臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度停字第54號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 07 月 30 日
• 法官: 吳慧娟、陳心弘、林惠瑜
• 原告: 甲○○
• 被告: 行政院國家科學委員會、行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

臺北高等行政法院裁定
99年度停字第54號聲 請 人　甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
共 同 林三加　律師
訴訟代理人　蔡雅瀅　律師
相 對 人　行政院國家科學委員會
代　表　人　庚○○○○○○○○
訴訟代理人　蔣大中　律師
莊郁沁　律師
參 加 人　行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局
代 表 人　辛○○○○○○
訴訟代理人　蔣大中　律師
莊郁沁　律師
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主　文
相對人於民國( 下同)95 年8 月3 日以臺會協字第0950039651號函檢附行政院環境保護署95年7 月31日環署綜字第0950060540B
號函及「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論公告影本予參加人之開發籌備處所作成之開發許可，於本院99年度訴字第1179號裁判確定前，停止執行。
聲請程序費用由相對人負擔。
理　由
一、本件聲請意旨略以：
㈠相對人為「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」案（以下稱本案）之目的事業主管機關，於95年間，轉送本案開發單位即參加人檢具之環境影響說明書予行政院環境保護署（下稱環保署）進行環境影響評估審查，經環保署環評審查委員會第142 次會議，決議本案有條件通過環評審查，並於95年7 月31日以環署綜字第Z000000000B 號公告「中部科學工業園區第三期發展區（后里甚地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱系爭審查結論）。聲請人不服，依法提出訴願及行政訴訟，經本院於97年1 月31日以96年度訴字第1117號判決撤銷訴願決定及原處分。環保署不服，提起上訴，經最高行政法院於99年1 月21日以99年度判字第30號判決駁回上訴確定在案。系爭審查結論經最高行政法院判決撤銷確定在案，依環境影響評估法第14條第1 項規定，相對人於95年8 月3日
以臺會協字第0950039651號函檢附行政院環境保護署95年7
月31日環署綜字第0950060540B 號函及「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論公告影本予參加人之開發籌備處所作成之開發許可( 下稱原處分) ，亦已失所附麗，而為無效之行政處分，聲請人已提起行政確認訴訟在案（本院99年度訴字第1179號）。
㈡系爭審查結論經最高行政法院判決撤銷確定後，參加人在沒有任何環評監督的情況下，日夜加緊趕工，將造成不可回復之重大損害，且有急迫情事，目前本案進駐廠商排放廢水入牛稠坑溝，嚴重影響農田之土壤及灌溉水品質，更造成全國民眾之糧食安全。聲請人是當地農民居民，排放的廢水和空氣污染物都會影響到土壤河川地下水及空氣的品質，影響到聲請人的健康權及生存權。國民的生命不宜用金錢去思考如何回復，如果人死了，如何能彌補？如果一個人得了癌症，要賠多少錢？生命及健康是無法用金錢回復的。友達光電預定99年6 月初進廠安裝生產設備，如開發單位不停止實施開發行為，將造成更嚴重的損害。本件在健康風險評估未做成前，持續施工及營運，將對居民健康安全造成不可逆之損害。本件持續動工將模糊本件環評存有諸多違法事項，造成環評無法完整審查；本件持續施工將造成開發行為不受環評監控之情事，亦有透過司法制衡之憲政架構，為我國環評機制建立健全運作之模式。環評審查結論經法院判決撤銷確定後，即不應進行任何開發行為，以確保環境之保護及環評制度之健全，有許多法律學者支持該項見解，因此，本案訴訟之勝訴蓋然率高。爰依行政訴訟法第116 條第2 項規定，提起本件聲請，請求相對人就本案所核發之原處分，於本案訴訟裁判確定前，應停止其效力之全部。
二、相對人答辯意旨略以:
㈠環境影響評估法第14條第1 項所定之情形，係環境影響說明書自始未經環保署完成審查或評估書自始未經認可，而目的事業主管機關於此情形仍核發開發許可者，則該開發許可無效。目的事業主管機關已取得環境影響評估審查通過之決定而許可開發者，並無於立法時所擬避免之「目的事業主管機關於開發前蓄意未尊重環保署對於環境影響評估之判斷」之情形，亦已於核發開發許可前踐行環境影響評估之程序。如仍於環境影響評估通過之決定事後經撤銷時，有環境影響評估法第14條第1 項規定之適用，而未予目的事業主管機關依據行政程序法第117 條之規定，考量各項公益及開發許可相對人及相關利害關係人之信賴利益而裁量是否撤銷之權利，則將對法律安定性產生極大衝擊。本件相對人於環評主管機關環保署公告系爭審查結論後，始於95年8 月3 日以臺會協字第0950039651號函致參加人為開發許可。故聲請人所提起本案確認訴訟，在法律上顯無理由。
㈡環保署於公告系爭審查結論時，已對本開發案之空氣污染物、排放水質作出最嚴格之要求，並進行污染總量管制。最高行政法院99年度判字第30號判決撤銷系爭審查結論後，環保署已於99年2 月4 日以環署綜字第0990012509號函，函請參加人依判決意旨補齊資料向該署環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）提出審議，參加人亦已於99年3 月12日以中建字第0990005099號函提送補充資料，刻正由環評委員會審查中。參加人提出之評估報告認為，本開發案就居民健康之增量致癌風險為2.62×10的負7 次方，依美國環保署標準
，小於10的負6 次方屬於可接受之風險。從而，本開發案原已進行及目前已補充之環境影響評估及健康風險評估，均足證開發案之進行，對於居民並無任何難以回復之損害，聲請人僅泛稱本開發案影響「農業生產、糧食安全」，未舉任何實證，其所引用之若干媒體投書，或由聲請人訴訟代理人所著，並無證據能力，或為撰文者、法律從業人員之片面意見，均無從說明有任何難以回復之情事，自無從認定其提起本件聲請符合「難以回復之損害」之要件。另依據已進行之健康風險評估或土壤及農作物採樣分析，相關數據均顯示土壤及農作物並無任何受污染之情形，自亦無任何急迫之情形。㈢按行政訴訟法第116 條第2 項但書規定「但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」查本開發案自95年8 月3 日開始執行迄今已近3 年，旭能光電公司已完成建廠開始營運，迄今之總投資金額逾25億元。友達光電公司建廠亦已將近完成，預計99年7 月開始安裝生產設備，99年11月開始試量產，迄今之總投資金額逾300 億元。另旭能光電公司已規劃再增資100 億元，而友達光電公司對於前述廠區之預計總投資金額為3,008 億元，衡諸常理，該2
廠商對於前述廠區之預期收益顯然係遠大於前述金額，故可知該2 廠商對於本開發案之信賴利益顯然大於3,100 億元以上。如經停止開發，將至少須對旭能光電公司及友達光電公司之投資金額提供補償，此勢必將導致國家及社會資源運用之排擠效應，有害於全體國民之利益。且本開發案如經停止，將使得開發成本之效益全然喪失，造成國家財政及社會資源之浪費，更將加速廠商外移腳步，嚴重影響國內就業環境，造成對國內高科技發展及國家總體經濟損失無法估計。
㈣綜上，聲請人提起本件停止執行之聲請，並未符合行政訴訟法第116 條第2 項所規定得裁定停止執行之消極要件及積極要件，請求駁回聲請人之聲請。
三、參加人答辯意旨略以:
依據「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─后里農場部分) 」開發計畫環境影響說明之規劃，於放流專管完成前之初期，暫排放水至牛稠坑溝，專管完成後，將排至大安溪無台中農田水利會灌溉取水口河段下游。七星農場目前之營運對牛稠坑溝水質之影響有限，不致產生任何重大影響。七星園區雖採取24小時全力趕工，於夜間施工時，工作井已加設隔音板，減少土方置放之音量，同時潛盾機於地底下鑽掘運作時，如遭遇較大礫石，則降低馬達扭力，並且再更新預拌混凝土車輛灌漿之馬達，已盡量減少音量，避免影響當地民眾作息，聲請人並無難以回復之損害。依后里農場營運期空氣品質監測結果，均符合相關規定。參加人業於97年11月4 日提出健康風險評估結果，顯示致癌風險為2.13×10-7
，小於美國環境保護署標準10-6，而非致癌之風險為0.0817，小於1 ，均在美國環境保護署標準可接受範圍內。本開發案目前之營運，並無對聲請人等產生任何重大損害或有急迫危險，聲請人之請求不符合行政訴訟法第116 條第2 項之規定，請求駁回聲請人之聲請。
四、經查:
㈠按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「前條規定，於確認行政處分無效之訴訟準用之。」行政訴訟法第116 條第2 項及第117 條分別定有明文。
㈡次按「... ⒉而所有『暫時權利保護』制度，其審理程序之特徵，均是要求有法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：⑴准許保護之決定制作後，仍容許以終局性之判決加以變更。⑵甚至在終局判決還沒有作成以前，如果隨著訴訟進行所揭露之事實，越來越使法院相信聲請保護之人在實體法上根本沒有該『正受暫時保護』之權利存在（或權利範圍比聲請者為小），法院也可依職權來撤銷原來之暫時性保護（或者是縮小其範圍）。⒊此外正因為其是暫時性之保護，法院在審查時，更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以『利益大小』及『時間急迫性』作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到『使法院相信權利大概可能存在』之地步，如果外觀審查結果已讓法院形成『主張之權利內容，實體法上很難立足』時，法院仍可駁回其請求。⒋又有關公私法益之權衡，仍取決於『受保護權利存在之蓋然性』與『如果事後證明保護發生錯誤時，社會為此已付出之代價有多高』等因素之權衡，實質上仍落在『保護必要性』之討論範圍內。至於最終證明私權雖然存在，但保護此一私權會讓社會付出太高代價之情況，則是屬於有關行政訴訟法第198 條所定情況判決之課題，與暫時權利保護制度全然無關。因此千萬不能誤以為暫時權利保護制度的公、私法益權衡是指被保全之私權利本身與公共利益之取捨。⒌簡言之，本院一直認為『行政處分之停止執行』法制與『假扣押假處分』法制，應該是在一套法理基礎下運作，而雙方面之具體規定內容在法解釋論上也有互補之功能，本院向來將之統合在一個判斷基準來加以說明。其判斷基準即：⑴先要考慮聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性有多高。⑵再以個案中『 情事急迫程度』與『公私法益之實際權衡』等因素，來決定是否要給予聲請人『保全或定暫時狀態之假處分』之暫時權利保護。」最高行政法院98年度裁字第952 號裁定意旨參照。
㈢再按環境影響評估法第4 條：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5 條：「( 第1 項) 下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……一、工廠之設立及工業區之開發。……( 第2 項) 前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第7 條第1 項：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第14條第1 項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」準此，「環評審查」及「許可開發」是兩個層次的問題，開發行為之許可開發與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟目的事業主管機關許可開發行為之前提，係受環境影響評估主管機關（下稱環評主管機關）之審查結論所拘束；在目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，否則其許可無效，且行政處分之無效為自始、當然、絕對無效。故環評主管機關之環評審查結論，乃直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分；至於目的事業主管機關之後本於環評審查結論所為開發行為之准駁與否，則係另一行政處分，二者應予區別。查參加人經由相對人提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書送審，經環保署( 即環評主管機關) 決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7 月31日以環署綜字第0950060540號公告系爭審查結論，聲請人不服，循序提起行政救濟，經本院於97年1 月31日以96年度訴字第1117號判決撤銷系爭審查結論，並經最高行政法院於99年1 月21日以99年度判字第30號判決駁回環保署之上訴確定在案，則系爭審查結論已因撤銷而不存在，參加人提出之環境影響說明書未經環境影響評估通過，原處分之合法性基礎已溯及既往失所附麗，依環境影響評估法第14條第1 項規定，相對人核發之原處分無效，且為自始、當然、絕對無效。又聲請人於99年3 月2 日，依行政程序法第113 條、環境影響評估法第14條第1
項及第22條規定，請求相對人確認開發許可無效( 見本院卷第133-134 頁) ，經相對人覆稱仍屬有效，有99年3 月26日臺會協字第0990015838號函在卷可稽( 見本院卷第13 5頁)
，亦於本院行準備程序時明確表示原處分有效( 見本院卷第196 頁) 。是故，聲請人乃以相對人為被告，向本院提起確認訴訟，請求確認原處分無效，尚非無據，堪認聲請人本案訴訟在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高。
㈣相對人雖辯稱: 依據環境影響評估法第14條第1 項規定立法修正說明及立法委員於審查討論中之發言，可知，該條項主要係針對過去有目的事業主管機關於自始即未尊重環保署關於環境影響評估之職權，仍蓄意逕行開發時，應於法律明定「無效」之法律效果，以促使目的事業主管機關開發前尊重環保署對於環境影響評估之判斷。本件並無任何前述修法時所針對之蓄意不尊重環保署職權之情形，亦已於核發開發許可前踐行環境影響評估之程序，故原處分並非無效云云。惟按環境影響評估法第14條第1 項規定立法修正說明記載「明定開發行為之目的事業主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量」等語，有立法院公報第82卷第74期院會紀錄在卷可稽( 見本院卷第176 頁），系爭審查結論已因撤銷而不存在，參加人提出之環境影響說明書即屬未經環境影響評估完成，相對人在本案評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量，已核發之原處分，自屬無效。再查，立法委員於開會時發言意旨略以「本條的主要精神，是避免目的事業主管機關在水土保持及環境影響評估未完成之前，即許可進行開發，以免再發生類似過去教育部在環境影響評估未完成前，即開發高爾夫球場開發許可的情形。」、「不致產生在環境影響評估未完成前，目的事業主管機關即已許可開發，在民間投入大量資本及人力、物力進行開發後，主管機關才發現會對環境造成影響，致使人民權利受到重大損失」、「目的事業主管機關有時環境影響評估未審查完成前就准許開發，有時主管機關制止，它還置之不理，甚至環境影響評估通過；其他政府也已承諾了，它還是置之不理」等語，有立法院公報第83卷第43期院會紀錄在卷可稽( 見本院卷第177 頁) ，足見，立法院於討論修正環境影響評估法第14條第1 項規定時，均明白表示在水土保持及環境影響評估未完成之前，不應許可進行開發，以免事後發現會對環境造成影響時，人民權利已受到重大損失。立法者藉此條文將開發行為之許可的效力與環評審查結論的效力互相結合，明揭「無環評、無許可、無開發」之意旨，如果說，環評審查結論經撤銷後，已核發的開發行為之許可只是違法而得撤銷，尚非無效，則根本就不需要特設此一規定。系爭審查結論已因撤銷而不存在，環保署已於99年2 月4 日以環署綜字第0990012509號函（見本院卷第164 頁），函請參加人依行政法院判決意旨補齊資料向該署環評委員會提出審議，參加人亦已於99年3 月12日以中建字第0990005099號函（見本院卷第165 頁）提送補充資料，本案是否會對環境造成影響，尚待環評委員會審查，為免事後發現會對環境造成影響時，人民權利已受到重大損失，參酌前揭立法院相關討論內容及立法意旨，應認相對人已核發之原處分，係屬無效。故相對人此部分之抗辯，尚非可採。
㈤查中部科學工業園區開發籌備處於96年3 月15日成立參加人（即開發單位），開發行為引進產業種類為: 「... 七星農場園區擬引進之產業係以光電產業為主軸，光電產業包括：光電系統及元件（如LT Poly Si TFT-LCD/PDP／OLED平面顯示器、彩色顯示管、光碟機、數位式靜止畫面照相機、接觸式影像感應器、光電半導體、光電二極體等）及光學系統元件（如儀器、鏡片）等。七星農場園區營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，依廠商設廠最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/ 日。污水經處理後接引放流專管至大安溪雙寮取水口下游排放，惟考量放流管施工、廠商進駐期程及園區高級處理設施設置進度，營運初期預估每日約有22,000立方公尺/ 日之放流水量將就近排入園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近」等情，有「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書在卷可稽。可知，七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/ 日之放流水量，最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63 ,000 立方公尺/ 日，污水排放量甚為可觀。且排放區域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響，有本院96年度訴字第1117號判決附卷可按( 見本院卷第33-34 頁) 。從而，七星農場園區營運規模及污水排放量相當龐大，營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，七星農場園區廠商開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，所產生之危害可能性也隨之急遽升高。
㈥再查，本件停止執行之必要性及急迫性考量，可自環境影響評估法將環評程序分為第一階段之書面審查程序及第二階段之實質審查程序來觀察。現行環境影響評估法第5 條規定所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6 條規定先實施第一階段環境影響評估，再依同法第7 條規定檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第一階段環境影響評估程序多僅是「書面審查」程序，真正的環境影響評估程序始於第二階段。因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大影響之虞的任務。透過環境影響評估法第6 條第6 款至第10款之列舉項目及輔以「對環境有重大影響之虞」之概念，作為開發行為應否實施環境影響評估之篩選，將問題單純化來比較，假如「對環境有重大影響之虞」的成分很低，以第一階段之書面審查程序來取代第二階段之實質審查程序是有意義的，因為第二階段之實質審查程序的審查成本比較高，而且在「對環境有重大影響之虞」的成分很低之下，權衡整個社會的損益，給予有條件的通過第一階段審查程序，實際上是有益於整個社會成本之支出。但這樣的前提是「對環境有重大影響之虞」的成分很低，如果將二者（有條件通過第一階段環評、對環境有重大影響之虞的成分很低）貫徹，我們得到的「條件」一定是單純的、不繁複的、毋須精細控管的，所以環境影響評估法的規範目的，並不是造就非常精細、非常科技、非常嚴格、非常控管的有條件通過第一階段環評，假如條件是「精細、科技、嚴格、控管」就意味著「對環境有重大影響之虞」的成分不低，否則何須將其列為開發單位應履行之條件。
㈦本件參加人經由相對人提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書送審，經環保署決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7 月31日公告系爭審查結論，而系爭審查結論有條件通過環境影響評估審查之條件為：
⒈全區用水回收率應達85％以上。
⒉放流水水質之懸浮微粒(SS)及生化需氧量(BOD) 應降低至10mg/L以下。
⒊全區用水量調整為至63,000CMD。
⒋空氣污染排放之揮發性化學物質(VOC) 排放量應降至750 公噸/ 年以下，該量由中科一、二期尚未使用之排放量移撥500 公噸/ 年及台中縣政府減量250 公噸/ 年。
⒌開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署（即行政院環境保護署，本案之相對人）另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。
⒍開發單位應承諾於開發前，於各村里針對鄰近交通影響、區內廠商可能使用及排放之化學物質、參與監督機制辦理公開說明會。另於興建及營運期間，應對環境品質進行監測，並向當地居民完整公開相關資訊。⒎開發單位應責成友達光電股份有限公司每年執行環境會計帳，以作為企業對環境外部成本內部化之努力，及提供未來內、外監督之基礎資訊。
⒏開發單位應建立環境及健康保險基金，並應有監督及協商機制，以示開發單位及友達光電股份有限公司之誠意與承諾未來願意對環境污染、災害與健康風險及相關損害理賠之企業責任。
⒐每年空氣污染小時監測值不得超過背景值加上最大估計增量值10次，第11次起以違反環境保護最高罰額處罰，在未改善前，應按日連續處罰至改善為止。
⒑開發單位應將環境影響評估相關書件公開於網站，供民眾參閱。
⒒應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，開發單位於施工前應送本署備查。
綜觀上開各項條件涉及「用水回收率」、「放流水水質」、「全區用水量調整」、「空氣污染排放值」、「毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施」等涵蓋水污染、空氣污染、毒性化學物質多項對當地環境及國民健康安全具有高度危害之控管條件，已足以顯示「對環境有重大影響之虞」的成分不低，具體化呈現「保全急迫性及必要性」。
㈧另查，相較於系爭審查結論之其他條件，第5 項條件係對參加人所附加之最嚴格要件，對環評監督作用具有關鍵重要性，至為明灼。又本院請環保署說明以前所有通過環評的案件有無此項附加條件? 答稱: 「沒有，因為環評委員認為依照這些審查通過的加嚴的標準是可以達到環境保護的目的，所以不用增加撤銷的條件，本案是因為當時的環評委員在表決時，多數委員認為可以有條件通過時，主張要進入二階的委員認為要再加入這個條件，在營運前假定健康風險評估做出來的結果有長期不利影響的話就要撤銷。」等語( 見本院卷第198-199 頁) 。可知，系爭審查結論第5 項條件係以往所有通過環評案件所未曾附加的要件，此已突顯本案對「環境有重大影響之虞」之成份較以往所有通過環評案件為高。再者，環評委員認為開發單位履行系爭審查結論其他條件後，即可以達到環境保護的目的，不必附加「開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」之要件，而系爭審查結論第5 項條件是主張要進行第二階段環境影響評估程序之審查委員認為，審查結論若未能作成決議進行第二階段環境影響評估，開發單位應於營運前提出健康風險評估，並經環保署審查通過，始足以達到環境保護的目的。一旦環保署未審查通過參加人提出之健康風險評估，若七星農場園區尚未開始營運，參加人應承諾無條件撤銷本開發案，不得進行營運。若七星農場園區已開始營運，不論開發行為進度及營運狀況如何，亦不問廠商投資額及營業額如何鉅大，參加人均應無條件撤銷本開發案，否則不足以達成環境保護的目的，是參加人就本開發案因健康風險評估未審查通過，有撤銷本開發案之可能，已有預見。但是，自然環境與國民健康已經付出了相當的代價，自然環境與國民健康所受之損害，要如何回復? 可證，本件開發行為「對環境有重大影響之虞」的成分不低，高度化呈現「保全急迫性及必要性」。
㈨系爭審查結論既已對參加人附加最嚴格之條件，而自系爭審查結論於95年7 月31日公告迄今已有4 年之久，在此長達4
年之漫長期間，參加人是否確實履行此項條件，相對人審查之情形又是如何? 本院請參加人及相對人說明健康風險評估審查情形，參加人陳稱: 「( 問: 何時提出風險評估報告？)97 年11月4 日。」等語( 見本院卷第230 頁) ，相對人陳稱: 「( 問: 最高行政法院判決是99年1 月21日判決確定，距離風險評估報告提出有一年之久，環保署何以未完成審查？) 我們收到其他單位的風險評估報告，在97年12月24日有召開第一次審查會議，98年2 月23日有召開專案小組第二次審查會議，要求開發單位將之前后里農場的評估結果納入七星農場的部分評估加成的效應。98年2 月23日之後開發單位還沒有提送資料。」等語( 見本院卷第230 頁) ，可知，參加人雖於營運前提出健康風險評估，但因相對人認參加人應將之前后里農場的評估結果納入七星農場的部分評估加成的效應，請參加人補正資料，參加人自98年2 月23日之後，迄未提送資料。本院再請參加人說明為何沒有再補正資料? 答稱: 「今年3 月12日有再提出，因為后里農場和七星農場加成的效應要請專家學者去做計算，沒辦法在短時間內立即提出。」等語( 見本院卷第233 頁) ，足認，健康風險評估涉及高度科技專業性及困難度，須經過精細計算評估。再參諸相對人98年2 月23日召開之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分) 開發計畫健康風險評估報告專案小組第2 次審查會議紀錄」與會委員提出多項寶貴意見，要求參加人補充、修正，與會委員之意見涉及致癌與非致癌效應的eudpoints 計算基準劑量方法、應用ALOHA 模擬優勢毒性物質外洩之發生與結果評估、污染物質排放量分析、對於孕婦及胎兒健康問題之追蹤評估、致癌風險斜率係數、毒性化學物質緊急排放狀況下，對居民健康之影響風險評估等多項科學技術上之專業意見( 見本院卷第334-337 頁) 。揆諸前揭第㈦點對環境影響評估審查結論條件的說明，條件越是「精細、科技、嚴格、控管」，就意味著「對環境有重大影響之虞」的成分不低，益證，本件開發行為「對環境有重大影響之虞」的成分不低，明顯呈現「保全急迫性及必要性」。
㈩且查，中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫已自96年6 月動工開發，同時亦引入廠商投資設廠，迄今共引進旭能及友達2 家廠商進駐設廠。該園區基地總開發面積為111.63公頃，截至98年12月底止，園區公共工程開發進度比例已達約80% ，另園區可出租用廠房地面積約72.59 公頃已全數核配予友達及旭能等2 家已核准進駐之廠商，該進駐廠商均分規劃分3 期施工，友達公司第1
期建廠工程目前正在施工，旭能第1 期已施工完畢，旭能光電已開始營運，投資額新台幣( 下同)25 億元，預定再增資100 億元。友達光電建廠中，投資額為3000億元( 友達光電生產設備預定99年6 月初進廠安裝、11月初試量產，100 年3 月初量產) ，有行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局環境影響說明書補充修正資料在卷可稽( 見本院卷第61頁) 。惟參加人所提健康風險評估，尚未經環保署審查通過，即進行開發，且園區公共工程開發進度比例已達約80%
，旭能光電已開始營運，友達光電預計今年11月初試量產，對環境、聲請人之生命、身體、財產及國民健康所產生之危害可能性隨之急遽升高。而環保署陳稱: 「( 問: 系爭審查結論第5 項條件，開發單位於營運前應提健康風險評估送相對人另案審查，這個條件環保署及中科局有無意見？) 無意見。開發單位營運前有提出健康風險評估，相對人也進行審查了。還沒審查完成前最高行政法院的判決就確定了，所以審查結論附的條件就失其效力。相對人是遵照最高行政法院的判決意旨重新進行環境影響說明書的審查，也包括健康風險評估的部分。」等語( 見本院卷第193-194 頁) 。則環保署明知健康風險評估攸關環境保護之重要性，卻於98年2 月23 日 通知參加人補正後，迄未函請參加人儘速補正，俟系爭審查結論於99年1 月21日經最高行政法院判決撤銷確定後，環保署始於99年2 月4 日以環署綜字第0990012509號函，函請參加人依判決意旨補正資料，參加人乃於99年3 月12日補正資料。觀諸參加人所提出之補充資料包含國立臺灣大學職業醫學與工業衛生研究所、中山醫學大學口腔生物暨材料科學研究所、中國醫藥大學健康風險管理學系、職業安全與衛生學系等學術單位共組之團隊所進行之健康風險評估( 見本院卷第147 、166 頁) ，益見，參加人之前所提出之健康風險評估並不完足，則開發行為在未完成環境影響評估之情形下，繼續進行，對自然環境、國民健康及當地居民之生命、身體、財產均已造成急迫之危險。本院再請環保署說明如果要再審查的話，大概要多久時間？答稱: 「健康風險評估的部分要先開專家會議討論，討論的時程不是機關所能確定，會議還要提到初審小組做討論，確認後要再提到委員會，也無法確認委員會的結論為何，是不准開發、進入第二階段還是無條件通過，這是委員會的權責。」等語( 見本院卷第198 頁) 。則本案之環境影響評估不能確定於何時完成，亦不能確定環境影響評估結果是否通過，參加人在沒有任何環評監督機制之下，日夜加緊趕工，友達光電預計於100 年3
月初量產，聲請人主張原處分之之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，請求停止執行，尚無不合。故相對人辯稱聲請人無從說明有何難以回復之損害，亦無任何急迫之情形云云，尚非可採。
綜上，聲請人以系爭審查結論業經最高行政法院判決撤銷確定在案，依環境影響評估法第14條第1 項規定，原處分已失所附麗，而為無效之行政處分，已依法向本院提起確認行政處分無效訴訟，其本案訴訟在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高。系爭審查結論附加條件涵蓋水污染、空氣污染、毒性化學物質多項對當地環境及聲請人之生命、身體、國民健康安全具有高度危害之控管條件，已足以顯示本件開發行為「對環境有重大影響之虞」的成分不低，具體化呈現「保全急迫性及必要性」。系爭審查結論第5 項條件係對參加人所附加之最嚴格要件，對環評監督作用具有關鍵重要性，惟自系爭審查結論於95年7 月31日公告至今已有4 年之久，參加人所提之健康風險評估，迄未經環保署審查通過。系爭審查結論已經最高行政法院於99年1 月21日以99年度判字第30號判決撤銷確定在案，開發行為在未完成環境影響評估之情形下，繼續進行，日夜加緊趕工，友達光電預計於100 年3 月初量產，以七星農場園區營運規模及污水排放量之龐大，營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，七星農場園區廠商開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、聲請人之生命、身體、國民健康及安全等，所產生之危害可能性也隨之急遽升高。相對人明確拒絕命參加人停止施工，對自然環境、聲請人之生命、身體、國民健康及當地居民之生命、身體、財產均已造成急迫之危險。本件參加人在未完成環境影響評估之情形下繼續施工行為，綜合衡量比較自然環境、聲請人及相對人之公私利益，有准予停止執行原處分之必要。故聲請人據此聲請停止執行原處分，經核尚無不合，爰依首揭規定，裁定如主文。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年 7 　 月 30 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘
法 官　林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 7 月　 30 日書記官 劉道文