臺北高等行政法院判決

99年1月27日辯論終結

原告

陳建源

被告

教育部

代表人

吳清基（部長）住臺北市中山南路5 號3 樓

訴訟代理人

李漢中 律師

上列當事人間退休事件，原告不服行政院中華民國99年8 月2 日院臺訴字第0990101233號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告係國立臺灣大學（下稱臺灣大學）教授，以任職滿25年，依學校教職員退休條例第3 條第1 項第2款規定申請於民國98年8 月1 日退休，經臺灣大學以98年4 月7 日校人字第0980012341號函（下稱臺灣大學98年4 月7 日函）檢陳學校教職員退休事實表報請被告審定。被告以98年6 月10日台人㈢字第0980083686號函（下稱原處分）復臺灣大學，以原告於79年10月27日至81年9 月28日留職停薪出國進修，所據為被告77學年度大學校院重點科技系所教師國內外進修遴選規定（下稱「77學年度大學教師進修遴選規定」），與專科以上學校教師出國講學、研究或進修辦法（下稱「專上教師進修辦法」）係屬不同之進修規定，該段出國進修之年資無法採計辦理退休，原告服務年資尚未滿25年，年齡亦未達60歲，不符學校教職員學校教職員退休條例第3 條第1 項申請退休之規定，無法辦理退休。原告不服，提起申訴，經被告中央教師申訴評議委員會（下稱被告申評會）以98 年11 月2 日申訴決定駁回其申訴。原告猶不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告74年7 月3 日臺（74）人字第27403 號函及76年12月4日臺（76）人字第59042 號函（下稱被告74年7 月3 日函及76年12月4 日函）揭示，專上學校教職員依「專上教師進修辦法」，奉准留職停薪進修期間之年資，得採計辦理退休以2 年為限，視同連續任職。至82年10月1 日臺（82）人字第054790號函（下稱被告82年10月1 日函）始停止適用。原告出國進修留職停薪期間為79年10月至81年9 月，依上列規定應可適用採計年資辦理退休之規定。

㈡「專上教師進修辦法」第2 條規定：「各校院教師出國講學、研究或進修，除法令另有規定外，依本辨法之規定辦理。」，可見「專上教師進修辦法」是專上學校教師出國講學研究或進修一體適用之整體性規定。凡是符合專上學校教師資格者，其出國講學研究或進修除另有特別法規定排除適用外，否則都應適用該辦法。原告自75年8 月1 日起擔任臺灣大學助教，76年8 月1 日起擔任臺灣大學副教授，78年出國進修時符合專上學校教師資格，應可適用該辦法。

㈢「77學年度大學教師進修遴選規定」之主要內容係規定遴選之條件，包括遴選類科（第1 條）、遴選對象資格（第2 條）、遴選名額（第3 條）及遴選方式（第4 條）等。至於進修年限、補助費用（第5 條）及履行事項（第6 條），除增列國內外進修學校條件限制（國外學校須為該學門之前20名、國內學校需為國立大學）外，其他均出自「專上教師進修辦法」第7 條至第10條之內容，並無任何排除該辦法適用之規定。

㈣此外，依照「77學年度大學教師進修遴選規定」遴選通過的教師，仍依照「專上教師進修辦法」之規定辨理出國進修相關行政程序。例如：須經教評會通過、學校同意、原任課程需有適當人員擔任（「專上教師進修辦法」第4 條），出國人數不得超過專任教師總人數百分之5 （「專上教師進修辦法」第5 條），須檢具進修計畫及國外學校同意函等文件送交教評會評審後由學校核定（「專上教師進修辦法」第6 條），以及需按時提出進修報告（「專上教師進修辦法」第7條）等。原告當年出國進修相關行政程序亦均依照「專上教師進修辦法」規定辦理之事實，亦經校方確認並以97年8 月29 日 校人字第0970 034140 號函以及98年4 月13日校人字第0980 014549 號函兩度具文呈請被告同意採計系爭年資辦理退休。由此更可明證「專上教師進修辦法」為大專院校教師出國進修之基本法，而「77學年度大學教師進修遴選規定」則係針對特定目標訂定之遴選條件，獲遴選通過之教師仍係依照「專上教師進修辦法」出國進修。只因「專上教師進修辦法」原係專上學校教師出國進修之基本法，往來公文為簡潔起見僅標明「77學年度大學教師進修遴選規定」而略去「專上教師進修辦法」之名稱，亦為常情。

㈤如任職外交部之公務人員依據「外交部職員自行進修或研究申請留職停薪處理要點」辦理留職停薪進修，其留職停薪之法律關係必然依據「公務人員留職停薪辦法」處理，其公文往返通常亦僅標示前者而略去後者。亦即「公務人員留職停薪辦法」為全體公務人員均適用之整體性規定，而「外交部職員自行進修或研究申請留職停薪處理要點」則係針對特定公務人員之細部規定，如同「專上教師進修辦法」乃大專院校教師出國進修之整體性規定，而「77學年度大學教師進修遴選規定」則是針對特定大專院校教師訂定之細部規定。細部規定之適用，自不應該、亦不可能排除上位整體性規定之適用，其理甚明。

㈥原處分說明欄第4 項亦指稱：被告於76年及77年間為因應行政院規定，檢討當時6 種出國進修研習辦法及規定，僅保留「專上教師進修辦法」以及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」等兩項，其餘4 項包括「77學年度大學校院重點科技系所教師國內外進修實施計劃（下稱77學年度大學教師進修實施計畫）」則列入被告年度計畫。原告以臺灣大學98年7月1 日校人字第0980027424號函說明當年既然僅保留「專上教師進修辦法」及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」等兩項，則原告必然是依照「專上教師進修辦法」出國進修，至於另4 項實施計畫既列入被告年度計畫，其依據亦必然為「專上教師進修辦法」或「體育團體暨體育人員申請出國辦法」，應無疑義。

㈦再者，依照「77學年度大學教師進修遴選規定」與依照「專上教師進修辦法」出國進修教師之權利與義務完全相同，並無任何差異。既然權利與義務完全相同，基於平等原則，即不應有差別待遇。不同部會單位基於任務不同，出國進修辦法及其權利義務或有出入，但同屬被告、同屬專上學校教師、同樣的權利義務，更不應有不同待遇。

㈧又再者，「專上教師進修辦法」為較寬鬆之規定，專上學校每位教師都能夠據以向服務學校請准出國進修，包括自費進修在內；「77學年度大學教師進修遴選規定」則是較嚴格的規定，當時只有特定學校特定科系所之教師才能申請，申請人須先通過服務學校遴選、再通過被告遴選，須先經擬前往進修國家之語言能力測驗合格、再經被告現場語文能力口試合格，並由被告提供公費。如果依被告之說詞，只採計前者年資而不採計後者年資，將形成規定較寬鬆、一般通用、可自費進修之「專上教師進修辦法」可採計留職停薪年資；規定較嚴格、經多層節選才能適用、公費進修之「77學年度大學教師進修遴選規定」反而不能採計留職停薪年資的不合理現象。

㈨被告主張原告係依照「77學年度大學教師進修遴選規定」出國進修，並非依照「專上教師進修辦法」出國進修，因而不能與依照「專上教師進修辦法」出國進修之教師同樣採認系爭年資。惟被告主張至少有下列謬誤之處：

⒈原處分指稱，76年及77年間為因應行政院規定，檢討當時6種出國進修研習辨法及規定，僅保留「專上教師進修辦法」以及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」等兩項，其餘4項包括「77學年度大學教師進修實施計劃」則列入被告年度計畫。原告於78年出國進修時，被告既然只保留上述兩項辦法，則被告主張原告係依照「77學年度大學教師進修遴選規定」出國進修，而非依照「專上教師進修辦法」出國進修，豈非表示被告執行年度計畫不必有法令依據。

⒉依照「77學年度大學教師進修遴選規定」與依照「專上教師進修辦法」出國進修之權利與義務完全相同，並無任何差異，是被告主張依照「專上教師進修辦法」出國進修之教師可採計年資，而依照「77學年度大學教師進修遴選規定」出國進修之教師則不能採計，豈非違反平等原則。

⒊被告既承認「77學年度大學教師進修遴選規定」較「專上教師進修辦法」為嚴格，卻又主張依照「專上教師進修辦法」出國進修之教師可採計年資，而依照「77學年度大學教師進修遴選規定」出國進修之教師不能採計，豈非違反法律上受較嚴格規範者應受較大保護之基本原則。

⒋依中央法規標準法第3 條規定：各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、或準則。「77學年度大學教師進修遴選規定」既稱為「規定」，其法律位階低於稱為「辦法」之「專上教師進修辦法」。因此，「規定」之執行須有「辦法」或與「辦法」為同位階之命令做為依據。當時被告僅保留「專上教師進修辦法」及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」等兩項辦法，則被告主張原告係依據「77學年度大學教師進修遴選規定」出國進修，而非依據「專上教師進修辦法」，豈非謬誤。

⒌「77學年度大學教師進修遴選規定」之內容僅包括遴選之條件，以及與「專上教師進修辦法」相同之權利義務，欠缺如「專上教師進修辦法」第4 條至第6 條之相關規定，顯見「77學年度大學教師進修遴選規定」為須依據上層法規方能執行之遴選規定。當年被告僅保留「專上教師進修辦法」及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」等兩項辦法，則「77學年度大學教師進修遴選規定」當然須以「專上教師進修辦法」為其上位規範。

㈩綜上所述，「專上教師進修辦法」為專上教師出國講學研究或進修之整體性法規，凡符合專上教師資格者，其出國講學研究或進修均應一體適用。尤其當年被告僅保留「專上教師進修辦法」及「體育團體暨體育人員申請出國辦法」，更可證如原告之國立大學教師必然係依據「專上教師進修辦法」出國進修。被告主張原告出國進修係依據「77學年度大學教師進修實施計劃」而非「專上教師進修辦法」，因而否准採計原告留職停薪年資；被告申評會則認「77學年度大學教師進修遴選規定」係依行政院訂頒之「加強培育及延攬高級科技人才方案」，核屬年度專案之性質，與「專上教師進修辦法」分屬不同進修制度，因而駁回原告之申訴；以及訴願決定採納被告於76年及77年間並行多種出國進修研習辨法與要點之說辭，認為既然並行多種辦法，則是否依「專上教師進修辦法」出國進修，應由被告予以審認，因而駁回原告之訴願，事實上均有諸多謬誤之處等情。聲明求為判決：行政院訴願委員會及被告申評會之決議及原處分均撤銷；命被告應作成採計原告79年10月27日至81 年9月28日之年資作為退休年資之處分；訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

㈠有關原處分否准原告退休申請案部分：

⒈查學校教職員退休條例第1 條規定：「學校教職員之退休，依本條例行之。」，第2 條規定：「本條例所稱學校教職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者。」，第3 條第1 項規定：「教職員有下列情形之一，得申請退休：任職5 年以上，年滿60歲者。任職滿25年者。」；同條例施行細則第2 條第3 項規定：「前項所稱教職員，以編制內有給專任者為限。」。準此，公立學校教師申請退休，須符合任職5 年以上，年滿60歲或任職滿25年之規定；另退休年資之採計係以編制內、專任、有給、經審定合格之年資為原則。

⒉按原告學校教職員退休事實表所載，其於66年5 月21日至68年5 月22日具義務役年資、75年8 月1 日至98年7 月31日任職臺大助教、副教授、教授。其中原告於78年10月27日至81年9 月28日奉准依被告「77學年度大學教師進修遴選規定」留職停薪出國進修，有被告78年3 月3 日台（78）高字第09373 號函及臺灣大學78年10月9 日（78）校人16333 號函可稽，依上開遴選規定第5 點，國外進修第1 年帶職帶薪，第2 年及第3 年則留職停薪。原告出國進修期間之第2 年及第3 年（79年10月27日至81年9 月28日，即原告系爭年資）留職停薪年資，因不符退休年資採計之「有給」要件，爰不為採計。

⒊原告任職年資扣除79年10月27日至81年9 月28日不合採計之年資後，未滿25年，年齡亦未達60歲，不符學校教職員退休條例申請退休之相關規定，被告遂以原處分否准其退休申請案。

㈡有關原告系爭年資疑義部分：

⒈「專上教師進修辦法」非「77學年度大學教師進修遴選規定」之上位規定：

⑴原告主張其出國進修係依「77學年度大學教師進修遴選規定」獲遴選出國，其辦理出國之程序與「專上教師進修辦法」相同，應有被告74年7 月3 日函及76年12月4 日函釋：「……依『專科以上學校教師出國講學研究或進修辦法』」教師奉准出國進修，其進修期間之年資得採計辦理退休者以2 年為限，視同連續任職」之適用。

⑵依被告76年10月29日召開公教人員出國進修研習審核小組第1 次委員會議資料、被告77年1 月27日台（77）人字第03856 號函影本，被告於76及77年間併行多種出國進修研習辦法、要點，如「75學年度大學校院重點科技系所教師國內外進修實施要點」、「75學年度推薦專科學校教師出國研習實施要點」、「公立專科以上學校教授休假進修辦法」、「公教人員出國進修研究實習要點」、「體育團體及體育人員申請出國辦法」及「專科以上學校教師出國講學研究或進修辦法」等。「專上教師進修辦法」係於46年9 月23日訂定（86年12月30日廢止），「77學年度大學教師進修遴選規定」則係依據行政院72年訂頒之「加強培育及延攬高級科技人才方案」，該方案係當時為培育國內急需之人才，以指定類科遴選相關人員出國進修，並由所屬部會推動該方案，核屬年度、專案之性質，與「專上教師進修辦法」分屬不同之進修制度，兩者有其不同之緣起與規範。故「專上教師進修辦法」與「77學年度大學教師進修遴選規定」並無法位階上下對位之關係。

⒉依「77學年度大學教師進修遴選規定」留職停薪出國進修之年資未合學校教職員退休年資採計規定：

⑴依學校教職員退休條例第3 條第1 項規定，以任職達一定年數為辦理退休之條件，原則自應有任職支薪之事實始得採計為退休年資，留職停薪年資不合上開退休年資採計規定。

⑵「77學年度大學教師進修遴選規定」中，未訂有出國進修年資可作為退休年資採計等相關規定。

⑶本件原告既係依「77學年度大學教師進修遴選規定」獲選出國進修，自非屬當時「專上教師進修辦法」及相關函釋所保障之範圍，原告自不能主張其免受規範。

⑷況上開依「專上教師進修辦法」可採計留職停薪年資（以2 年為限）辦理退休之函釋，因與學校教職員退休條例及其施行細則有關年資採計之規定未符，業經被告82年10月1 日台（82）人字第054790號函（下稱被告82年10月1 日函）明示自即日起停止適用在案。

㈢綜上所述，被告依相關法令所為處分，並無不合，原告主張應無理由。

㈣聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點為原告依據「77學年度大學教師進修遴選規定」於79年10月27日至81年9 月28日留職停薪出國進修期間之年資，是否得採計為服務年資？原告系爭留職停薪出國進修期間之年資，有無「專上教師進修辦法」之適用，而得採計辦理退休等問題。

五、經查：

㈠按「學校教職員之退休，依本條例行之。」、「本條例所稱學校教職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者。」、「教職員有下列情形之一，得申請退休：任職5 年以上，年滿60歲者。任職滿25年者。」學校教職員退休條例第1 條、第2條、第3 條第1 項定有明文。次按「前項所稱教職員，以編制內有給專任者為限。」同條例施行細則第2 條第3 項亦定有明文。又被告於82年9 月10日邀集相關機關研商學校教職員奉准留職停薪進修期間之年資可否併計辦理退休事宜作成結論，以被告82年10月1 日函知所屬學校及省市政府教育廳（局），以被告74年7 月3 日函及76年12月4 日函有關依專上教師進修辦法奉准出國進修期間年資得採計辦理退休者以2 年為限之規定，與學校教職員退休條例及其施行細則有關有給專任年資始得採計辦理退休之規定不符，應停止適用。為保障前已依被告74年7 月3 日函及76年12月4 日函規定留職停薪出國進修教師之權益，在被告82年10月1 日函規定前已奉准留職停薪出國進修者，如符合前開准予採計2 年辦理退休之規定，准予繼續辦理。準此，公立學校教師申請退休，須符合任職5 年以上，年滿60歲或任職滿25年之規定；另退休年資之採計係以編制內、專任、有給、經審定合格之年資為原則。

㈡查本件原告係44年10月1 日生，於66年5 月21日至68年5 月22日服義務役，自75年8 月1 日起任臺灣大學教職，迄98年8 月1 日申請退休，其間於78年10月起至81年10月止，依據「77學年度大學教師進修遴選規定」奉被告核准赴日本進修，第1 年給予留職留薪，第2 年及第3 年予以留職停薪等情，為兩造所不爭，復有原告退休事實表、被告78年3 月3 日台（78）高字第09373 號函、臺灣大學78年10月9 日（78）校人字第16333 號書函等附卷可按（參見訴願卷①第10、14、35頁），為可確認之事實。則依上揭資料可知，原告任職年資扣除79年10月27日至81年9 月28日出國進修第2 、3 年期間之留職停薪年資，並未受領薪資，乃不符合退休年資採計之「有給」要件，此段期間之年資不合採計年資之情形，故依此計算原告年資結果，尚未滿25年；又原告為本件申請退休時其年齡亦未達60歲，則被告以原告於前開留職停薪期間未實際任職支薪，非屬有給年資，且非屬「專上教師進修辦法」相關函釋所保障之範圍，不得併計為退休年資，合計其任職年資尚未滿25年，且未滿60歲，不符合學校教職員退休條例第3 條第1 項規定之申請退休條件，否准辦理退休，被告申評會駁回其申訴，核非無據。

㈢原告主張其出國進修係依「77學年度大學教師進修遴選規定」獲遴選出國，其辦理出國之程序與「專上教師進修辦法」相同，應有被告74年7 月3 日函及76年12月4 日函釋：「……依『專科以上學校教師出國講學研究或進修辦法』」教師奉准出國進修，其進修期間之年資得採計辦理退休者以2 年為限，視同連續任職」之適用云云。然查原告簽奉核准於79年10月27日至81年9 月28日留職停薪出國進修，所據為依行政院頒布「加強培育及延攬高級科技人才方案」訂定之「77學年度大學教師進修遴選規定」，此為原告所不爭，而詳參「77學年度大學教師進修遴選規定」之內容，並未有何任資料顯示係適用「專上教師進修辦法」之相關規定，亦未有留職停薪年資應予採計之明文規範，難認原告此項主張為真正。次查「專上教師進修辦法」係於46年9 月23日訂定（嗣於86 年12 月30日廢止），「77學年度大學教師進修遴選規定」則係依據行政院72年訂頒之「加強培育及延攬高級科技人才方案」，該方案係當時為培育國內急需之人才，以指定類科遴選相關人員出國進修，並由所屬部會推動該方案，核屬年度、專案之性質，故而「77學年度大學教師進修遴選規定」與「專上教師進修辦法」分屬不同之進修制度，兩者有其不同之緣起與規範。難認其二者間有何位階上下對位之關係，亦難認其二者間有何實質上之從屬關係。原告主張其所適用之「77學年度大學教師進修遴選規定」之規定較「專上教師進修辨法」嚴格，故依照「77學年度大學教師進修遴選規定」申請出國進修者當亦可採計留職停薪之年資，始為合理云云，核屬其個人主觀見解，並無所據，不足採信。

㈣又查依被告76年10月29日召開公教人員出國進修研習審核小組第1 次委員會議資料、被告77年1 月27日台（77）人字第03856 號函影本（參見訴願卷①第79、第80至95頁），可知被告於76及77年間併行多種出國進修研習辦法、要點，如「75學年度大學校院重點科技系所教師國內外進修實施要點」、「75學年度推薦專科學校教師出國研習實施要點」、「公立專科以上學校教授休假進修辦法」、「公教人員出國進修研究實習要點」、「體育團體及體育人員申請出國辦法」及「專上教師進修辦法」等。是以依被告各項年度專案實施計畫出國進修之教師，是否屬依「專上教師進修辦法」出國進修，應由被告本於退休核定主管機關權責，依學校檢送資料予以審認之。茲查如上所述，原告並非依「專上教師進修辦法」獲准出國進修，又「77學年度大學教師進修遴選規定」並非與「專上教師進修辦法」有何位階或從屬關係，自無被告74年7 月3 日函、76年12月4 日函及82年10月1 日函有關82 年10 月1 日前，依「專上教師進修辦法」出國進修期間得例外採計辦理退休之適用。

㈤再查學校教職員退休條例第3 條第1 項規定，係以任職達一定年數為辦理退休之條件，原則自應有任職支薪之事實始得採計為退休年資，留職停薪年資不合上開退休年資採計規定。然依原告出國進修所適用之「77學年度大學教師進修遴選規定」中，並未訂有出國進修年資可作為退休年資採計等相關規定，難認依「77學年度大學教師進修遴選規定」留職停薪出國進修之年資業已合於學校教職員退休年資採計規定。本件原告既非依「專上教師進修辦法」出國進修，自非屬當時「專上教師進修辦法」及相關函釋所保障之範圍，原告自不能主張其情形亦應適用「專上教師進修辦法」規定之相關函釋辦理之。至被告74年7 月3 日函、76年12月4 日函有關依「專上教師進修辦法」，教師奉准出國進修，其進修期間之年資得採計辦理退休者以2 年為限之函釋，既不符合「有給」條件，乃採計為退休年資之例外規定，允宜從嚴解釋其適用範圍，方符學校教職員退休法規所定之採計原則，是原告此項主張亦核不足取。至原告固主張其任職之臺灣大學曾交付被告82年10月1 日函釋影本，告知其有採計退休年資除外規定之適用云云，然縱原告此項主張屬實，究屬學校承辦人員或原告個人對於該函釋適用範圍認知上之差異及誤解，難認原告即有因此而取得信賴基礎情事，原告自無法主張具有信賴基礎，尚無信賴保護原則之適用，原告此項主張亦不足採。

㈥且查，上開依「專上教師進修辦法」可採計留職停薪年資（以2 年為限）辦理退休之函釋，因與學校教職員退休條例及其施行細則有關年資採計之規定未符，業經被告82年10月1日函明示自即日起停止適用在案，更不宜逕認原告當時出國進修所適用之「77學年度大學教師進修遴選規定」應比照「專上教師進修辦法」規定予以辦理之。

㈦從而，被告原處分以原告於79年10月27日至81年9 月28日留職停薪出國進修，所據為「77學年度大學教師進修遴選規定」，與「專上教師進修辦法」係屬不同之進修規定，該段出國進修之年資無法採計辦理退休，原告服務年資尚未滿25年，年齡亦未達60歲，不符學校教職員學校教職員退休條例第3 條第1 項申請退休之規定，無法辦理退休，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。

㈧本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述；至原告聲請被告提出「77學年度大學院校重點科技系所教師國內外進修實施計劃」及會議紀錄等，本院認上開事證與原告系爭年資得否採計乙節無涉，因認無調查之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭