臺北高等行政法院判決

99年5月20日辯論終結

原告

甲○○○○○○○○○○

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農委會中華民國98年11月9日農訴字第0980155572號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠緣原告所經營之桃園縣榮昌牧場即吳厝楊家莊（門牌號碼桃園縣觀音鄉樹林村樹林子2鄰14-2號），屬開放型觀光牧場，經營型態為乳、肉山羊混養，另伴隨飼養黑肚綿羊供人觀賞餵食用。嗣原告所飼養之羊隻自97年5至6月，即有大量死亡情形，羊隻雖經治療可改善部分症狀，但因仍無法遏止羊隻死亡現象，經桃園縣政府動物防疫所（以下簡稱桃園防疫所）會同行政院農業委員會家畜衛生試驗所（以下簡稱農委會家衛所）採樣及後續診斷，確診該羊場發生羊痘疫情，鑑於羊痘係屬我國甲類法定動物傳染病，乃依動物傳染病防治條例第20條規定，於97年7月4日撲殺罹患、疑患或可能感染之動物，並依同條例第40條規定，對罹患羊痘所撲殺之羊隻（山羊），依評價額5分之3以內補償之，而因疑患或可能感染羊痘所撲殺之羊隻（綿羊），則依評價額以內補償之。

㈡嗣上開補償之評價額係依動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準規定，由桃園縣政府組織評價委員會，評定其價格在案。惟原告於98年4月15日，向被告申請行政損失補償，除陳稱其就羊痘疫情之發生無可歸責事由，並對本次飼養之羊隻罹患、疑患或可能感染羊痘遭撲殺之撲殺補償金額提出異議，且表示該場遭撲殺之羊隻補償評議價格過低，可能罹患羊痘所撲殺之54頭山羊，每頭應補償新臺幣（下同）15,000元，而未罹患羊痘所撲殺之69頭綿羊，每頭則應補償30,000元，合計後扣除已補償金額429,765元後，應再補償2,450,235元等語。經被告於98年7月1日以府農動字第0980002829號函（以下簡稱被告98年7月1日函）予以否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告不應未詳查綿羊是不可能感染山羊型『羊痘』之情形下，即將69頭綿羊均予以撲殺:

⒈原告所飼養之123頭羊隻中，可能感染本件山羊型之『羊痘』傳染病者，惟有山羊。在病理及實務上，綿羊是不可能感染本件第2頁，共4頁山羊型之『羊痘』病毒，況且山羊與綿羊間並不會互相感染，此亦經桃園防疫所於97年11月28日函覆69頭綿羊之檢體檢驗結果，均為陰性乙節可證。詎動植物防檢局函令桃園防疫所，因本件係國內第一次遇到此種山羊型之『羊痘』傳染病，在未詳查綿羊是不可能感染山羊型『羊痘』之情形下，即將連同69頭綿羊在內之全數123頭羊隻，均予以撲殺，作法值得商榷。

㈡被告應再補償原告2,450,235元:

⒈按動物傳染病防治條例第40條第1項第2款：「因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。」。次按動物傳染病防治條例第40條第2項授權主管機關訂定之「動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準」第4條第3款：「各種動物之評價標準如下：．．．三、羊依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格為基礎評價額，評價委員得視其年齡、體型、懷孕泌乳等情形，增減評價額百分之10。．．．」。

⒉關於54頭山羊的部分:

⑴被撲殺之山羊均係用以『生產幼羊』及『供擠奶用』之種羊，其每頭之平均交易價為15,000元，但原處分機關卻以淘汰公肉羊之每公斤123元價格予以評定，顯屬違誤。

⑵依前揭動物傳染病防治條例第40條第1項第2款之規定，該54頭山羊應依評定價格補償而非打6折補償。

⒊關於69頭綿羊的部分:

⑴綿羊部分國內甚少見其交易價格，而本件發生羊痘前3個月內，更無任何綿羊之交易價格，則被告僅以:「依據彰化、雲林、鳳山肉品市場97年4月26日至97年6月27日羊交易平均價格為基礎評價額」等語，卻不論上開三個肉品市場之羊交易價格，均係以『淘汰公肉羊』之交易價格，而非『生產幼羊』及『供擠奶用』之種羊價格，更諻論『根本沒有交易價格之綿羊』。是被告引用錯誤之『淘汰公肉羊』的交易價格來評定『生產幼羊』及『供擠奶用』之種羊價格，已屬違誤，甚者，更不應該以低價之『淘汰公肉羊』的交易價格來評定『高價之綿羊』。

⑵原告於3年多前經桃園縣觀音鄉公所補助以每頭3萬餘元之價格，引進20頭長毛種、巴貝多黑肚種綿羊，合計60餘萬元，並經研究飼養迄被撲殺止，業經改良繁殖至69頭，其每頭至少應以原購入價格即3萬元之種羊計算其交易價格。另本件被撲殺之54頭山羊，其評定價格亦應以『生產幼羊』及『供擠奶用』之種羊價格即每頭15,000元計算，故54頭山羊之應補償金額合計810,000元；被撲殺之69頭綿羊，其評定價格應為每頭30,000元，69頭之應補償金額合計2,070,000元。兩者合計2,880,000元，前已經被告補償429,765元，尚短少2,450,235元。為此，被告應再補償本件123頭山羊及綿羊之金額合計2,450,235元。

⒋被告在進行本件撲殺羊隻補償評議價格時，並未通知原告參與及表示意見。

㈢本件原告就本件山羊型『羊痘』之發生，並無可歸責事由，經桃園地檢署以97年度偵字15487號為不起訴處分在案。若被告無法如訴之聲明第2項補償，請求被告購買相當數量之乳用及種用羊隻予原告。綜上所陳，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並補償原告2,450,235元。

三、被告則以：

㈠按動物傳染病防治條例第40條第1項第2款規定，因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。又同條例第40條第1項第4款規定，罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額5分之3以內補償之。本案感染羊痘遭撲殺之山羊，已依法給予評價額5分之3之補償；疑患或可能感染羊痘遭撲殺之綿羊，亦依評價額補償之。

㈡本件原告之訴理由略謂：本府不分青紅皂白將原告飼養之羊隻全數撲殺、評議價格未通知原告參與及表示意見、原告飼養之綿羊為長毛及新改良品種，未有訂定評議價、本次羊痘病毒屬山羊型，不會感染綿羊，而訴願人69頭綿羊卻遭全數撲殺，因未有市場交易價致使補償之價格過低，不如當初補助之成本、遭撲殺之54頭山羊屬疑患或可能感染羊痘所撲殺而非罹患遭撲殺，且遭撲殺之山羊均係用以生產幼羊及供擠奶用，價格應比照種羊價、訴願人就本案羊痘疫情之發生，並無歸責事由、自96年11月起通報疫情後，本府誤診導致疫情嚴重惡化等節。

㈢經查原告所稱本件當時，不分青紅皂白將其飼養之123頭羊隻全數撲殺且進行撲殺補償評議價格時，未通知原告參與及表示意見乙節，按「動物傳染病防治條例」第20條第1項第1款規定，罹患、疑患或可能感染甲類動物傳染病之動物，其所有人或管理人應依動物防疫人員之指導，即時撲殺，並予以燒燬、掩埋或化製之。此次羊痘疫情於97年6月27日經農委會畜衛所確診為羊痘，依法即應將具感受性之動物進行撲殺，且此次疫情屬國內首例，為避免疫情散佈及蔓延，行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（以下簡稱防檢局）於97年6月30日緊急邀集產官學相關專家召開「羊隻罹患羊痘緊急防疫會議」，就羊痘感染因應措施進行審慎研商，並決議1週內儘速完成發病場所有羊隻撲殺作業，以控制疫情。本府即依該決議，於97年7月4日完成撲殺相關工作；另依「動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準」第3條規定，評價委員會由疫區直轄市或縣（市）主管機關就該管動物防疫機關代表、疫區鄉（鎮、市）公所或農會獸醫或畜產推廣人員及疫區相關產業界代表各1人遴聘組成之，再依同標準第4條第1項第3款進行評價，並無違誤。

㈣有關本次羊痘病毒屬山羊型，不會感染綿羊，而原告所有69頭綿羊卻遭全數撲殺，且因綿羊未有市場交易價格致使補償價格過低…等節，本次疫情發病動物主要為山羊，綿羊雖未出現明顯之症狀，經查相關文獻，部分羊痘病毒分離株仍可能於山羊及綿羊引發嚴重症狀，且此次屬國內首例，經97年6月30日召開之「羊隻罹患羊痘緊急防疫會議」亦決議，發病場所有羊隻應儘速撲殺，以防杜疫情蔓延。山羊部分經確診感染羊痘無虞，故其依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格（即彰化、雲林、鳳山肉品市場97年4月26日至97年6月27日羊隻交易平均價格）為基礎評價額，由於屬已罹病，再依評價額5分之3補償之，其法意為動物所有人或管理人因有違失，致使發生疫情，罹病羊隻之殘值應有異於正常羊隻之價值；綿羊部分因其檢體檢測結果呈陰性反應，應以評價額補償之，惟因綿羊飼養頭數及可供參考之資料少，為令本案有所依循，防檢局旋於97年9月10日邀集產官學研各界學者、專家及代表進行綿羊評定價格相關討論，決議，本案仍依動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準第4條第1項第3款規定，依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格為基礎評價額，並可增減評價額百分之10訂為本次桃園縣首宗感染羊痘事件之綿羊撲殺補償費評價標準。

㈤而原告就本次羊痘疫情之發生，並無可歸責事由部分，應指無涉違反懲治走私條例案件，原告經營之羊場發生羊痘，則仍應有過失，如疫區人員參訪、牧場門禁管制未落實、羊隻不當移動、自衛防疫不佳等疏漏或管理人員等因素。

㈥本次羊痘疫情自96年11月起，經原告主動通報被告，卻誤診病因為副痘病毒部分，實非屬實等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥為系爭補償評議之價格是否過低？經查：

㈠按「因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。」，動物傳染病防治條例第40條第1項第2款定有明文。次依動物傳染病防治條例第40條第2項授權主管機關訂定之「動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準」第3條規定，評價委員會由疫區直轄市或縣（市）主管機關就該管動物防疫機關代表、疫區鄉（鎮、市）公所或農會獸醫或畜產推廣人員及疫區相關產業界代表各1人遴聘組成之；又同標準第4條第1項第3款亦明定：「各種動物之評價標準如下：．．．三、羊依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格為基礎評價額，評價委員得視其年齡、體型、懷孕泌乳等情形，增減評價額百分之10。．．．」。

㈡本件原告於98年4月15日，向被告申請就其經營之桃園縣榮昌牧場即吳厝楊家莊，前於97年7月4日遭撲殺罹患、疑患或可能感染之羊隻動物，應再補償123頭山羊及綿羊之金額合計2,450,235元，經被告以98年7月1日函予以否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。

㈢按「裁量處分」若有裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰）之情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查。是以，行政處分之作成，行政機關首應對法規條文涵義有所瞭解，進而就具體事件所涉及之相關事實，涵攝於所依據法規範之構成要件，並援用正確之資料文據，藉以判斷該事件應作成何內容，資為處分或決定之依準，先予說明。

㈣經查本件原告所進口之綿羊係長毛綿羊，並非一般肉用綿羊，故於國內尚無該種羊隻之交易價格，為被告所不否認之事實。被告雖稱其因就應適用何種補償有所疑慮，惟其僅係執行單位，遂依中央機關訂定之補償標準為補償；本件系爭山羊確實感染羊痘，乃依疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額補償；而綿羊部分，經防檢局會同行政院農業委員會畜牧處、畜產試驗所及該所所屬恆春分所、中華民國養羊協會及專家教授暨被告所屬動物防疫所人員於97年9月10日，召開「訂定綿羊撲殺補償費標準會議」，經決議綿羊部分依疫情發生前3個交易日各產地交易價格為基礎評價額，可增減10%定為評價標準云云，固非全然無據。

㈤然查原告於94年間，經桃園縣觀音鄉農會以「94年度酪農生產輔導計畫」補助短毛綿羊、黑肚綿羊、波爾山羊及牧草安全柵欄等，合計金額525,000元，業經原告提出該農會於99年5月20日所出具之證明書1份及農（漁、牧）民出售農（漁、牧）產物收據影本2紙暨發票影本1張為證，自堪認原告所稱系爭長毛綿羊係進口之綿羊一節係屬真正。第以97年9月10日所召開之「訂定綿羊撲殺補償費標準會議」，該會議紀錄說明二所載「…………，僅得以行政院農業委員會畜產試驗所恆春分所黑肚綿羊之推廣價格，訂定標準如下：………」等字樣，與決議所指之「基礎評價額」並不相關，而係以疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額補償，業經被告於本件準備程序時坦承甚詳在卷。由我國國內現僅鳳山、雲林、彰化3個羊隻交易市場，且該3市場皆係交易肉羊，尚無綿羊市場交易紀錄等情以觀，上開會議以「疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額」決議，自有可議；參以原告進口之長毛綿羊，非無進口補助價格（即桃園縣觀音鄉農會「94年度酪農生產輔導計畫」補助案）等資料可供審酌等情，是被告既未充分深入調查證據，亦未斟酌本件國內尚無系爭綿羊市場交易紀錄，竟採用『肉羊』羊隻之交易價格，顯未充分斟酌考量與本件補償價格息息相關之事項，依補償目的而為合理之判斷，即堪以認定。

㈥故本件被告之判斷既係基於不正確之引據資料，即將『肉羊』交易價格套用在系爭進口『綿羊』上，徵諸前開說明，其處理本件有將不該當之數據資料適用於本件之事實，所為補償費之裁量處分即有裁量瑕疵之情形，而影響其裁量處分之合法性，應構成撤銷之原因，至為顯然，自屬違法，原告起訴指摘，非無理由。綜上所述，本件被告就系爭綿羊部分，所為補償之處分，忽略應予斟酌考量之相關事項，有裁量瑕疵之情形，而影響其裁量處分之合法性，其所為否准系爭原告申請之處分，即有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦有未合，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分撤銷，著由被告依前述本院所闡明，覈實查明計算（如尚應由「訂定綿羊撲殺補償費標準會議」決議，亦應依法召開）後另為適法之核定。另兩造其餘之主張及陳述等（包括原告主張所謂山羊型『羊痘』之發生，並無可歸責於其之事由，系爭山羊之補償價格有誤；暨被告如無法依其訴之聲明第2項補償，亦應購買相當數量之乳用及種用羊隻予原告等項），因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指陳論駁，但該等部分仍應於發回重審後，由被告併予審斷；至於原告訴之聲明第2項部分，即請求被告應作成補償2,450,235元之行政處分部分，因尚待召開補償評議會議決定系爭進口『綿羊』價格之依準，自無從准許，應予駁回，均附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭