臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年4月22日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

孫寅律師

被告

國防部

代表人

乙○○（部長）住同

訴訟代理人

林志宏律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年11月11日院臺訴字第0980096320號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國56年間經前陸軍第一營產管理所同意，於臺北市○○段206 之2 地號土地（面積132.23平方公尺，40坪，下稱系爭土地）自費興建眷舍列入營產管理，惟原告逕以土地所有權人名義，與訴外人陳福來簽訂房屋合建契約，由訴外人陳福來出資在系爭土地上興建4 層樓公寓住宅，並以原告名義申請建築執照及使用執照，建屋完竣後，由原告分得1 層房屋（即台北市○○區○○路二段315 巷14號4 樓），陳福來取得3 層。嗣原告於98年3 月2 日及18日，以其係獲土地管理機關同意，自費興建眷舍之原眷戶云云，申請依國軍老舊眷村改建條例承購住宅及輔助購宅款，並請求停止註銷土地使用權同意書及原眷戶權益。被告即於98年4 月9 日以國政眷服字第0980004461號書函通知原告，以原告未經貸與人同意，私自提供系爭土地予建商興建集合式住宅為由，終止與原告之系爭土地無償使用借貸關係。同日並以國政眷服字第0980004420號函，否准原告依前開條例申請承購住宅及辦理輔助購宅款（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告於58年間獲陸軍第一營產管理所同意，提供坐落臺北市○○區○○段四小段206-2 地號土地，由原告自費興建眷舍（臺北市○○區○○路2 段315 巷14號4 樓），故該眷舍屬於國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1 項第3 款及第4 款之軍眷住宅，原告即原眷戶依法享有承購依前開條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。然被告竟未通知配購住宅及核發輔助購宅款。為此原告請求被告依法核准原告承購依眷改條例興建之住宅並核發輔助購宅款7,271,070 元，惟被告以原處分否准原告之申請後，行政院亦駁回原告之請求。

（二）被告主張原告並未自費出資興建前開眷宅，惟查：

1、58年間，政府因財政困窘，所興建之眷舍僅能提供部分眷戶居住，對於其他眷戶則僅提供土地使用權，要求自費興建眷舍，相對於獲配眷舍之人，遭要求自費興建眷舍之眷戶係受較不利益之待遇。今被告對於政府興建分配眷舍之眷戶予以補償，對於受較不利益待遇之自費興建眷戶，竟以所謂「自費」必須完全由眷戶自行出資為限，否則不予補償，顯違反平等原則。

2、眷改條例第3 條第1 項第3 款規定所謂之「自費興建者」，其文義乃政府未出資者，非指必須由眷戶自行出資，原告以合建方式作為籌措自費興建財源之方法，並不違反自費興建之規定。又所謂「政府提供土地由眷戶自費興建者」之規定，並無明訂要求眷戶自費出資金額之高低，即有出資即為已足。由合作建築房屋契約書第5 條約定可知土地所有權移轉登記所需資金係由原告出資，第18條亦約定：外線、水電、房屋複丈、公告登記、土地登記、房屋公告過戶等興建房屋過程之必要資金，原告亦有分擔出資，且由58年12月25日所簽訂之合約書第3 條約定可知原告尚負有購買並移轉土地四分之三持分予陳福來之債務，以作為陳福來先代墊興建資金之對價，足證原告雖非全額，亦有部分出資以興建房屋，出資方法係以請求陳福來先代墊，日後原告再購地償還之方式為之，故系爭房屋乃眷改條例第3 條第1 項第3 款規定「政府提供土地由眷戶自費興建」之眷舍。

3、眷改條例第3 條第1 項第4 款規定「其他經主管機關認定者」亦屬眷舍，而被告曾以下列方式認定系爭房屋為眷舍：

（1）國防部陸軍後勤司令部於86年4 月12日曾以（86）銓民字第3956號函通知原告參加「臺北市列管散戶配合國軍老舊眷村改（遷）建說明會」，認定原告屬於西藏路眷舍散戶，並要求原告將前開眷舍交由主管機關辦理配合辦理改（遷）建，並要求原告填具「臺北市通航聯隊舊址改建基地原眷戶眷舍改（遷）建申請書」。

（2）國防部陸軍第一營產管理所出具土地使用權證明書，其上載明「奉授甲○○眷舍用地位置」，被告若非認定為眷舍，豈會有如此記載。

（3）被告於93年12月14日以勁勢字第0930018617號公告「臺北市通航聯隊舊址改建基地完工房地總價概算暨完工後領取輔助購宅款概算審查結果」，認定原告屬於西藏路眷舍，以上校階30坪型計算，可獲得輔助購宅款7,271,070 元。

（4）故系爭房屋亦為眷改條例第3 條第1 項第4 款規定「其他經主管機關認定者」之眷舍，訴願決定機關以系爭房屋非屬眷舍駁回原告請求，並無可採。

4、被告又謂眷舍之分配以一戶一舍為原則，系爭集合住宅有4 個建物所有權，故非眷舍云云。惟眷舍之分配可能採一戶配給一舍，此乃法規問題；眷舍之興建並無數量限制，則屬事實問題，被告誤將「眷舍之分配」與「眷舍之興建」混為一談，並不可採。縱認本件1 、2 、3 樓建物非屬眷舍，亦無礙於原告所有之4 樓建物（現登記為原告所有）為眷舍之性質。

（三）被告以原告未經貸與人同意私自將撥用之國有眷地提供建商興建集合式住宅，違反民法第467 條第2 項規定，否准原告之申請。惟查，原眷戶享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，眷改條例第5 條第1項前段定有明文，即得否享有前開權益應以「原眷戶」身分存在與否作為認定標準，與原告是否違反民法第467 條第2 項規定，兩不相涉；退步言之，縱認原告違反民法第467 條第2 項規定（原告否認之），亦僅生貸與人得終止租約之法律效果，被告以此理由否准申請，顯已違反行政程序法第10條規定，有裁量濫用之違法。

（四）被告主張國防部陸軍後勤司令部非眷改條例主管機關，無權代被告認定系爭建物是否屬於眷舍，惟陸軍後勤司令部為被告直接下屬機關，本於行政一體原則，承被告之命令負責辦理眷村改建事宜，而被告對於下屬機關之行政行為竟不予承認，顯違反信賴保護原則。退步言之，被告曾於93年12月14日以勁勢字第0930018617號公告「臺北市通航聯隊舊址改建基地完工房地總價概算暨完工後領取輔助購宅款概算審查結果」，認定原告屬於西藏路眷舍，並要求原告辦理相關申請作業，臨訟竟否認其行政行為，有違信賴保護及誠信原則。

（五）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、被告應作成准許原告配購上校階30坪型住宅乙戶之行政處分。

3、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）被告55年2 月8 日培坤字第311 號令修正頒布之國軍在台軍眷業務處理辦法第102 條規定，凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按照陸海空軍懲罰法第3 條第1項第3 款及第4 條第2 款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主官，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。另眷改條例第3 條第1 項規定，本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……三、政府提供土地由眷戶自費興建者。本諸前揭規定可知，並非持有營公地或眷村土地管理單位所發之土地使用權證明書據以申請建築執照興建之房舍，即當然可認定為國軍眷舍或軍眷住宅，尚需該房舍係由獲准使用土地之眷戶自費興建者，始足當之。

（二）原告雖提出前陸軍第一營產管理所之土地使用權證明書，主張其有由政府提供土地由眷戶自費興建國軍眷舍或軍眷住宅之事實，惟依原告與訴外人陳福來所簽署之合作建築房屋契約書之前言及第1 條「土地所有人甲○○（以下簡稱甲方）、房屋建造人陳福來（以下簡稱乙方）雙方為合作建築房屋經協定條款如左。一、甲方提供自有臺北市古亭區○○○○段206-2 地號）約40坪（不包含道路）由乙方出資營造四樓公寓住宅壹棟（4 戶）……」等內容觀之，原告係以不實偽稱其為系爭土地所有權人之方式，而由原告提供系爭土地，並由訴外人陳福來出資於其上興建4層樓公寓住宅壹棟（即原告據以主張為軍眷住宅之建物），原告因此分得該4 層樓公寓住宅之其中一層，其餘部分則歸屬建商，故原告根本無自費興建眷舍之事實，自與前揭國軍在台軍眷業務處理辦法第102 條及眷改條例第3條第1 項第3 款規定有違，而不得認係69年12月31日以前由政府提供土地與眷戶自費興建完成之軍眷住宅，原告自亦非眷改條例第3 條第2 項所稱領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，當不得主張其為原眷戶。

（三）眷舍分配以一戶一舍為限，此不論係由政府興建分配之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建之眷舍者均同，是經奉准在營公地或眷村範圍內自費興建房舍作為眷舍者，自應僅能興建眷舍1 戶為限，但自前揭合作建築房屋契約書及系爭建物之使用執照可知，由訴外人陳福來出資建造並以原告名義為起造人申請建築執照及使用執照者，乃係4 層之集合住宅，共計有4 個區分所有建物，而並非單一所有權之建物，自亦應無法認定系爭建物為原告所獲准自費興建之「眷舍」。

（四）退萬步言之，即便依原告主張門牌編號臺北市○○路○ 段315 巷14號4 樓建物為政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅，但上開建物亦已由原告於95年8 月28日以贈與為原因移轉所有權登記給訴外人黃一芳，而已非為原告所有，此有門牌編號臺北市○○路○ 段315 巷14號4 樓建物登記謄本可稽，則原告自仍不得主張其為政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅住戶。

（五）承上，原告既非眷改條例第3 條第2 項所定之原眷戶，自不得享有同條例第5 條第1 項所定原眷戶得承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權利，被告依法否准原告之申請，並無違誤。又本件原告既本無眷改條例所定原眷戶身分，則就原告違反系爭土地原始借用目的係提供與其自費興建眷舍，竟將系爭土地提供與建商出資興建公寓住宅乙節，自應以原告違反借用物約定之使用方法及未經貸與人同意擅自使第三人使用借用物，依法終止使用借貸並循民事訴訟途徑收回系爭土地，被告於98 年4月9 日國政眷服字第0980004420號函敘明，此部分核屬觀念通知，應不在原告得提起訴願之範圍，附此敘明。

（六）至於原告主張前陸軍後勤司令部曾認定其屬西藏路眷舍散戶云云，惟前陸軍後勤司令部並非眷改條例之主管機關，並無逾越權限代被告認定原告是否為原眷戶之權責，原告以其原眷戶身分業經前陸軍後勤司令部認定，請求被告應依法核准其承購依眷改條例興建之住宅及給與輔助購宅款，顯為無理。

（七）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、……三、政府提供土地由眷戶自費興建者。……本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」國軍老舊眷村改建條例第3 條、第5 條第1 項前段定有明文。次按，「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按照陸海空軍懲罰法第3 條第1 項第3 款及第4 條第2 款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主官，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」被告55年2 月8 日培坤字第311 號令修正頒布之國軍在台軍眷業務處理辦法第102 條亦有明文。

五、經查，原告於56年間，經前陸軍第一營產管理所同意，於臺北市○○段206 之2 地號土地（面積132.23平方公尺，40坪，下稱系爭土地），興建眷舍列入營產管理等情，有土地使用權證明書附卷可稽（原處分卷第1 頁），其後原告即逕以土地所有權人名義，與訴外人陳福來簽訂合作建築房屋契約書，由訴外人陳福來出資在系爭土地上興建4 層樓公寓住宅，並以原告名義申請建築執照及使用執照，建屋完竣後，由原告分得其中1 層房屋，即台北市○○區○○路二段315 巷14號4 樓（下稱系爭房屋）等事實，亦有該契約書、台北市工務局建築執照、台北市政府工務局建築物使用執照在卷可參（原處分卷第2- 5頁），且為兩造所不爭執，故此部分之事實即堪認定。

六、原告主張前開房屋係屬政府提供土地由眷戶自費興建，為前開條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其領有系爭土地之使用權證明書，應屬該條例所稱之原眷戶，自得依法申請承購依該條例興建之住宅或輔助購宅款，被告則以原告違法將系爭土地提供他人合建，不符前開軍眷住宅及原眷戶之規定，而否准原告申請，故本件應審酌者乃為：系爭房屋是否屬國軍老舊眷村條例第3 條所稱「由政府提供土地由眷戶自費興建者」？原告是否該條例所稱之原眷戶？經查：

（一）國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項第3 款，將政府提供土地由眷戶自費興建之住宅，亦認屬該條例之國軍老舊眷村，無非以此類住宅，均係依前開國軍在臺軍眷業務處理辦法及相關規定辦理，因此類經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費興建之房舍，除個案須事前經奉核准，且所建房舍依前開辦法設有各項使用限制，如視為營產列管、不得出租轉讓、於不需使用時仍應予交還等，故此等房舍性質上已類似國軍眷舍，是前開條例始將之列入國軍老舊眷村之軍眷住宅，並使此等住戶如同領有國軍眷舍居住憑證之住戶，取得該條例原眷戶之身分。從而，系爭房舍是否符合國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項第3 款之情形，而得認原告具有同法第2 項原眷戶之身分，自應審查系爭住宅是否符合國軍在臺軍眷業務處理辦法之規定辦理興建。

（二）本件原告雖主張經系爭土地管理機關同意使用系爭土地，並領有土地使用權證明，應屬原眷戶云云，惟查，前陸軍第一營產管理所出具之土地使用權證明書，目的係將系爭土地供原告興建房舍並視為營產列管，該證明書係用以證明原告得使用系爭土地，興建如前開辦法所規定之房舍，即該土地使用權係附有特定條件，此觀諸系爭證明書上載有「興建眷舍列入營產管理」自明。惟原告以土地所有權人名義，持上開證明與訴外人陳福來簽訂房屋合建契約，由陳福來使用系爭土地出資興建房屋，顯已逾越土地管理機關同意使用之範圍，原告興建系爭房屋，自已不符前開國軍在臺軍眷業務處理辦法及土地使用權同意書之授權範圍，是以原告執該土地使用權證明書，認係屬國軍老舊眷村改建條例第3 條第2 項所稱主管機關或權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，而就其興建或使用房舍是否符合相關規定，置之不論，其主張已難憑採；又原告主張系爭房屋為前開條例第3 條第1 項第4 款所謂「其他經主管機關認定者」云云，惟查，系爭土地使用權證明書，僅係管理機關提供土地使用之證明文件，尚難逕執為主管機關認定其上興建房舍係屬軍眷住宅之證明文件，且原告亦未提出系爭房屋有經何主管機關認定之憑證，是原告之主張，即難憑採。

（三）且原告主張系爭住宅為其自費興建一節，經查，系爭房屋係陳福來出資興建，原告雖分得4 層樓公寓住宅中之一層，然究其取得原因，實係基於合建契約約定，由原告以系爭土地使用權為對價，而分得陳福來出資興建之一層房屋，惟系爭土地使用權同意書，原僅係供未配眷舍之原告使用建宅，竟遭原告提供未具軍人軍眷身分者使用，作為取得興建房舍之對價，顯與國軍在臺軍眷業務處理辦法規定，應由奉准使用者自費興建之規定不合。原告雖主張前開辦法並未規定自費資金之來源，然概念上自無可能係包含未經同意自他人取得之利益，本件原告明知系爭土地非其所有，且使用權亦僅限於興建原告居住之一戶眷舍，竟以提供他人使用並興建三戶房舍之方式，作為分得一戶房舍之對價，則原告顯無支出興建費用，是被告認系爭房屋非屬原告自費興建，洵非無據。從而，被告認系爭房屋非屬國軍老舊眷村改建條例第3 條所稱「由政府提供土地由眷戶自費興建者」，且原告並非該條例所稱原眷戶之主張，應屬有據。

七、原告雖另主張被告曾於93年12月14日以勁勢字第0930018617號公告「台北市通航聯隊舊址改建基地完工房地總價概算暨完工後領取輔助購宅款概算審查結果」，於公告文中認定原告屬西藏路眷舍，原告自應受信賴保護之利益云云，惟前開公告僅係通知相關概算審查結果，申請人是否符合國軍老舊眷村改建條例之原眷戶，得否承購該條例興建之住宅或申請輔助購宅款，仍待被告依申請後逐案審查核定，尚難認前開通知屬原眷戶權益之核定，是原告主張應受信賴保護，尚非可採。至於原告主張其未受配眷舍，自籌財源經費興建房舍，已屬不利，被告以非自費興建而不予補償，有違平等原則云云，惟查，有關眷舍核配，係屬被告給付行政之範疇，鑑於資源之有限性，被告自得訂定公開平等之原則以為分配，尚難僅以未受分配之結果，或受分配之方式不同，即認有差別待遇而違平等原則。且本件被告否准原告申請，主要係原告就被告提供之土地，違反自費興建之相關規定所致，益見與原告所述平等原則無涉，故原告此部分之主張，亦難憑採。

八、綜上所述，被告以系爭房屋非屬原告自費興建，與國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項第3 款規定之軍眷住宅，尚有未合，並非該條例所指國軍老舊眷村，故原告非屬居住於國軍老舊眷村之原眷戶，而以原處分否准原告承購眷村改建住宅及領取輔助購宅款之申請，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請判決如其聲明所示，即無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭