當然違背法令之情形。由原審判決理由欄第四項及第九項兩點理由觀之，原審判決先自行擔任鑑定機關，具體審核本案之土地不具經濟價值及開發價值;嗣後，卻又明白記載能審核本案土地是否具有經濟價值者，僅有「地價評議委員會」。足見兩者理由間，顯然存有互相矛盾之處，應予廢棄。

（四）根據土地徵收條例第30條第2項、內政部所頒佈之「地價調查估計規則」第3條第1項第2款、第4條、第6條、第8條第2項、第21條第1項第2款及「地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程」第10條前段之規定可知，於辦理土地徵收時，應確實調查土地之實際價格，並以當地之一般買賣交易價格評定土地補償費，方屬合法。若無買賣實例者，得調查收益實例。無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依同規則第21條第1項第1款估計出區區，作為基準地價區段。原審判決均未針對以上法律之規定適時進行調查，跳越竹山鎮第426、第427及第430、第431等相鄰區段，而挑取相隔遙遠之第362及第363地段作為基準地價區段。所為之認定顯然違反前開規定，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果：

（一）上訴人所有坐落南投縣竹山鎮○○段16、25、33、91、92、94、95地號等七筆土地，依94年4月8日及6月21日勘驗筆錄所載，係離台三線公路約二百公尺或三百公尺左右，與公路落差約2.5公尺至3公尺，在東埔蚋溪堤防內，屬於行水區內，有一私設通道與台三線公路連絡，道路旁為牧草、雜石及砂石場地等語。是上訴人主張系爭土地均直接面臨省道台三線道路，面臨之寬度長達三百公尺，甚有經濟價值及開發價值，尚非事實。

（二）次按土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第4條），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限（最高行政法院89年度判字第3134號判決意旨參照）。系爭七筆土地經劃屬竹山鎮第428、429地價區段，調查期間並無買賣實例，再依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，於鄰近或適當地區選取二個使用分區或編定用地相同之基準地價估計。第428地價區段係依據竹山鎮第330、339地價區段地價作為估計基礎，估算結果每平方公尺750元，第429地價區段則以竹山鎮第353、372地價區段為估算基礎，估算結果為每平方公尺1,100元，被上訴人依平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定，提請南投縣地價及標準地價評議委員會92年第4次會議審議決議，再經內政部備查在案等情，在卷可徵。又有竹山地政事務所製作之330、339、353及372各地價區之買賣實例調查估價表及區段地價估價報告表，428及429地價區區地價估價報告表及影響地價區域因素分析明細表為憑，應堪信為真實，則上訴人事後要求變更系爭七筆土地之公告現值，應即指明被上訴人在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告現值之評定結論。

（三）上訴人所提南投縣竹山鎮○○段92之1、92之2地號土地，位於295地價區，為系爭七筆土地之鄰地，於91年9月25日提出成交之出售價分別為每平方公尺15,000元及10,000元，另一鄰地竹山鎮○○段66地號土地，其買賣之成交價為每平方公尺21,092元等買賣實例，惟上開3筆土地買賣實例發生登記日期為八十二年間，與上述南投縣竹山地政事務所依地價調查估計規則第17條及平均地權條例第15條規定，辦理93年公告土地現值作業，將調查土地買賣實例及影響區段地價資料之時間，訂為91年9月1日至92年8月31日止之地價調查時期，二者差距有八、九年之久，亦與土地法第150條規定地價調查，應抽查最近二年內土地市價或收益價格，以為查定標準地價之依據之規定有間。該三筆土地為農田使用，而系爭七筆土地屬砂石場及荒地等，又按同規則第18條第1項規定之意旨，劃分地價區段，係斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件等影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。是該三筆土地與系爭七筆土地影響地價之各因素並不相同，並經劃屬不同地價區，被上訴人未依該三筆土地之82年間之買賣實例，而為估計系爭七筆土地之區段地價，並未有違反同規則第21條第1項之規定。

（四）本件上訴人並未能提出具體事證，證明與系爭七筆土地所屬428及429地價區區段○鄰中，有與此二地價區段相同或類似之影響地價因素者之買賣實例或收益實例，以供比較。又依上述地籍圖及航空攝影圖，系爭七筆土地所屬上開二地價區之鄰近地區並未有屬砂石場、行水區及荒地之情形，是竹山地政事務所非以鄰近而以適當地區選取二個使用分區或編定用地相同，作為基準地價區段，並無違反上開規定。另系爭七筆土地依前開所述，使用地類別為農牧用地，上訴人甲○○並未依土地管制使用，而將之出租他人作為砂石場使用，租金每月三萬元，此非法使用土地之收益，自非屬地價調查估計規則第21條第1項第1款所規定之收益實例，是被上訴人並未將此收益作為調整系爭土地之區段地價，亦無違誤之處。從而，上訴人指稱被上訴人跳越竹山鎮第427、第426及第430、第431等相鄰區段，而以相隔遙遠之第362及第363等地段，作為選取基準地價區段，又未顧及上開收益實例，估計系爭七筆土地之區段地價，各有違地價調查估計規則第21條第1項第1款及第2款規定，亦屬無據。

四、本院判斷：

㈠土地徵收之地價補償採「法定補償」標準，與憲法第15條財產權應予保障之精神無違。按國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地所應給予之補償，參酌司法院釋字第400號、第409號、第425號及第440號等解釋意旨，係採用相當補償之原則，而所謂相當補償，係指主管機關參酌徵收當時之社會狀況，依公平算定基礎所計算出之合理金額而言。此項合理金額非即為完全補償，亦即未必與被徵收土地之市場價格一致。因而上訴人以被上訴人對系爭土地之地價補償，係採公告現值加五成方式為之，遠低系爭土地之市場價格為由，認原審判決未予撤銷，有違憲法第15條明定財產權應予保障之精神云云，核屬誤解徵收補償之基本法理，合先說明。

㈡土地徵收之地價補償係採「法定補償」標準，被徵收土地公告現值之評定，是否妥適，是另案法律問題。按徵收土地應補償之地價，依土地徵收條例第30條第1項之規定，係採用「法定補償」標準，即以徵收當期之公告土地現值為準。其所謂徵收當期之公告土地現值，依同條例施行細則第30條第1項規定，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值而言。故直轄市或縣市政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為主管機關補償徵收土地地價之依據，此觀平均地權條例第46條規定甚明。因而，徵收補償與公告土地現值係二種不同之行政程序，當事人如對公告土地現值之程序，有所不服，應於該程序中，謀求救濟，不得於徵收補償程序中，再行主張。查用地機關經濟部水利署為辦理「東埔蚋溪防洪整治工程第二期（延平橋至中二高段），報奉內政部92年11月11日台內地字第0920068477號函核准徵收上訴人所有系爭土地計7筆後，由被上訴人以92年12月11日府地權字第09202280122號公告徵收，公告期間為30天，自92年12月11日起至93年1月9日止；而上訴人所有系爭土地之徵收當期（公告期滿後第15天）之公告土地現值（即93年之公告土地現值）分別為：系爭16、25、91、92、94、95等地號土地為㎡500元連同加五成，其補償金額為㎡750元；其餘系爭33號則為㎡740元連同加五成，其補償金額為㎡1,100元等情，既為原審所認定之事實，且為上訴人所不爭執。則原審以被上訴人以之為計算補償系爭土地之地價之依據，並無違誤為由，而予核駁上訴人在原審之訴，要無不合。上訴人雖主張被上訴人調查系爭土地之價格，遠低市價，有違法之處云云。然查系爭土地93年公告現值與加減成數之訂定，係由被上訴人委由南投縣竹山地政事務所首依地價調查估計規則第18條等規定，並依照所調查地價動態、斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良等因素，將系爭33號土地劃屬竹山鎮第429號地價區區為一般農業區、山坡地保育區之農牧用地）；另將系爭16、25、91、92、94、95地號土地劃屬竹山鎮第428號地價區段（該區為一般農業區、河川區之農牧用地）；次依同規則第21條規定，估計428地價區區地價為㎡750、429地價區區地價為㎡1,100元後，由被上訴人於92年12月1日提請南投縣地價及標準地價評議委員會92年第4次會議審議「本縣93年公告現值係以93年一般正常交易價格之六、七成計算，本縣93年1月1日至93年12月31日應行徵收之土地，其地價加成補償標準，按93年公告土地現值一律加五成補償」通過，報經內政部92年12月22日台內地字第0920017329號函同意備查，再由被上訴人以92年12月26日府地價字第0920236700號公告在案。凡此均有各該文件附原處分卷可稽。準此，上訴人如對被上訴人評定被徵收之系爭土地93年公告現值作業程序，如有不服，依上說明，自應於該程序進行中，謀求救濟，不得於徵收補償程序中，再行爭議。

㈢地價及標準地價評議委員會對地價之評定，應認享有「判斷餘地」，除有顯然違法外，應予尊重。按地價及標準地價評議委員會之組成，依其組織規程第4條之規定，係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關等成員組成。顯見有關該會對地價之評定，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序，有無基於錯誤之事實，有無遵守一般有效之價值判斷原則，有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經查⑴該委員會於93年3月23日93年第一次會議處理上訴人所提之復議案時，係由副主任委員陳財源為主席，有委員簡端端等8人出席（出席人數超過半數），會議進行中，有提案說明、經充分討論，達成決議「本復議案維持原議」，此有該會議紀錄附原處分卷可稽。足見該委員會之決議，並無上述所稱之違法情事，自應予以尊重。⑵依憲法第15條保障財產權之法理，有關徵收土地應補償地價之評定，自應以徵收當時之土地現況為據，而非以與徵收土地使用性質不同之鄰地價值為據。第按上訴人所主張之坐落南投縣竹山鎮○○段66、92-1、92-2地號第三筆土地（下稱相鄰土地）之買賣發生日期為82年間，有土地登記謄本與不動產買賣契約書附原審卷可稽，是其買賣日期，距系爭土地之徵收公告期間，相距有十年之久；矧上開三筆相鄰土地，於73年7月1日經劃屬竹山鎮延平都市計畫內農業區土地供農田使用，而系爭7筆土地位於都市計畫區域外，屬砂石場及荒地等情，業據原審法院依據調查證據之結果認定屬實。準此，系爭土地與相鄰土地之都市計畫使用分區以及土地現況既不相同，則上訴人主張應參酌相鄰土地於82年間之買賣價格，重新評定系爭土地徵收當期之公告土地現值云云，核不足採。

㈣上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由，適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　張　登　科

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異