臺北高等行政法院判決

100年3月3日辯論終結

原告

羅自坤

輔佐人

卲曰道

被告

國防部

代表人

高華柱（部長）住同上

訴訟代理人

張靈秀

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年5 月13日院臺訴字第0990097731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告承受其配偶邵旭原獲配陸軍第一軍團（民國65年1 月改為陸軍第三軍團，65年8 月16日再改為陸軍第六軍團，下稱第六軍團）列管之桃園縣平鎮市忠貞新村眷舍（原門牌號碼桃園縣平鎮市○○村249 、250 號，嗣門牌改編及行政區域調整為桃園縣平鎮市○○村○○路113 、115 號，下稱系爭眷舍），屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）所稱之原眷戶，經被告輔導遷購陸光四村國宅，原告於93年1 月30日簽署遷購陸光四村國宅申請書，選擇購置民間市場成屋，並經國防部陸軍總司令部（95年2 月17日改為國防部陸軍司令部，下稱陸軍司令部）94年12月9日邢節字第0940011600號及95年5 月11日邢節字第0950002877號令分別核撥輔助購宅款及自增建超坪補償款新臺幣（下同）1,724,589 元及688,808 元。

（二）嗣被告依據陸軍司令部97年7 月4 日國陸政眷字第0970003229號呈，以原告參與桃園縣忠貞新村等6 村改（遷）建陸光四村國宅法定說明會後，經法院認證選擇購置民間市場成屋，其第1 期輔助購宅款及自增建超坪補償款均已核撥，惟原告拒絕配合辦理搬遷及點交房舍作業，經列管單位寄發存證信函、登報及張貼門首公告等催告作業，仍未配合搬遷，乃依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，於97年9 月16日（嗣以98年10月20日國政眷服字第0980014897號函更正為97年9 月17日）以國政眷服字第0970012004號函（下稱原處分），註銷原告原眷戶權益，追繳已核撥之款項，並以97年9 月17日國政眷服字第0970012003號令知陸軍司令部。嗣第六軍團指揮部依據陸軍司令部97年10月7 日國陸政眷字第0970004867號令，於98年3 月12日以陸六軍眷字第0980002135號書函原告，以原告經法院認證選項為選擇購置民間市場成屋，第1 期輔助購宅款及自增建超坪補償款均已核撥，惟仍拒絕配合辦理搬遷及點交房舍作業，依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，註銷原眷戶權益，並追繳已核撥之第1 期輔助購宅款及自增建超坪補償款。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）眷改條例第22條規定，規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，就不同意眷戶註銷眷舍居住權及原眷戶權益一事，係影響人民權益之重要事項，應經法律明文規定，而憲法第172 條及中央標準法第5 條、第6 條規定，均係為防止行政機關濫用職權，保障人民權利與義務之界線，故行政機關發布之命令，如與憲法或法律相牴觸，行政機關即不得引用為行政處分之法源，司法機關更不得引用為裁判之依據。原處分係依據眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，註銷原告原眷戶權益，然查，眷改條例第22條僅規定「眷戶不同意改建」之情形，惟施行細則第13條第1 項卻規定「未搬遷等同於不同意改建」，然「未搬遷」與「不同意改建」應屬二事，不應混為一談，故施行細則第13條第1 項規定顯已逾越眷改條例第22條授權意旨，與法律保留原則有違。又「未搬遷」與「不同意改建」之間並無關聯性，施行細則第13條第1 項規定顯違反不當連結禁止原則，原處分於法殊有違誤。

（二）又原告從未收受原處分之送達，原處分之送達既不合法，即不生效力：按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……其他具有重大明顯之瑕疵者。」，行政程序法第111 條第7 款定有明文。原告從未收到國政眷服字第0970012004號函，原處分送達既不合法，應不生效力，且具有重大明顯之瑕疵，自有行政程序法第111 條第7 款之違誤，應為無效。

（三）被告行政訴訟答辯狀雖稱，98年7 月22日由邵慶芳代筆寄發陳情書，該陳情書即已載明「據聞國防部已發函撤銷本人之眷戶資格」等語，被告就此應行舉證並提出正本文件，以釐清事實真相。另按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人」，行政程序法第100 條定有明文。邵慶芳既非原告本人亦非利害關係人，揆諸前開說明，被告陳述即於法不合。

（四）倘法院認先位聲明無理由，原告請求確認原處分無效：1、被告以97年9 月17日國政眷服字第0970012003號令知陸軍司令部，轉知陸六軍眷字第0980002135號書函原告，惟陸軍第六軍團指揮部僅為內部單位，並非行政程序法第92條所指之行政機關，故不應作出陸六軍眷字第0980002135號函之處分，有違行政程序法第111 條第1款 之規定，該處分應為無效。

2、原處分係註銷原告原眷戶權益，為干涉行政，並非被告所謂給付行政，故應符合法律保留原則及法律明確性原則。查眷改條例第22條並未明確授權施行細則第13條於何種情形可以註銷之規定，且就不同意改建之情形，亦未授權施行細則第13條為規範，故施行細則第13條逕自規定「視為不同意改建」，明顯逾越母法。

（五）原告並聲明：

1、先位聲明：

（1）訴願決定及原處分均撤銷。

（2）訴訟費用由被告負擔。

2、備位聲明：

（1）確認原處分無效。

（2）訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）被告94年6 月13日勁勢字第0940008945號公告，業已明定桃園縣忠貞新村購置民間市場成屋及領取補助購宅款之原眷戶，應於94年6 月16日至94年7 月15日之公告搬遷期間內主動完成搬遷（包含完成斷水、斷電、戶籍遷出），但原告並未於被告所定前揭公告期間內完成搬遷，此觀原告之訴願書及起訴書所載地址仍為桃園縣平鎮市○○里○○路115 號之原核配與邵旭之舊有國軍眷舍地址自明，原告既自承其未於被告前揭公告之搬遷期限內搬遷，依眷改條例施行細則第13條第1 項規定，自應視為不同意改建，被告依眷改條例第22條規定，逕行註銷原告之原眷戶權益，於法並無違誤。

（二）原告主張眷改條例施行細則第13條第1 項已逾越眷改條例第22條授權意旨，有違法律保留原則云云。惟查，眷改條例所賦予原眷戶承購政府依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益，本為國家立法對原眷戶此等特定人士為改善其居住上需求而給予特別照顧之公法上給付行政措施，是眷改條例賦予原眷戶之權益，非屬人民之基本權利。又依釋字第614 號解釋文之意旨，給付行政措施只要未限制人民之自由或基本權利，主管機關本得依據法律之概括授權訂定相關之施行細則，或本於職權訂定給付行政相關技術性或細節性之行政規則，並無牴觸法律保留原則之問題。是被告依眷改條例第29條之授權，訂定眷改條例施行細則第13條，規範眷戶應配合於主管機關公告期間內搬遷，如未於期限內主動搬遷，即視為不同意改建眷戶，而由主管機關依眷改條例第22條規定註銷其原眷戶權益。此項施行細則之規定，並不牽涉人民自由或基本權利，僅是使拒絕配合搬遷影響眷村改建作業進行之眷戶，喪失其原可享有受國家特別照顧之給付行政利益，以使眷村改建作業得順利進行，此為被告基於眷改條例主管機關之地位，為推動眷村改建作業，依據法律概括授權所為之合理規範，並無牴觸法律保留原則，況且同意改建者，自應配合主管機關之一切改建作業，如不配合於主管機關公告期限內搬遷，自屬不同意主管機關改建作業之進行，是眷改條例施行細則第13條將未配合於公告搬遷期限內主動搬遷之眷戶，視為不同意改建眷戶，應無逸脫眷改條例第22條之規範意旨。

（三）原告另稱其並未收受被告97年9 月17日國政眷服字第0970012004號函，故被告註銷其原眷戶權益之處分應自始不生效力云云。惟原告曾於被告註銷其原眷戶權益後，於98年7 月22日由訴外人邵慶芳代筆寄發陳情書，其內容即載明「據聞國防部已發函撤銷本人之眷戶資格」等語，則原告豈會未收受或不知悉原處分？況原告於提起訴願時，被告之訴願答辯狀亦有檢附原處分，原告稱其未收受原處分，而主張原處分並未生效，亦非可採。

（四）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」行為時眷改條例第22條定有明文。又「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依眷改條例第22條規定處理。」行為時眷改條例施行細則第13條第1項亦有明定。

五、經查：

（一）原告承受其配偶邵旭獲配由自陸軍第六軍團列管之系爭眷舍，為眷改條例所稱之原眷戶，原告於93年1 月30日簽署遷購陸光四村國宅基地申請書，選擇購置民間市場成屋等情，為兩造所不爭執，且有國軍眷舍管理表及前開申請書在卷可憑（本院卷第47、51-52 頁），堪信為真。

（二）嗣國防部公告忠貞新村眷舍選擇購置民間市場成屋及領取輔助購宅款之原眷戶，應於94年6 月16日起至94年7 月15日止搬遷等情，亦有被告94年6 月13日勁勢字第0940008945號公告可參（本院卷第53頁），其後國防部陸軍總司令部陸續核撥原告輔助購宅款及自增建超坪補償款1,724,589 元及688,808 元等情，有該部94年12月9 日邢節字第0940011600號、95年5 月11日邢節字第0950002877號令在卷可憑（本院卷第55-59 頁），亦可認定。

（三）被告以原告未於公告期限內主動搬遷，視為不同意改建，而以原處分註銷原告原眷戶權益並追繳已發輔助購宅款及補償款。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以眷改條例施行細則第13條第1 項違反法律保留原則及禁止不當連結原則，且原處分未合法送達等節，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：眷改條例施行細則第13條第1 項有無違反法律保留原則及不當連結禁止原則？被告依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，以原處分註銷其原眷戶權益，是否適法？原處分是否已合法送達？

六、本院之判斷：

甲、先位聲明部分：

（一）原告主張眷改條例施行細則第13條違反法律保留原則及不當連結禁止原則一節，經查：

1、司法院釋字第557 號解釋明白揭示：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。

2、眷改條例雖係因立法者基於社會政策考量而制定保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。

3、原告雖主張眷改條例第22條第1 項所稱「不同意改建眷戶」，應僅指在決議過程中表明反對改建之眷戶而言，惟從眷改條例規範結構之整體規劃而言，規劃改建係取決於原眷戶之多數決行之，不同意改建者，與表決時同意但事後不配合履行義務者，其情形均屬不配合多數原眷戶通過之改建規劃，不應異其評價，故主管機關為免少數人不同意見影響整體計畫之推動，而於眷改條例施行細則第13條規定，就此情形應視同不同意改建，並無違眷改條例第22條之規範意旨，尚難認有違法律保留原則。且為避免原眷戶於取得眷改條例之原眷戶權益後（如配售眷舍、或領取輔助購宅款），主管機關仍無從管理使用舊眷舍推動改建計畫之情形發生，故眷改條例第22條及同條例施行細則所採取之註銷原眷戶權益之方式，係主管機關就實行其眷舍管理權責、配合多數原眷戶之意願，及推動老舊眷村改建所必要之方式，其手段及目的尚非出於與事件無關之考量，故原告主張眷改條例第13條有違禁止不當連結原則，亦非可採。

（二）被告主張原告未於公告期限內搬遷，視為不同意改建，故其依眷改條例施行細則第13條規定，自得註銷原告原眷戶權益一節，經查：原告承受其配偶邵旭原獲配第六軍團列管系爭眷舍，係屬眷改條例所稱之原眷戶，原告於93年1月30日簽署遷購陸光四村國宅申請書，選擇購置民間市場成屋，已如前所述，原告並經陸軍司令部分別核撥輔助購宅款1,724,589 元及自增建超坪補償款688,808 元在案。嗣被告為配合眷村改建，公告含忠貞新村在內之各眷舍選擇購置民間市場成屋及領取輔助購宅款之原眷戶，應於94年6 月16日起至94年7 月15日止搬遷等情，有被告94年6月13日勁勢字第0940008945號公告可參（本院卷第53頁），原告迄於訴訟中仍居住於原配眷舍（即桃園縣平鎮市○○里○○路115 號），並未配合搬遷，且其主張相關法規之適法性問題，應屬其主觀意見，尚難執為不能搬遷之正當理由，故被告以原告未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，依眷改條例第22條及同條例施行細則第13條規定，逕行註銷原告原眷戶權益，於法尚無不合。

（三）原告雖主張原處分未經合法送達云云，惟查：

1、按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人……」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」行政程序法第100 條第1 項、第110 條第1 項、第68條第1 項定有明文。

2、本件原告雖主張被告97年9 月17日國政眷服字第0970012004號（即原處分，本院卷第65頁），未經合法送達原告云云，經查，本件註銷原告原眷戶權益之處分，係經由陸軍第六軍團砲兵第二一指揮部、陸軍第六軍團指揮部、國防部陸軍司令部逐級呈報被告作成處分等情，有陸軍第六軍團砲兵第二一指揮部97年5 月6 日陸六勵嚴字第0970001884號呈（本院卷第60頁）、陸軍第六軍團指揮部97年6 月24日陸六軍眷字第0970006406號呈（本院卷第61頁）、國防部陸軍司令部97年7 月4 日國陸政眷字第0970003229號呈（本院卷第63頁）附卷可稽。而被告依前開呈報資料，以眷改條例主管機關之地位，作成原處分，並轉知所屬陸軍司令部照辦，再由該部逐級轉知所屬，於法並無不合。

3、本件陸軍第六軍團砲兵第二一指揮部於接獲被告前開處分後，即引據處分內容作成通知函文送達原告等情，已據證人顧孝文到庭陳明，並有該指揮部98年2 月25日陸六勵嚴字第0980000836號函（本院卷第101 頁）在卷可參，依證人顧孝文所證，因先前函件均招領逾期退回，故其將該函張貼於原告門首以為送達，然為原告所否認，並稱並未見所稱張貼門首之相關文件。惟原告前提起訴願時，於訴願狀所載原處分機關陸軍第六軍團指揮部，發文字號陸六軍眷字第0980002135號等函文資料，原告輔佐人亦於本院陳稱係因收受該函始知原眷戶權益被註銷而提起訴願（參本院99年11月24日準備程序筆錄，本院卷第79頁），原告並以98年11月30日訴願狀提出該函影本，故原告確已收受該陸軍第六軍團指揮部98年3 月12日陸六軍眷字第0980002135號函之送達，應無疑義。而該函係引據原處分所作成，其內詳為轉知原處分註銷原告原眷戶權益追繳款項之主旨、說明及法律依據，故原告就原處分之內容，應已知悉，原告雖係就該陸軍第六軍團指揮部函文提起訴願，惟該陸軍第六軍團指揮部非眷改條例主管機關，僅係協助被告通知送達原處分內容，故原告實際爭訟之標的，仍為被告97年9 月17日國政眷服字第0970012004號函，而該處分內容既經被告所屬機關送達且為原告知悉，依法已發生處分效力，故原告主張原處分未經送達，不生效力云云，即難憑採。

（四）從而，被告以原告未於公告期限內搬遷，視為不同意改建眷戶，而依國軍老舊眷村改建條例施行細則第13條及國軍老舊眷村改建條例第22條第1 項規定，註銷原告之原眷戶權益並追繳已發款項，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。故原告先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

乙、備位聲明部分：

（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。

（二）本件原告認陸軍第六軍團指揮部98年3 月12日陸六軍眷字第0980002135號函，未能由書面處分中得知處分機關，應屬無效，並訴請確認一節，經查，處分書中未載明處分機關，固為行政處分無效之原因，惟若由行政處分之內容整體觀察或經由解釋，可以得知作成行政處分之機關者，仍非無效。依眷改條例第2 條規定，被告為眷改條例主管機關，且原告有關原眷戶之申請事項，前亦均層轉被告所屬之陸軍司令部或第六軍團指揮部等單位轉知，此觀諸原告前受領核撥之輔助購宅款或自增建超坪補償款令函可知，故本件陸軍第六軍團指揮部98年3 月12日陸六軍眷字第0980002135號函，依其說明所示內容整體觀察，尚非不能得知係屬被告所為之處分，故原告主張依前開函文無法得知處分機關而為無效，尚非可採。

（三）至於原告主張被告97年9 月17日國政眷服字第0970012004號函（即原處分）未經合法送達，屬重大明顯之瑕疵，亦為無效部分，經查，原處分係由被告交由所屬機關作成書面通知並送達原告知悉，該等通知依據原處分主旨、事實、理由及法令依據而製作，故原告收受送達後應即能知悉原處分內容，原處分亦因此通知之送達，而對原告發生效力等情，已如前所述，故原告執此主張本件有重大明顯之瑕疵，應屬無效云云，亦難憑採。

（四）從而，原告備位聲明訴請確認原處分無效，亦無理由，應予駁回。

七、綜上所述，原告主張均非可採，從而，原告訴請判決如其先位、備位聲明所示，為無理由，均應駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭