最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三一三四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第三一三四號

原告

戊○○○

原告

庚○○

原告

丁○○

原告

丙○○

原告

黃 豊

原告

乙 ○

原告

己○○

兼右七人共同訴訟代理人

辛○○

兼右七人共同訴訟代理人

甲 ○

被告

桃園縣政府

代表人

許應深

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月四日台

(八八)內訴字第八八○四九二○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告等所有、座落桃園市○○○段六七二、六七二之五、六七四、六七四之三、六七四之四、六七四之五、六七四之六、七二二之三、七二三之一八、七二二之二一、七二二之二三、七二二之五六、七二二之五七、七二二之八五、七二三之七、七二三之八、七二三之一○地號共十七筆土地，原係位於桃園市擴大都市計畫「工三」工業區及為「工三」、「工四」、「工五」所包圍之住宅區之範圍內，民國（下同）七十三年間因桃園市都市計畫第一次擴大通盤檢討時，經變更為住宅區○○○○○路用地等，並附以「應俟該地區辦理市地重劃完竣後，始准發照建築」之解除條件而實施禁建在案。其後原告等認為該十七筆土地實施禁建，致人口外流，地價一落千丈，乃於八十七年七月二十三日，就前開十七筆土地經被告核定之八十七年度土地公告現值要求變更，改按禁建公告當年（七十三年）所適用之七十二年公告現值計算該十七筆土地八十七年度之土地公告現值，而經被告以八十六年十月十三日八七府地價字第二○七○三四號函覆予以拒絕，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：按主管機關辦理規定地價或重新規定地價，應依平均地權條例第十五條及地價調查估計規則第二十一條所載各項程序辦理，平均地權條例第十五條及地價調查估計規則定有明文。被告明知應依前述規定，應由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查者，竟未曾派員前往實地勘查，以臆測之方式認定，稱本件土地內，中小型工廠林立且接近省道及火車站，鄰近有便利超商餐廳及飲食店者，亦有中小學等校區．．．等為由，調高公告現值。惟查真實上並非如斯。原告曾聲請派員前往實地履勘，以明真相。竟未蒙實地履勘，致本件土地錯誤調高，實難折服。次查被告所呈地價區段勘查表，所載各項與事實亦不符，爰以對照圖表說明如下：~X0G2;┌────────────────────────────────────────────────────┐│ 　甲：地價區段勘查表一所載距離與實際距離對照表 │├──────────┬───────┬──────┬─────┬─────┬──────┬───────┤│　 │桃園火車站 │台汽客運站 │建國國小 │建國國中 │東門市場 │文昌公園 │├──────────┼───────┼──────┼─────┼─────┼──────┼───────┤│調查所載與本區段距離│○．一五公里 │○．一五公里│○．三公里│○．七公里│○．一四公里│○．三二公里 │├──────────┴───────┼──────┼─────┼─────┼──────┼───────┤~x0g2;│離實際與本區段距離 │一．六公里 │一．三公里　│○．六公里│二公里│○．八公里　│一．五公里 │├──────────┴───────┴──────┴─────┴─────┴──────┴───────┤│ 　乙：地價區段勘查表二－３所載與實際情況對照表 │├─────────────┬─────┬────────────────────────────────┤│ 　 │調查表所載│　實際情況 │├─────────────┼─────┼────────────────────────────────┤│有無禁止建築？ │　空　白 │詳如再訴願書及其證件四、五、六 │├─────────────┼─────┼────────────────────────────────┤│保（排水之良否）？ │　空　白　│排水系統不良 │├─────────────┼─────┼────────────────────────────────┤│污廢水及廢棄物設施有無？ │　空　白　│無設施 │├─────────────┼─────┼────────────────────────────────┤│環境污染之有無及接近程度？│　空　白　│虎頭山垃圾場距本區段僅○．六公里，居高臨下，垃圾臭味每每隨風飄來││││，垃圾焚燒之濃湮及落塵時時從天而降，污染環境。 │└─────────────┴─────┴────────────────────────────────┘~X22;而由前開圖示足知被告承辦人員顯有瞞上欺下及偽造文書之嫌。訴願決定及原再訴願決定竟官官相護，未派員實地履勘，致不當之調整。懇請派員實地勘查，以明真相，以免不當之調整，以維政府威信。又被告明知本件土地，因禁建無人買賣。即選取臨近實施禁建地段之價格，作為基準地價，顯屬不當。因被告承辦人屢次辦理地價調整不當，致生百姓抗議，要求緩議調降地價及調高。足見本件承辦人之作為顯屬不當。

訴願決定及再訴願決定竟官官相護，將原告之主張，未予採信，殊難折服！另外本件土地為於都市計畫『工三』內及為『工三』、『工四』（原復興紡織廠）『工五』所包圍，於民國七十三年間，桃園市都市計畫第一次通盤檢討時，指定為市地重劃區。

並即依平均地權條例第五十九條第一項，實施禁建－禁止所有權人新建、增建、改建或重建。依該條第二項規定，期間為一年六個月。不料，自七十三年起，迄今已十數年，仍然實施禁建，致原告等受損，竟置之不理，卻逐年調高公告現值，殊難令人折服。次查主管機關辦理規定地價或重新規定地價時，應事先調查⑴最近一年土地買賣價格或收益價格。⑵嗣後劃分地價區區．．．等程序，平均地權條例第十五條定有明文。然本件土地違法禁建達十數年，致人口外流，地方蕭條，地價一落千丈。依前揭平均地權條例第十五條規定，應調降公告現值始合者；竟違背程序，十多年來逐年調高公告現值達三、四倍之多，顯然與實際現況不符。為此，申請准予依照禁建公告當（七十三）年所適用之七十二年度公告現值，為八十七年度之公告現值，依法並無不合。原處分竟未曾顧及，殊難折服！而再訴願決定書理由欄第二項略稱：「．．．系爭土地分別劃屬桃園市第四○八（工業區）四一一（住宅區區，目前區內小型工廠、便利超商、一般住宅及餐廳等林立，亦有中小學等校區及醫院相鄰，區內規劃頗完整，本區○鄰○○道及火車站、交通便利，為具有潛力之工業區及住宅區。並未有如台端所言人口外流、地方蕭條、地價一落千丈之情形。」乙節，本件土地已屬違法禁建達十餘年，所稱目前區內中小型工廠、便利超商、一般住宅及餐廳．．．等顯屬相鄰地未實施禁建之土地，極為明顯；已屬禁建區，豈得新建住宅、餐廳．．．等，何人置信？又該函稱：「本區為極具潛力之工業區及住宅區。．．．」乙節，此屬未來之事情，原處分臆測未來之事情，做為現在實施禁建中之土地之標準，顯有偏頗。如欲為參考，亦應於解除禁建始得為之極為明顯。足證原處分１將未實施禁建之相鄰地及２本件土地未來潛力之臆測，為本件土地現值之調整依據，殊屬違法。又本件被告主辦單位主管－桃園縣政府地政局長葉秀榮於省府委員考察時稱：「現在公告現值調查，因受增值稅稅賦負擔及徵收補償地價高低雙方面影響．．．」

等語，足證本件調整現值為了增多徵收取得稅金，而調整。並未依據平均地權條例第十五條及同條例第二十一條等辦理，殊難甘服，為此撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定，並准予採用七十三年一月十一日所適用之七十二年度公告現值為系爭十七筆土地八十七年之公告現值，以符實際狀況等語。

被告答辯意旨略謂：一、依照平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉或設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又同條例第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序為（一）分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格（二）依據調查結果劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。

（三）計算宗地單位地價．．．．．」。本案土地經被告以八十六年九月十九日八六府地價字第一八二八七四號函請業務單位桃園地政事務所查明確依上開規定辦理無誤。二、次依地價調查估計規則第二十二條第一項第三款規定：「估計區段地價時若無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前兩款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」本案土地經業務單位踐行前述規定估計結果，其「歷年之土地現值與鄰近區段之地價平衡並未有顯著之差距」。又本案土地僅係都市計畫附帶規定：「應俟市地重劃辦理完成，細部計劃發佈後始准發照建築。」禁建後對其土地原有之經濟價值並未造成減損，地價亦未如所有權人所稱「一落千丈」，故原告指陳並無憑證。三、再查原告所有系爭土地其八十六年所屬地價區段與區內現況情形及其地價調查估計情形分別如下：１、大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆屬桃園市第四○八地價區段內土地、其劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立（如化工廠、拍賣批發廠等均毗鄰本案土地）且接近省道及火車站，交通相當便利，為相當具有潛力之工業區。２、四○八地價區段八十七年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第廿二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（一七三、七四）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（四○八區區地價，並填具區段地價估價報告表。３、大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之五、六七四之

六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆屬桃園市第四一一地價區段內土地，本區段為住宅用地，面臨桃園市○○路，目前緊鄰有便利超商、餐廳、及飲食店等，亦有中、小學等校區及醫院相鄰，本區段住家規劃完整，住商潛力良好。４、四一一地價區段八十七年搜得一件買賣實例並依規算得其合理買賣價格，遂依地價調查估計規則第廿二條第一項第一款規定以其合理買賣單價為其區段地價，並填具區段地價估價報告表。四、依中央政策及國家發展會議結論：地價之調整應以接近市價為依歸。惟目前公告現值之調整仍受到許多政策因素影響，並需肩負人民稅賦負擔之沈重壓力，以致每年之公告現值評定即在考量上述因素及理由下未能充分反映市價，此為不爭之事實。本案土地八十六年公告現值之評定即因考量前述因素及顧及全區之地價均衡情形下，提經評議會評定其價格為：○四○八地價區段每平方公尺二七、○○○元，四一一地價區段每平方公尺二八、○○○元。此與前述之調查價格仍有差距，顯見公告現值仍未充分反映市價。五、按地價之調整，雖由行政單位查估並提交評議，但均必待地價評議委員會評定後始能公告實行，行政機關並無執行訂定之能力，公告地價一經實施，除有內政部頒「辦理更正公告現值、公告地價作業注意事項」列舉之原因外，原則無法更改，原告要求調降公告地價，除前述行政機關無確定執行力之原因外，公告地價既非對特定人所為之具體行政處分，自不得由特定對象單獨對之提起異議（權衡公益故），其理甚明。六、又查前開平均地權條例第四十六條所規定之公告土地現值，既在作為「主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」則現值一經公告後，除土地有「移轉」或「徵收」等情事外，與原告等之「權利或利益」之損害並無直接之因果關係。七、「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願。」行政法院四十四年判字第十八號著有判例。本案原告所指地價之調查及調整等節，均係單純的「事實之敘述」及「理由之說明」，原告對之提起訴願，依法尚有未合。八、依本院八十年判字第五六八號判例所示：「依平均地權條例第四十六條評定之公告現值，屬一般行政命令之性質，既非對特定人就具體案件所為之處分，自非訴願法第一條、第二條規定之行政處分，不得作為行政爭訟標的。」故其仍不得作為訴訟標的，提起行政爭訟。九、綜上所陳，本件原告之訴為無理由，為此請求判決駁回原告之訴等語。

理由

按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其他地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。．．．」「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。．．．」「估計區段地價時，應依左列規定辦理：一、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。二、有收益實例之區段，以

取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」分別為平均地權條例第四十六條、第十五條、地價調查估計規則第二十一條第一項第一款、第二十二條第一項第一款至第三款分別著有明文。另本院五十五年度判字第二二三號判例意旨固指明：「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。」但土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立「地價評議委員會」

進行評定審核（參閱平均地權條例第四條），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。本件原告等九人就其等所有、座落桃園市○○○段六七

二、六七二之五、六七四、六七四之三、六七四之四、六七四之五、六七四之六、七二二之三、七二三之一八、七二二之二一、七二二之二三、七二二之五六、七二二之

五七、七二二之八五、七二三之七、七二三之八、七二三之一○地號共十七筆土地、被告所核定八十七年度土地公告現值，以土地遭禁建，無法利用，核定價格顯然過高為由，請求改按禁建公告當年（七十三年）所適用之七十二年公告現值計算該十七筆土地八十七年度之土地公告現值，而遭被告為拒絕之行政處分，原告對此不服，循序提起行政訴訟，主張：一、被告進行土地公告現值調查程序時，未踐行地價調查估計規則第二十一條第一項第一款所定之程序，實際到現場履勘，來劃分地價區段，且其制作之地價區段勘查表內容不實。二、且被告在調查過程中，也未遵守平均地權條例第十五條之程序規定，不考慮系爭十七筆土地因違法禁建長達十多年，人口外流，地方蕭條，地價一落千丈，而逐年調高土地公告現值。三、被告在評定土地公告現值時，以相鄰地未實施禁建之土地有中小型工廠、便利商店及一般住宅與餐廳等情，據為認定原告之土地為極具發展潛力之依據，但系爭土地既屬禁建土地，無法利用，豈能以將來臆測之詞做為評定地價之標準云云。惟查本件原告前開十七筆土地八十七年度之公告現值業經被告依地價調查估計規則第二條之規定，授權桃園地政事務所，分別按四一一區段（住宅用地，系爭十七筆土地中在範圍內者有大樹林段六七二之五、六

七四、六七四之四、六七四之五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆）及四○八區段（工業用地，系爭十七筆土地中在其範圍內者有大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五

六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆），各自踐行平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第二十二條第一項第一、三款規定之程序，並提報所屬地價評議委員會評定公告在案等情，有卷附之桃園地政事務所八十七年九月一日桃地三字第五六一九號函及四一一號區段之買賣實例調查估價表，區段地價估價報告表、地價區段勘查表與四○八號區段之影響地價區域因素分析明細表（工業用地）、買賣實例調查估價表，區段地價估價報告表、地價區段勘查表為憑，應堪信為真實，則原告事後要求變更系爭十七筆土地之公告現值，應即指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告現值之評定結論。然原告所指「被告進行系爭土地公告現值調查程序時，未依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款所定之程序實際到現場履勘」一節。按直轄市或縣（市）主管機關依平均地權條例第十五條辦理「規定地價」，依同條例第十四條之規定：「規定地價後，每三年重新規定地價一次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」原則上是每經過三年才再依平均地權條例第十五條所定之前開程序重新規定地價一次，且其程序甚為複雜，須全面分區進行調查，並重新劃分地價區段，並估計區段地價，再送地價評議委員會評議。與同條例第四十六條所訂土地「公告現值」之核定是逐年為之，且僅須調查地價動態，繪製地價區段圖，即直接送地價評議委員會評議者相比較，二者之調查作業程序繁簡自有不同，顯然「土地公告現值」之調查作業程序比較簡略。自不須每一年度均要依地價調查估計規則第二十一條之規定重新劃分地價區段，應可沿用規定地價時之地價區段，直接進行地價區段內土地之價格調查程序，故原告主張被告應重新劃分地價區段後，再進行地價調查云云，於法難謂有據。又原告所指「原告制作之地價區段勘查表內容與現場實際狀況不符」一節，則未見原告舉出具體反證，說明其事，無從推翻本院本諸被告所提書證（即卷附之二份地價區段勘查表），已獲致之合法確信。另原告所指被告未遵守平均地權條例第十五條之相關程序一節，本院前已言之，土地公告現值之估計程序乃是依平均地權條例第四十六條之規定為之，故原告此部分主張自非有據。

何況在土地法令上，「土地公告現值」與「土地公告地價」之作用並不儘相同，土地公告現值之作用主要是用來決定土地增值稅及徵收補償之數額（參照平均地權條例第四十六條），而與每一年度地價稅之核課無關（地價稅之稅基乃是以土地公告（申報）地價為準），因此土地公告現值之增減主要的考慮點在於土地之交易價值，而非土地之使用價值，因此在核定時，當然須將土地將來之發展潛力一併估計在內，從而被告依地價調查估計規則第二十二條第一項第一、三款之規定，參考地價區段內（四一一區段部分）或相鄰區段（四○八區段部分）之土地交易價格，並斟酌禁建有可能解除（只須等到辦理市地重劃完竣後，即可解除禁建），且二個區段或交通便利、或四周地區已有住商功能等因素，而合理評估系爭十七筆土地之公告現值，即無不合，原告謂：「因土地禁建，導致土地價格低落，被告不能以將來之預測來評估系爭土地之價格」云云，亦非有據。綜上所述，本件被告就系爭十七筆土地八十七年度「土地現值」之評定公告，實無違法之處，原告要求被告改按七十二年度之土地現值作為八十七年度之土地現值一節，則無合理之法源基礎，被告予以拒絕，洵無不當。是以原告所訴各節，均無足取。本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　佩　玲