臺北高等行政法院判決

原告

西華大飯店股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

簡炎申律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國97年03月27日台內訴字第0970048025號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告所有坐落臺北市○○區○○段五小段21-9、21-10、21-11及21-15地號等4筆土地（下稱系爭土地）屬於都市計畫劃屬第3種商業區（特）（原屬第3-2種住宅區），建蔽率為45%，容積率為400%，分別經被告以民國96年01月01日府地二字第09533320401號及97年01月01日府地二字第09633147900 號公告其96年公告地價及97年公告現值。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：

㈠原處分及訴願決定均撤銷。

㈡訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：

㈠駁回原告之訴。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之主張：

一、原告主張：

㈠被告公告現值及公告地價之行為應為行政處分：參酌最高行政法院96年度判字第1926號判決意旨，被告公告現值之行為確屬行政處分。至公告地價之行為，其性質與前述公告現值行為相同，均係對土地之價格或價值予以一定決定，直接影響人民財產利益之負擔。詳言之，公告現值除為徵收補償費之計算基礎外，亦為土地增值稅之課徵基礎，公告地價則係為地價稅之課徵基礎，二者均為直接影響人民財產利益之負擔而均屬於發生具體法律效果之行政行為，其相對人雖非特定但可得確定，是均屬行政處分之一般處分。

㈡被告公告現值及公告地價之決定雖經臺北市地價及標準地價評議委員會之評議，而應認享有判斷餘地，惟行政機關亦非得以恣意為之，法院仍得就有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等構成判斷瑕疵之事項加以審查（最高行政法院91年度判字第1396號、95年度判字第2143號判決參照）。

㈢原處分確有未遵守法定程序之判斷瑕疵，應予撤銷：

⒈被告稱「其有派員實地勘查各項影響地價因素及其影響程度、蒐集買賣實例」、「其有舉辦公開說明會，受理民眾意見予以彙整處理作成報告，提經被告所屬地價評議委員會評議」，惟查被告並未提出確切證據證明其有派員實地勘查及舉辦說明會，其主張實難採信，違反地價調查估計規則第18條第1 項、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第9 條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第2 條、第3 條、第4 條第1 項之規定。

⒉由被告所提下列事證，被告仍未踐行應遵守之程序事項：

⑴關於系爭土地跨屬之臺北市松山區第54號、第81-6號區區勘查表，及被告所提95年11月30日、96年12月03日臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議預備會議紀錄部分：被告違反行政訴訟法第59條準用民事訴訟法第119 條之規定，拒絕提供繕本或影本於原告，且原告閱卷時被告仍拒絕提出該證物原本供原告閱覽。是應視被告並未提出此項證據，因此被告仍尚未證明其已進行實地勘查各項影響地價因素及其影響程度、蒐集買賣實例等行為，縱認為真有上開勘查表或預備會議之存在，亦不等於即有「實地」勘查或會議之行為（亦有可能僅為單純文書作業之結果）。

⑵關於被告95年11月09日公告土地現值及公告地價作業說明會會議紀錄、96年11月06日公告土地現值作業說明會會議紀錄部分：查上開二會議紀錄內容係「作業公開說明會資料」及「公告」，並不能代表被告確實已依法先行舉辦公開說明會。詳言之，會議資料之準備及開會公告，僅為公開說明會之事前作業，屆時是否真有如期召開公開說明會? 公開說明會召開之情形為何? 民眾反應之意見及行政機關處理情形為何? 均不見被告提出證據證明其內容，尚難稱其確實已召開公開說明會，至多僅能稱其為前置作業而已。

⑶關於被告所提95年12月11日、96年12月14日臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議紀錄部分：查上開第30次會議紀錄中根本未提及任何公開說明會之事宜，顯見該次會議召開前，並未事先舉辦公開說明會。上開第34次會議紀錄雖有提及公開說明會，惟並未見其所主張之意見綜理表。另該會議紀錄內容亦均多為提案單位之簡要說明及各評議委員之發言內容，與是否踐行上開實地勘查、舉辦公開說明會、事先報告等諸多程序義務無關，尚無從作為證明被告已履行程序義務之證據。從上開二會議紀錄之內容亦可見原處分有諸多違誤之處。例如，詹俊傑委員表示「公告地價之調整，事關納稅義務人的負擔能力，不能僅以地方財政需要作為主要考量因素」，顯見被告另有考量不相關因素之判斷瑕疵，顯屬違法。林子欽委員亦表示「一、每年在評議土地現值時，主辦單位準備的提案資料浩繁，評議委員確實無法於短時間內充分吸收，且提案資料大多為統計數據資料，實難讓評議委員在評議地價時立刻作正確的取捨或判斷。二、建議主辦單位於提案資料內，多就統計資料內屬於異常值部分充分說明，並就各類地價上漲、維持及下跌部分予以分類敘明原因，並多利用圖表等輔助工具，如此評議委員才能快速進入狀況，作出決議」，顯見被告根本未踐行事先提供資料及事先報告說明之程序義務。詹俊傑委員另表示「請主辦單位確實檢查有否依照相關法令規定辦理，並加強校對工作，避免發生錯誤」，顯見評議委員亦注意到被告有諸多程序疏失之處。

㈣原處分違反法律保留原則：按系爭土地之公告現值暨公告地價之評定，被告係以裡地線18公尺作為區段界線，區分較高之「一般路線價區段」及「一般地價區段」，惟查，關於裡地線之適用，應限於「繁榮街道路線價區段」（地價調查估計規則第19條後段規定參照），系爭土地並非位於繁榮街道路線價區段（此亦為被告所自認），則被告係據何項法律或法律明確授權之法規命令，得以裡地線為區段界線? 又被告劃設裡地線18公尺之法源依據為何? 法令位階是否足夠? 皆有可議，是被告此項欠缺法源依據之行政行為，自屬違反法律保留原則，而屬違法。

㈤原處分違反平等原則：

⒈就系爭土地與鄰近土地公告現值及公告地價之公平性而言，系爭土地兩側大型金融辦公大樓所坐落之臺北市○○區○○段五小段21-7、20-2地號兩筆土地，其公告現值及公告地價遠低於系爭土地，違反行政程序法第6 條之平等原則：系爭土地97年公告現值每平方公尺新台幣（下同）445,200 元、96年公告地價每平方公尺164,600 元，惟位於系爭土地東西兩側，且同臨臺北市○○○路○段北側之同小段21-7、20-2地號兩筆土地，97年公告現值分別為每平方公尺380,277 元、391,692 元，96年公告地價每平方公尺140,534 元、144,765 元。查21-7地號土地係由聯邦商業銀行等金融機構所坐落，20-2地號則由台新國際商業銀行等金融機構所坐落，其商業價值、土地利用密度及獲利能力等遠高於系爭土地之觀光旅館業，系爭土地（係觀光旅館用地）價值應遠低於前述金融機構用地。惟被告反認系爭土地之公告現值及公告地價高於前述金融機構用地，實為無正當理由之差別待遇，顯屬違法。有關前述「觀光旅館用地之土地價值遠低於金融機構用地」之情形，乃為臺北市普遍之情形，有原告整理之「臺北市觀光旅館及鄰近土地公告現值及公告地價比較表」可稽。由該比較表可以得知，國內著名之五星級飯店如國賓大飯店、六福皇宮、遠東國際大飯店等，其公告現值及公告地價均遠低於鄰近金融機構用地，其他著名飯店至多亦僅有與鄰近土地相同之公告現值及公告地價，絕無觀光旅館用地之土地價值高於鄰近金融機構用地乃至一般商店用地（如晶華酒店與LV商店）之情形。是被告無正當理由違反其自行建立之普遍情形及行政慣例（觀光旅館用地之土地價值低於金融機構用地），予被告顯然不利之差別待遇，明顯違反平等原則。

⒉被告以裡地線18公尺作為區段界線，違反平等原則：依據裡地線18公尺之設計，臨街深度18公尺以內之土地，係採價格較高之「繁榮街道路線價」或「一般路線價」計算土地價值；臨街深度超過18公尺者，則依價格較低之「裡地價」計算土地價值。惟依此項計算方式，就臨街深度超過18公尺之較大面積土地而言，因其有一部分土地已超過裡地線而依價格較低之裡地價計價，故整筆土地之公告現值及公告地價因平均計算結果而偏低；就臨街深度未達18公尺之較小面積土地而言，因其全部土地均未超過裡地線而均依較高之「繁榮街道路線價」或「一般路線價」計價，故整筆土地之公告現值及公告地價將會偏高。如此一來，反而使得具有利用完整性之大面積土地其公告現值及公告地價較利用受到限制之小面積土地為低，此已顯然違反平等原則之要求。

⒊被告「臺北市○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則改進之研究」報告即已明確表示此種計算方式未考量土地面積大小與利用價值成正比之不平等現象，茲說明如下：

⑴上開研究報告「伍、結論與建議」之「三、建議」就「一般臨街地」即系爭土地之情形明白表示「深度價格遞減理論係淵源於基地之可及性，也就是對象地所能提供被服務者的方便程度，此因基地愈深者，其外部愈不經濟，故價格愈低，反之亦然。惟隨現代經營方式的改變，基地之可接近性亦可經由內造，如設置開放性銷售空間以及良好的動線安排等均可提高基地之接近性。又土地面積達某一程度時，其容積率可獲得放寬，反映於市價結果，與上開理論適為相反」、「基地深度愈小者，其地面層價值依深度價格遞減原理雖較高，惟其二樓以上使用之不經濟性亦相對擴大，因此甚而會有逆修正之需要，本市目前深度指數表對深度未達18m 之土地，其價格均超過路線價，這是非常不合理的現象」。

⑵上開研究報告就「袋地」部分之建議亦曾表示「土地面積愈大，除便於建築規劃外，道路之留設愈經濟，而道路寬度之提高建築物高度與容積率限制愈小，至以使用分區而言，因係以道路寬度為準，商業區袋地面積愈大，其容積率放寬程度又高於住宅區」。此項見解雖係列於「袋地」，但其內容亦同適用於「一般臨街地」即系爭土地之情形。因此，被告亦已認同適用「深度價格遞減理論」所為裡地線之設計，確實未考慮大面積土地因容積率放寬，事實上有較高市價，而小面積土地因不經濟性相對擴大，反而會有逆修正之需要之不平等結果。

⑶上開研究報告曾經多處說明18公尺裡地線本身規定之錯誤，亦可作為其違反平等原則之佐證：上開研究報告於「研究動機」即已表示「『臺北市○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則』自57年改制以來沿用臺灣省規定」，故該計算原則係距今已逾四十年之陳舊規定。查上開研究報告於「研究目的」中表示「在瞬息萬變之社經環境下，本市○○街深度係以18公尺為區段界線，有關繁榮街道路線價區段適用範圍及相關之計算規定是否仍適用於現今社會，且計算原則又不盡符合地價理論。是以，本文研究目的在於發掘現行計算原則不合時宜、不合理等規定，予以檢討，並考量探討繁榮街道路線價估價執行上面臨之課題及實務需要，研究增列必要之規定，期使宗地地價計算方法更能切合實際，並兼顧地價理論」。並在分析內容中表示「臺北市○○○○街道裡地線以距離臨街線18m 劃設，對於目前推動舊市區更新、新市區建設及未來趨向高樓建築之環境，是否仍然可行? 宗地地價計算結果與實際價格是否吻合? 於寸土寸金的時代，屬重要課題」。上開研究報告於「伍、結論與建議」之「一、現行制度之檢討」更是指出「標準臨街深度非指一般臨街深度，而應包含在同一使用價值下最大數值，以避免宗地深度超過標準臨街深度時，缺少路線價之反應實值，以本市路線商業區為例，其深度為30m ，前18m 有路線價可資規範，後12m 則乏類似區段，而編入裡地價區段，導致公告土地現值無法反映土地實值，間接容許土地增值稅合法逃漏」，並具體建議標準臨街深度應訂為30m ，顯見被告亦已認知18公尺裡地線規定之不適當及違反平等原則之要求。

⒋被告以「一般路線價區段」與「繁榮街道路線價區段」不同，而認為系爭土地不適用原告主張之「繁榮街道路線價區段」相關理論，亦為無理由：無論「一般路線價區段」與「繁榮街道路線價區段」之土地，二者均會產生有利用完整性之大面積土地其公告現值及公告地價較利用受到限制之小面積土地為低，而顯然違反平等原則之情形。從而，就裡地線18公尺之設計是否違反平等原則之問題，因被告就「一般路線價區段」與「繁榮街道路線價區段」均有適用，故二者之土地就裡地線而言並無不同，被告以此不重要之差異而稱相關理論無法適用，顯無理由。

⒌綜上，裡地線18公尺之設計不僅老舊而不合現代土地利用之樣態，且其適用結果反而使得大面積土地公告現值及公告地價較低，小面積土地反而較高之不平等現象，嚴重違反平等原則，已達違法之程度。查原告係臺北市惟一土地價值高於鄰近金融機構用地之觀光旅館，甚至與原告同等級，且附近土地價值高於系爭土地附近土地價值甚多之晶華酒店，其97年公告現值僅有每平方公尺295,000 元（系爭土地為445,200 元），96年公告地價亦僅有每平方公尺109,000 元（系爭土地為164,600 元）。是被告已嚴重違反行政程序法第6 條之規定。

㈥原處分違反經驗法則：按就土地開發利用事件，土地面積較大之土地，因其能興建總樓地板面積較高之建物，其土地利用之商業價值亦為較高，此為土地利用之經驗法則。如前所述，被告就面積較小之系爭土地評定較高之公告現值與公告地價，面積較大之鄰近土地評定較低之公告現值與公告地價，顯已違反經驗法則。按觀光旅館用地之土地價值應低於金融機構用地，此為具有普遍性之經驗法則。惟被告認定系爭土地價值竟高於鄰近金融機構用地，亦顯有違背經驗法則之違法。

㈦按地價調查估計規則第4條第1項前段規定：「地價調查應以買賣實例為主。」第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：...2、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。」第9條規定：「第3條第2款所稱所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。」查原告與鄰近金融辦公大樓顯有工商活動、土地利用現況及發展趨勢之不同，買賣實例之運用豈可一概而論?被告又豈能以金融辦公大樓之買賣實例評定原告飯店之地價。

㈧綜上所述，原處分乃具有多項判斷瑕疵，確屬違法，請判決如訴之聲明。

二、被告主張：

㈠程序部分：

⒈查被告辦理公告地價及公告土地現值作業係依平均地權條例及地價調查估計規則等相關法令規定（平均地權條例第15、16、17、46條規定參照），派員實地勘查各項影響地價因素及其影響程度、蒐集買賣實例，並依地價調查情形，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評定後公告，其辦理過程，均依法令規定及法定作業程序辦理。是系爭土地地價之評定，既提經臺北市地價及標準地價評議委員會踐行法定程序及合理標準評定，計算宗地地價始行公告，其結果顯示被告依法辦理系爭土地之公告地價及公告土地現值並無違誤（最高行政法院91年度判字第1396號判決參照）。

⒉查公告地價係作為土地所有權人申報地價據以核課每年地價稅之參考，對外並未直接發生法律效果；公告土地現值係作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，除土地有「移轉」或「徵收」等情事外，與原告之「權利或利益」之損害並無直接之因果關係，其不生公法上效果，核屬一般行政命令之性質，自非訴願法第3條第1項規定所謂之行政處分，尚不得作為訴訟標的（最高行政法院90年度裁字第588 號判決參照）。是原告自不得以不服被告96年01月01日府地二字第09533320401 號公告地價及97年01月01日府地二字第09633147900 號公告現值為由提起行政訴訟，請求被告變更。

㈡被告依法為本件公告現值及公告地價，應無違誤：

⒈關於原告所稱「原處分確有未遵守法定程序之判斷瑕疵」一節，說明如下：

⑴被告辦理系爭土地96年公告地價作業及97年公告現值作業係依平均地權條例暨其施行細則、地價調查估計規則、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範及內政部95年05月12日台內地字第0950077490號函示等有關法令規定，派員實地勘查各項影響地價之因素及其影響程度，填具地價區段勘查表（系爭土地跨屬之臺北市松山區第54號、第81-6號區區勘查表參照），並調查地價動態，據以劃分地價區區地價，同時舉辦公開說明會（被告95年11月09日公告土地現值及公告地價作業說明會會議紀錄及96年11月06日公告土地現值作業說明會會議紀錄參照），彙整民眾意見、各區段地價調查作業情形、及最近一期地價動態情況等資料作成簡報，召開臺北市地價及標準地價評議委員會預備會（臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議預備會議紀錄參照），完成正式會會前簡報程序後，提經臺北市地價及標準地價評議委員會正式會評議通過（該委員會第30、34次會議紀錄參照），據以計算宗地地價後公告，故上開作業均依法令規定程序辦理，應無違誤。

⑵又其地價區段之劃分及各區段地價，係依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條規定，提地價評議委員會評定，計算宗地地價後公告，而該地價評議委員會於評定地價時，係依上開組織規程第10條之規定。是臺北市○地○區段之劃分及各區段地價，該地價及標準地價評議委員會委員均可詳述理由，列舉事實，據以調整。

⑶另有關本件區段地價查估資料及相關會議紀錄資料，依行政程序法第46條第2項第1款、平均地權條例第46條及地價調查估計規則等規定，係供地價評議委員會於評定區段地價（公告土地現值）前之準備文件資料，且涉及專業判斷，故系爭土地之區段地價查估資料及相關會議紀錄資料，依行政程序法第46條第2項第1款規定，不便提供原告。

⒉系爭土地位於臺北市○○○路○ 段（介於復興北路與敦化北路之間），都市計畫為第3 種商業區（特）（原屬第3-2 種住宅區），建蔽率為45% ，容積率為400%，被告於辦理96年公告地價時，依平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定將系爭土地劃屬臺北市松山區第54號一般路線價區段及第81 -6 號一般地價區段（即跨越2 個地價區段），其所屬地價區區地價經臺北市地價及標準地價評議委員會第30次會議，分別評定為每平方公尺199,000元、113,000 元，並依地價調查估計規則第23條規定，計算其96年公告地價為每平方公尺164,600 元，併同臺北市其他土地地價於96年01月01日公告，依法應無違誤。

⒊被告辦理97年公告土地現值作業，亦係依平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定，派員實地勘查影響地價因素及其影響程度、蒐集買賣實例、調查地價動態資料，據以劃分地價區區地價，同時舉辦公開說明會，受理民眾意見予以彙整處理作成報告，提經臺北市地價評議委員會評議後，據以計算宗地地價，於97年01月01日公告97年公告土地現值。依上開法令規定及法定作業程序，劃屬臺北市松山區第54號一般路線價區段及第81-6號一般地價區段（跨越2 個地價區段），其所屬地價區段之97年公告土地現值之區段地價經臺北市地價及標準地價評議委員會第34次會議分別評定為每平方公尺538,000 元、306,000元，再依地價調查估計規則第23條規定，計算其97年公告土地現值為每平方公尺445,200 元，併同臺北市其他土地現值於97年01月01日公告，依法並無不合。

⒋關於原告主張「應重新檢討裡地線之法源依據、法令位階及應否存在」一節，按被告辦理公告地價及公告土地現值作業劃分一般路線價區段時，實務作業均參照地價調查估計規則第19條及臺北市○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則第3 點規定，以臨街線深度18公尺作為區段界線，該地價區段之劃分及各區段之地價並提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過，依法應屬正確。

㈢關於原告質疑被告將系爭土地與鄰近金融大樓劃分為相同地價區段及買賣實例運用之適當性一節：查系爭土地與其兩側金融大樓皆位於臺北市松山區○○○路○段北側（介於復興北路與敦化北路之間），都市計畫均劃屬第3 種商業區（特）（原屬第3-2 種住宅區），法定使用組別相同，建蔽率同為45% ，容積率為400%，參酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、其他影響地價因素（地價調查估計規則第18條第1 、2 項規定參照），將系爭土地及其兩側金融大樓座落範圍分別劃屬臺北市松山區第54號一般路線價區段及第81-6號一般地價區段，據以依地價調查估計規則第21條規定蒐集買賣實例後估計區段地價，並提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過，依法應屬適當。另系爭土地係依地價調查估計規則第18條第1 、2 項規定，將其劃屬臺北市松山區第54號「一般路線價區段」及第81-6號「一般地價區段」，與原告所稱「繁榮街道路線價區段」相關理論，無論法定性質、計算方式皆不相同，且難相提並論。

㈣綜上論述，本件原告之訴不合程序，亦無理由，敬請依法駁回原告之訴。

理由

一、按平均地權條例第15條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：1 、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。2 、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。3 、計算宗地單位地價。4 、公告及申報地價，其期限為30日。5 、編造地價冊及總歸戶冊。」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年01月01日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又地價調查估計規則第3 條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：1 、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。2 、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。3 、估計實例土地正常單價。4 、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。5 、估計區段地價。6 、計算宗地單位地價。」第18條第1 項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第19條規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡地線為區段○○○路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：1 、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。2 、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。3 、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。4 、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」

二、按土地公告地價或公告現值經公告後，即成為課稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，可認為其屬於發生具體法律效果之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，雖非針對人民擁有之個別土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值決定之，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍者，依行政程序法第92條第2 項前段規定，土地公告地價或公告現值之法律性質應為行政處分中之一般處分。則當地政機關公告地價或土地現值時，權利受影響之人民即得於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。被告主張公告地價係作為土地所有權人申報地價據以核課每年地價稅之參考，公告土地現值則係作為土地移轉及徵收時，申報土地移轉現值及核定徵收補償費之參考，對外並未直接發生法律效果，核屬一般行政命令之性質，自非屬行政處分，尚不得作為訴訟標的云云，尚無可採。

三、按土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（平均地權條例第4 條規定參照），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。（最高行政法院89年度判字第3134號判決、司法院釋字第553 號解釋參照）。查本件土地公告地價及公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上既設有超然獨立之「地價評議委員會」進行查估評定，苟無足資證明其評定之程序有明顯違法之事證，其有關地價之判斷即應予以尊重。

四、查系爭土地屬於都市計畫劃屬第3 種商業區（特）（原屬第3-2 種住宅區），建蔽率為45% ，容積率為400%，經被告分別以96年01月01日府地二字第09533320401 號公告地價為每平方公尺164,600 元，及以97年01月01日府地二字第09633147900 號公告現值為每平方公尺445,200 元。查被告於辦理96年公告地價及97年公告現值時，依據上開平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定將系爭土地劃屬臺北市松山區第54號一般路線價區段及第81-6號一般地價區段（即跨越2個地價區段），並將其所屬地價區區地價提請臺北市地價及標準地價評議委員會95年12月11日第30次會議，分別評定為每平方公尺199,000 元、113,000 元，提請臺北市地價及標準地價評議委員會96年12月14日第34次會議分別評定為每平方公尺538,000 元、306,000 元，並依地價調查估計規則第23條規定，計算其96年公告地價為每平方公尺164,600 元，97年公告土地現值為每平方公尺445,200 元，併同臺北市其他土地地價及土地現值分別於96年01月01日及97年01月01日公告，其較93年公告地價為每平方公尺153,200 元調漲約7.44% ，較96年公告土地現值為每平方公尺421,600 元調漲5.60% ，尚符當前社會經濟狀況與民眾負擔能力，此有臺北市地價及標準地價評議委員會95年12月11日第30次會議紀錄、96年12月14日第34次會議會議紀錄、臺北市松山區96年公告地價區段地價評議表、97年公告現值區段地價評議表等影本附卷可稽，揆之首揭規定，並無違誤。

五、被告主張其有派員實地勘查各項影響地價因素及其影響程度，並有舉辦公開說明會，受理民眾意見予以彙整處理作成報告，提經被告所屬地價評議委員會評議等情，業據其提出臺北市松山區第54號、第81-6號區區勘查表、95年11月09日公告土地現值及公告地價作業說明會會議紀錄、96年11月06日公告土地現值作業說明會會議紀錄，足証被告確有實地勘查系爭土地及舉辦公開說明會，原告未能舉証証明，空言否認，自無可採。又被告製作之第54號、第81-6號區段之地價區段勘查表及95年11月30日、96年12月03日臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議預備會議紀錄，係屬行政決定前之擬稿或其他準備作業之文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，被告拒絕原告閱覽及拒絕提供繕本，自屬有據。又地價評議委員在會議中之發言，僅供委員會作成決議時之建議及參考，並無拘束力，尚不能作為被告未踐行應遵守程序之依據，是原告主張被告確有未遵守法定程序之瑕疵，自無可採。

六、查被告係依據地價調查估計規則第19條規定及臺北市○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則第3 點規定，訂定以臨街線深度18公尺作為區段界線，而地價調查估計規則係土地法施行法第40條所授權訂定，是原告主張被告以裡地線18公尺作為區段界線，欠缺法源依據，自屬違反法律保留原則云云，自屬無據。

七、查臺北市○○區○○段五小段21-7、20-2地號兩筆土地，其臨街深度均為56公尺（系爭土地臨街深度為30公尺），經按該區段之面積乘以各該區段地價之積之和除以宗地面積計算後，其97年公告土地現值分別為每平方公尺380,277 元及391,692 元，較系爭土地為低，乃由於其臨街深度與系爭土地不同之故，並非被告故為差別待遇，是原告主張系爭土地毗鄰之敦化段五小段21-7、20-2地號兩筆土地，其公告現值及公告地價均遠低於系爭土地，顯違平等原則云云，核屬誤解。又原告主張被告以裡地線18公尺作為區段界線之計算方式，就臨街深度超過18公尺之較大面積土地而言，因其有一部分土地已超過裡地線而依價格較低之裡地價計價，故整筆土地之公告現值及公告地價因平均計算結果而偏低，就臨街深度未達18公尺之較小面積土地而言，因其全部土地均未超過裡地線而均依較高之「繁榮街道路線價」或「一般路線價」計價，故整筆土地之公告現值及公告地價將會偏高，如此反而使得具有利用完整性之大面積土地其公告地價較利用受到限制之小面積土地為低，此已顯然違反平等原則云云，惟查裡地線或臨街深度究應訂為若干公尺始為合理？大面積土地之地價是否均應較小面積土地之地價為高？不僅牽涉地價查估之規定與技術，尚關乎歷史因素、人民負擔與立法政策，尚難謂被告未將裡地線訂為30公尺，即有違反平等原則。至原告所提「臺北市○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則改進之研究」，僅係被告所屬地政處之內部研究報告，僅供政府施政之參考，尚難作為認定被告違反平等原則之依據。又晶華酒店之公告現值較系爭土地為低，係因其土地座落及區段均與系爭土地不同之故，自不能比附援引，以之作為被告違反平等原則之論據。

八、原告另主張觀光旅館用地之土地價值應低於金融機構用地，此為具有普遍性之經驗法則，惟被告認定系爭土地價值竟高於鄰近金融機構用地，亦顯有違背經驗法則之違法云云，惟依相關地價查估規定，並無觀光旅館用地之土地價值應低於金融機構用地之規定，原告亦未舉証有此經驗法則，其空言主張自無可採。

九、綜上所述，被告就系爭土地96年公告地價及97年公告現值之評定及公告，均係依據平均地權條例及地價調查估計規則等相關法令規定辦理，經被告派員實地勘查影響地價因素及其影響程度、蒐集買賣實例、調查地價動態資料，據以劃分地價區區地價，作成報告提經臺北市地價評議委員會評議後據以公告，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭