臺北高等行政法院判決

原告

天○○○○○股份有限公司

代表人

甲 ○

被告

交通部公路總局

代表人

乙○○○○○○住同上

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服附表所列訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件原告代表人於起訴時為地○○，訴訟繫屬中變更為玄○○○有限公司，其法人代表人為甲○；被告機關代表人於起訴時為陳威仁，訴訟繫屬中變更為吳盟分，均經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。

㈡本件屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）9 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1項第2 款規定，應適用簡易程序，並依同法第233 條規定，得不經言詞辯論。

二、事實概要：原告所有營業大客車於附表所示日期、地點，經被告所屬各監理所監理站稽查小組查獲如表列之違規事實，而分別予以舉發，並當場告知原告所僱用之各該車輛駕駛人，並掣給違反汽車運輸業管理事件通知單，原告未於期限內到案處理，經被告審認原告上開各行為已違反汽車運輸業管理規則第40條之規定，遂作成如附表所列違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）共計10件，逐件對原告裁罰9 千元，合計罰鍰9 萬元。原告不服，提起訴願，均經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴略以：

㈠原告經被告許可營運行駛「臺中市○○○○○道○○道1 號—彰化交流道—彰化—鹿港」、「臺中市○○區○○○○○道—國道1 號—嘉義交流道—嘉義縣市」、「嘉義—中山高—高雄」以及「臺南市、縣—中山高—臺北市○○路線，經被告所屬各監理所監理站稽查人員於附表所示時間、地點舉發違反公路法第77條第1 項及汽車運輸業管理規則第40條，開具違反汽車運輸業管理事件通知單，並由被告以原處分裁處原告罰鍰共計9 萬元。

㈡被告於96年9 月20日召開之「公路汽車客運審議委員會第59次全體委員會議（下稱第59次會議）」曾同意同業對於所營運之路線，得以不同車型將該路線分成2 段而為接駁服務，並未嚴格要求同一營運路線僅得以單一車輛行駛全程，亦即間接承認業者得開行部分路段。準此：

⒈原告經被告許可營運行駛「臺中市○○○○○道○○道1號－彰化交流道－彰化－鹿港」，以彰化為中途點，將臺中—鹿港路線分為臺中—彰化及彰化—鹿港2 段經營，對於欲由臺中前往高雄之乘客，先經臺中—鹿港路線，於彰化交流道後轉換路線，改經臺中—嘉義路線，再接續嘉義—高雄路線抵達高雄。此與被告同意同業之接駁方式相同，且原告均於核定站位使乘客上下車，並無違規擅自停靠情事，應無礙被告對於交通之管理，基於平等原則，被告不應為不同處理。

⒉原告經被告許可營運「臺南市、縣—中山高—臺北市○路線，基於成本及乘客便利性考量，如有臺中乘客欲前往臺南，原告於無違核定營運路線起點、經過地點、終點里程之原則下，於臺中搭載乘客，不僅可有效節省成本以維持業者生存，亦能照顧乘客權益，達成節能省碳之環保效用，應無違法。

⒊原告雖經被告許可營運「臺南市、縣—中山高—臺北市○路線，或有未於臺中站、新竹站停靠而經被告裁罰之情事，惟如無乘客需下站，即無停靠之必要，以節省成本、便利乘客並達環保之效；被告主張業者應依核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運，縱車上並無乘客亦應發車行駛，否則即屬未依核定路線行駛而應處罰，此舉非常不環保，原告所為應無違法。

㈢汽車運輸業管理規則第40條修正說明並未刊載於交通部公報，亦未曾通知客運業者，原告無從得知該次修法真意；被告稱其於92年5 月7 日以交路發字第092B000041號令頒汽車運輸業管理規則第40條之修正說明，惟交通部公報第40卷第5期僅登載修正後條文，並無修正說明。原告於接駁營運前，曾依當時汽車運輸業管理規則第40條向交通部為申請，經被告未附理由否准，其後汽車運輸業管理規則即經修正。原告基於法學方法及同業案例，將修正後汽車運輸業管理規則第40條理解為客運業者為接駁營運時，無須再為申請，尚非無據。

㈣原告於92年1 月15日向被告申請接駁營運，被告未依當時法規審酌核發新證，卻於92年5月7日修正汽車運輸業管理規則第40條，刪除該條「營運路線銜接營運時，應報經公路主管機關核發新證」之文字後，認原告接駁營運逾越許可範圍，而對原告予以裁罰；被告於原告依法申請時不依法令為之，卻於嗣後修改法規並認原告違法而為裁罰，顯違反誠實信用原則。

㈤原告所為之行駛停靠方式，為客運業普遍情形，並不具實質限制意義；原告所為行駛停靠均於獲許可營運路線範圍內，並無逾越情形；原告之營運方式為國內客運業普遍情況，被告嚴格解釋得以營運行駛之範圍，固有營運秩序之考量，惟真正影響營運秩序者，係客運業者停靠未經許可之地點，原告於許可營運之範圍內為調度，並無逾越情形，被告逕予課處罰鍰，於法未合。

㈥汽車運輸業管理規則第40條修正之說明未經公告，原告無從預見修正意旨，況被告於96年9 月20日召開之第59次委員會中，尚肯認同業以不同車輛接駁營運，原告信賴被告所為之決議，比照同業之方式，於許可路線為接駁營運，對於經被告委員會決議通過之接駁營運會遭認定為逾越核可路線乙事，顯無預見可能性，無法認定原告具可非難性，不該當於行政罰之主觀要件，被告予以處罰顯然違法。

㈦政府對於大眾運輸路線採特許制度，無非在於管制大眾運輸業之行車安全，並保障乘客之便利，惟業者於高鐵之衝擊下，已經營運困難，故於無違法規目的之前提下，主管機關應予業者生存空間，始符行政目的。原告以接駁方式載運乘客，不僅符合經濟效益，亦保障乘客之便利性，自無禁止之實質意義。況此為國內客運業之普遍情況，且原告未逾越許可營運範圍，不具限制之實質意義，被告予以裁罰，實有違立法精神。

㈧按司法院釋字第432 號解釋意旨、行政程序法第3 條第1 項及第5 條規定，行政機關對人民之處罰應符合明確性原則，亦即必須具備理解可能性、預見可能性及司法審查性，始得作為處罰之正當依據；汽車運輸業管理規則第40條並未明確規定業者不得為銜接營運之接駁行為，故原告對於銜接營運將遭主管機關課以罰鍰，並無預見可能，被告據此處罰違反行政程序法第5 條要求行政命令應符合明確性原則之規定，於法不合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則抗辯略以：

㈠原告之車輛於附表所列時間、地點經被告所屬監理所站稽查人員攔檢舉發其未依核定路線行駛，有違反汽車運輸業管理事件通知單、談話紀錄及現場稽查照片可稽，違規事實洵堪認定。

㈡按汽車運輸業管理規則第40條於92年5月7日修正前，原條文為：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運，不得逾越。營運路線銜接營運時，應報經公路主管機關核發新證。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」其於92年5月7日修正理由並載明：「營運路線以銜接營運方式經營，已逾越原核定路線範圍，應屬不同旅次之新路線，主管機關倘核予新證，恐影響營運秩序造成不公情事，故宜輔導以共站、班次調整等營運整合方式，在無逾越各業者原核准營運路線範圍內提供轉運服務，爰刪除銜接營運核發新證相關文字。」業者如擬達成不同營運路線間以接駁轉運之目的，就其銜接營運必須為新路線之申請，非得逕以某轉運點分為二段路線營運。

㈢原告稱被告曾同意同業以接駁方式載運旅客云云。被告於96年9 月20日召開第59次會議，該次會議決議係因黃○○○公司之申請，其公司臺北至梅山本身具有路線經營權，只是在斗六至梅山路段改採中型巴士提供轉運接駁服務，是一條路線以二種不同車型來提供服務，並未衍生新路線，與原告規劃之中港轉運站轉運接駁將產生多點對多點的服務並衍生新路線的情形，顯有不同。原告以被告同意業者得開行部分路段班車，並以此原則為調度，並未逾越核可範圍為由，並非事實。依汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」原告自行調度所有車輛開行部分路段班車，違反上開規定至為明確。

㈣原告稱其行駛停靠方式為客運業界之普遍情形，並不具限制之實質意義云云；汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」故原告所持理由仍核予上開規定不符，洵非可採。

㈤原告復稱其對於轉換行駛路線會遭處以罰鍰並無預見可能性，不具被罰鍰之主觀要件云云。交通部據公路法第79條第5項之授權規定，就汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營業路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸營業執照之要件等細節性及技術性事項予以詳細規定，係基於母法授權所訂定汽車運輸業管理規則，並未逾越母法授權範圍。又原告所有之車輛經被告嘉義區監理所麻豆監理站前於97年5 月13日及97年9 月9 日因未依核定路線行駛分別開立39件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處罰鍰新臺幣9 千元，並經原告提起訴願及行政訴訟駁回在案。本件原告再因未依核定路線行駛經被告嘉義區監理所麻豆監理站於如附表所列日期開立第75-03444號等12件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告罰鍰9 千元，尚難謂原告對於轉換行駛路線會遭到罰鍰並無預見可能性之情事。

㈥原告辯稱其以銜接接駁方式載運乘客，不僅符合經濟效益，更保障乘客之便利性，無禁止之實質意義，被告逕予課處罰鍰，實有違立法精神云云；按公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運，為汽車運輸業管理規則第40條所明定，本件原告之車輛遭攔查當時，實際行駛營運之路線起點、經過地點、終點或里程顯與營運路線許可證所載路線內容不符，即屬未依核定路線行駛，違反上開規定並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點在於原告如附表所示之各行為是否違反汽車運輸業管理規則第40條之規定？亦即原處分適用公路法第77條第1 項及汽車運輸業管理規則第40條等相關規定對原告為裁罰有無違誤？

六、本院判斷如下：

㈠按公路法第77條第1 項規定：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1 個月至3 個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第23條第1 項第6 款：「汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。變更或增減營運路線或區域。」第40條：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」第137 條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1 項之規定舉發。」

㈡查原告係經營公路汽車客運業，其所有營業大客車因有如附表所示未依核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客之情事，經被告審認違反汽車運輸業管理規則第40條規定，而作成如附表所示之原處分計10件，原告不服提起訴願，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有原告公司登記表、舉發違反汽車運輸業管理事件通知單10件、表列各車輛違規照片、汽車車籍查詢、原營運路線許可證、監警聯合稽查小組對行車人員及旅客之談話紀錄、原處分書及訴願決定等件在卷可稽。

㈢原告雖主張被告曾同意同業黃○○○股份有限公司（下稱黃○○○公司）以不同車型將同一路線分成2 段為接駁服務，亦即間接承認業者得開行部分路段，基於平等原則，原告亦得比照處理，且原告所為無礙被告管理交通，原告因應乘客需要調整停靠站，可達到有效節省成本，亦能照顧乘客權益，應無違法；且原告係在獲許可營運路線範圍內停靠，乃客運業普遍情形，並不具禁止之實質意義云云。惟公路法第79條第5 項已明文授權交通部得就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之處罰要件等事項，訂定規則以執行。依交通部依據該法律規定授權所頒行之汽車運輸業管理規則第23條第1 項第6 款明定：「汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。變更或增減營運路線或區域。」再參照公路法第34條第1 項第1 款、第2 項規定：「( 第1 項) 公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。」「( 第2項) 前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」同法第41條第1 項規定：「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」足見我國就營業公路汽車係採行特許制，未經核准者不得擅自通行公路運輸旅客，且經許可者仍須遵照所核定之路線內容營運，不得恣意變更之，要無疑義。又公路汽車客運業經營路線（包括起、終點及中途之上下客站）之核定，須考量大眾運輸需要、各公路汽車客運業行駛路線之分配及道路交通之管理等諸多因素，攸關公共利益，自應由公路主管機關就申請個案，審酌全盤情況為妥適之裁量決定，不許公路汽車客運業者未經申請，自行援引其他業者已申請獲准之案例，擅自變更原核定之路線以營運，尤不得因其他同業普遍亦有同類之違規情事，而漠視其行為之違法性，而認不具禁止之實質意義。是以原告此部分之主張，容欠允洽，不能採取。

㈣原告雖復主張：交通部於92年5月7日修正汽車運輸業管理規則第40條，僅公布修正後之條文，未一併刊載修正說明，該條文並未明確規定業者不得為銜接營運之接駁行為，原告無從得知修正後規定之真意，以為接駁營運時，無須申請，致先前申請經被告否准後未再申請，且原告因被告已同意黃○○○公司於同一許可路線接駁營運，故原告所為顯無預見可能性，無法認定具可非難性，故被告依修正後之規定對原告裁罰，有違反誠實信用原則、明確性原則及違反構成要件該當性云云。惟揆之92年5月7日修正施行之汽車運輸業管理規則第40條明確規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」足見公路汽車客運業班車應遵照許可證核定之路線內容營運，非臨行性需要，不得僅就部分路段開行班車，難認有文義不清，致生誤解之情形。而稽之卷附原告所領有之被告營運路線許可證，已載明起、終點之站名、里程數、行駛路線道路名稱、往返程上下客站位名稱，原告本應依汽車運輸業管理規則第40條之規定，按上開核定之路線內容營運，不得任意變更之。經稽之前揭卷附被告核發之營運路線許可證及附表列各車輛違規照片及監警聯合稽查小組對行車人員及旅客之談話紀錄等事證情況，顯見本件原告如附表編號1 之行為，係自起點站「臺南站」出發後，直達終點站「臺北站」，中途未停靠其他核定之站位；編號2 之行為，係自起點站「臺南站」出發後，中途僅停靠桃園站，即逕至終點站「臺北站」，未停靠其他核定之站位；編號3 之行為，係自起點站「臺南站」出發後，中途由新營交流道上高速公路，駛至三重交流道下高速公路，至終點站「臺北站」，未停靠其他核定之站位；編號4 之行為，係乃自起點站「臺南站」出發後，中途僅停靠臺中站，即逕駛至終點站「臺北站」，未停靠其他核定之站位；編號5 之行為，係營運未經核定之起點站「高雄站」至終點站「臺北站」之路線；編號6 之行為，係營運核定之起點站「臺中站」至終點站「嘉義站」路線途中，擅自行駛未經核定之臺中港路，且販售嘉義到高雄之車票；編號7 之行為，係營運核定之起點站「臺中站」至終點站「嘉義站」路線途中，擅自行駛未經核定之臺中港路；編號8 之行為，係營運核定之起點站「臺中站」至終點站「嘉義站」路線途中，擅自在未經核定站位之彰化交流道上下乘客；編號9 之行為，係營運核定之起點站「臺中站」至終點站「嘉義站」路線途中，擅自在未經核定站位之彰化交流道上下乘客；編號10之行為，係營運未經核定之起點站「高雄站」至終點站「臺北站」之路線等情無訛，核其各該行為皆明顯違反前引汽車運輸業管理規則第40條之規定。再者，原告上開違規行為，亦與同條修正前所規定之「營運路線銜接營運」情形迥異，則不論修正後將原規定「營運路線銜接營運應報經公路主管機關核發新證」刪除之修正理由為何？公路汽車客運業者在該規定修正後，須如何為營運路線銜接營運？要與本件原告違規行為之成立無涉。況揆諸汽車運輸業管理規則第40條之修正說明略以：「營運路線以銜接營運方式經營，已逾越原核定路線範圍，應屬不同旅次之新路線，主管機關倘核予新證，恐影響營運秩序造成不公情事，故宜輔導以共站、班次調整等營運整合方式，在無逾各業者原核准營運路線範圍內提供轉運服務，爰刪除銜接營運核發新證相關文字。」等語，可知依修正後之規定，仍不能解為汽車客運業者不須申請准許，即得以銜接營運方式經營其營運路線。又查原告前於97年間即有同類型之違規行為，經被告裁罰在案，有卷附本院98年度簡字第27號判決在卷可稽，原告對於上開行為已構成違規，要難諉為不知，則其於前案受裁罰後，再為本件違規行為，自不能謂其係因不解規定修正本意，主觀上無違法性認識致觸法。是以原告徒憑己見認定其上開違規行為係屬銜接營運之接駁行為，進而主張其因不明法規修正旨意，而無違規預見可能性，不具可非難性，並指摘被告裁罰違反誠實信用原則、明確性原則及違反處罰要件該當性云云，殊無足取。

七、綜上所述，本件原告如附表所示之各行為，既與被告核發之營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客等路線內容不符，明顯違反前引汽車運輸業管理規則第40條規定，被告適用同規則第137條及公路法第77條第1項之規定，就其每次違規行為，各裁罰最低額度之罰鍰9 千元，於法有據，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭