臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第2264號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 02 月 24 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2264號100年2月10日辯論終結原 告　汎英股份有限公司
代　表　人　張柏紀（董事長）住同上
訴訟代理人　孫銘豫律師
方南山律師
被 告　行政院衛生署樂生療養院
代　表　人　李乃樞（院長）住桃園縣龜山鄉萬壽路1段50巷2號訴訟代理人　李樂濟律師
複 代理 人　林正杰律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年10月8日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
訴外人即景高股份有限公司（下稱「景高公司」）欲參與被告民國97年12月「氣冷式二極體雷射系統光纖」標案（下稱「系爭採購案」），惟因人力不足，遂請求原告派員協助處理系爭採購案。系爭採購案於97年12月23日開標，僅有景高公司一家參與投標，經減價2 次後達到底價，由景高公司得標。被告辦理系爭採購案之承辦人李沛倫，將代理景高公司投標之人員吳雅晴誤認為原告之職員，而誤認投標廠商為原告，故於「行政院衛生署樂生療養院/ 開標/ 議價/ 決標/
流標/ 廢標紀錄」（下稱「系爭決標紀錄」）上登載原告為得標廠商。雖吳雅晴所交付者為景高公司之大、小章，惟李沛倫仍未辨識，而於系爭決標紀錄上蓋用該大、小章。嗣李沛倫於製作簽約文件時，發現前述錯誤，為隱瞞其疏失，乃請原告提供公司大、小章，而在系爭決標紀錄上，將景高公司之大、小章印文劃線表示刪除，並另行蓋用原告公司之大、小章，且製作原告名義之投標文件，抽換原先景高公司之投標文件。案經審計部於查核系爭採購案相關文件時，始發現前述缺失。被告遂以99年6 月1 日樂總字第0990002419號函（下稱「原處分」）通知原告將依政府採購法第101 條第1 項第4款 規定刊登政府採購公報。原告不服，向被告提出異議，被告於99年7 月9 日以樂總字第0990003048號函，對原告作出維持原處分之異議處理結果（下稱「異議處理結果」）。原告不服，乃向行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）提出申訴，工程會以訴0000000 號申訴審議判斷書（下稱「申訴審議判斷」）駁回其申訴，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：原處分係屬裁罰性之不利處分，應優先適用行政罰法第42條及第43條之規定，被告於作成原處分時未加以適用，即屬違法。伊員工配合被告更正系爭決標紀錄之行為，與刑法所謂偽造、變造係指無製作權人冒用他人名義製作或變更文書之要件不符，且政府採購法並未就「偽造」加以定義，故本件並不得適用政府採購法第101 條第1 項第4
款之規定，否則即違反平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則及不當連結禁止原則等語。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：原處分係屬管制性之不利處分，而非行政罰，自不適用行政罰法第42條、第43條之規定。且原處分縱屬於行政罰，依行政罰法第42條第6 款、第43條但書規定，亦無庸給予原告陳述意見之機會或舉行聽證。原告明知其未曾參與領標與投標，卻配合製作投標資料及抽換投標文件等行為，顯然影響系爭採購案程序之公平、公開性，是伊以原告違反政府採購法第101 條第1 項第4 款之規定，而以原處分通知原告將刊登於政府公報，並無牴觸平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則及不當連結禁止原則等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告辦理系爭採購案之承辦人李沛倫，將代理景高公司投標之人員吳雅晴誤認為原告之職員，而誤認投標廠商為原告，故於系爭決標紀錄上登載原告為得標廠商，雖吳雅晴所交付者為景高公司之大、小章，惟李沛倫仍未辨識，而於系爭決標紀錄上蓋用該大、小章。嗣李沛倫於製作簽約文件時，發現前述錯誤，為隱瞞其疏失，乃請原告提供公司大、小章，而在系爭決標紀錄上，將景高公司之大、小章印文劃線表示刪除，並另行蓋用原告公司之大、小章，且製作原告名義之投標文件，抽換原先景高公司之投標文件。嗣經審計部發現有誤，被告遂以原告有政府採購法第101 條第1 項第4 款之情形，而以原處分通知原告將其刊登於政府公報等情，為兩造所不爭執，並有投標授權書影本、行政院衛生署樂生療養院標單影本、投標廠商聲明書影本、系爭決標紀錄遭塗改之影本、原告得標決標公告影本、以原告名義製作之系爭採購案契約書影本、被告辦理契約名義變更及價款返還簽呈影本、更正後之系爭採購案契約書影本、原處分影本在卷可稽（答辯卷第7 至8 、15、21至28、35頁），堪認為真正。
五、原告主張原處分係屬裁罰性之不利處分，因此應優先適用行政罰法第42條及第43條之規定，且伊配合被告更正系爭決標紀錄之行為，並不適用政府採購法第101 條第1 項第4 款之規定等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原處分是否為行政罰？有無違反行政罰法第42條、第43條之規定？㈡原告是否有政府採購法第101 條第1 項第4款 之情形？㈢原處分是否違反平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則及不當連結禁止原則？
㈠原處分是否為行政罰？有無違反行政罰法第42條、第43條之規定？
1.按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。……」、「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」分別為政府採購法第101 條第1 項第4 款、第103 條第1 項所明定。
2.次按政府採購法第101 條之規定，乃公部門自我防衛機制之一種，當單一公部門發現某一前來投標者有妨害市場效率運用機制之上開嫌疑，對採購之效率性形成潛在性威脅，則基於對人類行為傾向之合理預期，足以推測該投標者亦可能於其他參與公部門投標活動中，採取相同手段以達成經由不公平競爭而獲利之目標，是上開法規範乃建立起一種通報機制，使所有之其他公部門得知此一訊息，並使該涉嫌之投標者於一定期間內無法參與公部門之投標活動。上開法規範之法律效果僅係排除特定競標者參與公部門投標之機會，其間並無固有財產之剝奪，此外公部門亦非採購市場中唯一之買方，尚有甚多民間私部門之商機可供該競標者另行追逐，限制其於一定期間內參與公部門之投標，對其並無「固有既存資格或權利」之剝奪，僅有將來無法獲取預期利益之潛在風險，依上揭規範刊登政府採購公報之結果，固會對特定被懷疑之投標者形成某種「法律地位」及「社會評價」上之不利益，然因其畢竟不具制裁性格，而與為維持一般行政秩序，對違反行政法上義務者所為具公權力之「行政罰」迥不相侔。
3.故被告以原告有違反政府採購法第101 條第1 項第4 款情事，而通知將刊登政府採購公報之行政行為，應非屬於行政罰法第2 條第2 款之「剝奪或消滅資格、權利之處分」。況在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範疇；如係在「罰則」章節以外規定者，性質上則僅為一般不利行政處分，而與行政罰法規定之裁罰性處分有別。而政府採購法第101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7 章之「罰則」，益見該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰甚明。故行政罰法第42條、第43條有關行政罰裁處前應給予受處罰者陳述意見之機會及依申請舉行聽證之規定，於機關依政府採購法第101 條通知刊登政府公報事件，並無適用。原告主張原處分屬於行政罰法第2 條第2 款之裁罰性不利處分，違反行政罰法第42條、第43條規定等語，容有誤會，尚無足採。
4.復按行政罰法第42條第6 款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……」第43條第1 款亦規定：「行政機關為第二條第一款及第二款之裁處前，應依受處罰者之申請，舉行聽證。但有下列情形之一者，不在此限：一、有前條但書各款情形之一。……」縱如原告所主張，而認原處分屬於行政罰法第2 條第2 款之「剝奪或消滅資格、權利之處分」，惟因被告作成原處分所根據上述四、所述之事實，客觀上係屬明白且足以確認，並為原告所不爭執，是被告於作成原處分前，雖未給予原告陳述意見之機會，且未依原告申請舉行聽證，亦不違反行政罰法第42條、第43條之規定。
5.又按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第103 條第5 款、第7 款則規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。……」被告作成原處分所根據上述四、所述之事實，客觀上係屬明白且足以確認，已如前述，且政府採購法第102 條第4 項及同法第6章 第83條復分別規定：「第1 項及第2 項關於異議及申訴之處理，準用第6 章之規定。」、「審議判斷，視同訴願決定。」亦即原告提起相當於訴願程序之申訴程序前，依政府採購法第102 條規定應先向被告提出異議，則揆諸行政程序法第103 條第5 款、第7 款之規定，被告於作成原處分之前，自得不給予原告陳述意見之機會，附此敘明。
㈡原告是否有政府採購法第101條第1項第4款之情形？
1.按政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101 條立法理由參照）。是以政府採購法第101 條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設。
2.稽諸政府採購法第101 條之規範內容及其立法理由，採購機關將廠商刊登政府採購公報，應以自行或協助他人參與投標之廠商、受託辦理採購人員或對辦理採購人員有違法或重大違約情形，而影響公平、公開之採購程序，或損及採購效率及採購品質之虞為限。是政府採購法第101 條第1 項第4 款所謂廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，固不限於刑法上偽造、變造罪之構成要件事實，亦即無論有權或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，均可能構成，惟仍應以影響公平、公開之採購程序、損及採購效率及採購品質之虞為限。
3.系爭採購案於97年12月23日開標，僅有景高公司一家參與投標，經減價2 次後達到底價，遂由景高公司得標，惟因被告承辦人李沛倫，將代理景高公司投標之人員吳雅晴誤認為原告之職員，而誤認投標廠商為原告，故於系爭決標紀錄上登載原告為得標廠商，又吳雅晴所交付者為景高公司之大、小章，李沛倫仍未辨識，而於系爭決標紀錄上蓋用景高公司之大、小章，且系爭採購案之審核、決行人員即被告所屬業務主管（總務室主任）、監辦人員（政風室主任、會計室主任），亦疏未注意廠商資格證件審查表上所載之廠商為景高公司（答辯卷第3 頁），且景高公司投標所附之營利事業登記證、營業人銷售額與稅額申報書、營業稅繳款書、第一類票據信用查覆單、投標授權書、投標廠商聲明書、查詢押標金保證金相關資料查詢書、販賣業藥商許可執照、退還押標金申請書、押標金憑證影本黏貼書、標單上所載之廠商均為景高公司（答辯卷第4 至9
、11、13至15頁），詎均未發現系爭決標紀錄上記載投標及得標廠商為未參與投標之原告公司，卻蓋用景高公司之大、小章等重大、明顯錯誤，即於系爭決標紀錄上核章（答辯卷第2 頁），而完成有重大瑕疵之開標及決標程序。4.嗣李沛倫於製作簽約文件時，始發現前述錯誤，為隱瞞其等上開疏失以免遭受責罰，並為省去重新招標之繁複作業，乃商得景高公司及與其為實質上關係企業之原告同意，請原告配合提供公司大、小章，而在系爭決標紀錄上，將景高公司之大、小章印文劃線表示刪除，並另行蓋用原告公司之大、小章，且製作原告名義之投標文件，抽換原先景高公司之投標文件，並據以製作簽約文件等情，均如前述，顯見系爭採購案確係以公平、公開之採購程序招標、開標及決標，投標及得標者亦僅景高公司一家廠商，景高公司與原告實係為配合被告承辦採購人員李沛倫隱瞞其與相關主管及監辦人員之疏誤，以免其等遭受責罰，並省去重新招標之繁複作業流程，始依李沛倫指示提供原告之公司大、小章予李沛倫為上述掩飾行為，並以原告之名義為後續履約行為，經核尚未影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質（本院卷第51頁），原告亦未因此而獲取任何不法利益，揆諸前揭規定及立法理由之說明，自非屬政府採購法第101 條第1 項第4 款所欲規範之對象甚明。則被告依該規定作成原處分，即屬違法。
㈢原處分是否違反平等原則、比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則、不當連結禁止原則？
1.按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則（司法院釋字第476 號解釋意旨參照）。且司法院釋字第544 號、第554 號、第575 號、第577 號解釋理由書則進一步指出比例原則之內涵：⑴目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防制妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。⑵手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。⑶手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436 號解釋所謂之「最小侵害手段」。⑷狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。本件原告依李沛倫指示所為之配合行為，並未影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質，原告亦未因此而獲取任何不法利益，非屬政府採購法第101 條第1 項第4 款所欲規範之對象，已如前述，則被告自無作成原處分以達成規範目的之必要，且原處分對原告所造成之不利益亦顯然大於未受損害之公益。是被告作成原處分，顯已違反比例原則中之適合性原則及狹義比例原則。
2.次按行政機關為行政行為，不得逾越權力之本質及其目的之界限，如有逾越權限或濫用權力之行為，均以違法論（行政訴訟法第4 條第2 項參照），此即所謂「禁止權力濫用原則」。原告依李沛倫指示所為之配合行為，既未影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質，原告亦未因此而獲取任何不法利益，非屬政府採購法第101 條第1 項第4 款所欲規範之對象，已如前述，則被告依該規定作成原處分，顯已逾越該規定所賦予之權力本質及其立法目的之界限，自已違反行政法上之禁止權力濫用原則。
3.又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」分別為行政程序法第4 條、第8 條所明訂。此即行政法上之「誠實信用原則」。而所謂誠實信用原則，係在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院93年臺上字第1948號判決意旨參照）。而在誠實信用原則之要求下，行政權力之行使，主觀上應善意，客觀上應衡平，不虛假詭詐，尤要注意下述幾點原則：⑴摒棄個人之情緒好惡。⑵不強人所難。⑶不出爾反爾。⑷權力應經常地行使。本件原告僅係為協助被告承辦採購人員李沛倫隱瞞其與相關主管及監辦人員之疏誤，並信賴李沛倫採購專業上之公務指示，進而配合提供原告之公司大、小章予李沛倫為上述掩飾行為，則於未損害公益，原告亦未以詐術或其他不正當方法獲取不法利益之情況下，被告嗣竟以原告偽造、變造投標、契約相關文件為由，而依政府採購法第101 條第1 項第4 款對原告作成原處分，其公權力之行使，顯係強人所難、出爾反爾，並以損害原告利益為主要目的，實有違公平正義之要求，而不符行政法上之誠實信用原則。
4.復按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版）。依政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，原告固負有不得偽造、變造投標、契約或履約相關文件之不作為義務，惟於接獲被告承辦採購人員李沛倫基於採購專業之上開公務指示後，經衡酌該指示尚不致損害公益及三方權益之情況下，事實上已難期待原告拒絕遵守李沛倫上開公務指示，則其不得已而配合李沛倫為上述掩飾行為，揆諸上揭說明，原告所負之不作為義務即應受到限制或歸於消滅，否則無異強令原告於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之不利益。是被告嗣以原告違反上開不作為義務為由，而依政府採購法第101 條第1 項第4 款對原告作成原處分，實已違反行政法上之「期待可能性原則」。
5.再按行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或正當合理之聯結關係，此即行政法上之「不當聯結禁止原則」。是行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。而政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，主要目的在於確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率及確保採購品質。而原告依李沛倫指示所為之配合行為，既未影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質，非屬政府採購法第101 條第1 項第4 款所欲規範之對象，其與上開規範目的間欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。則被告依該規定作成原處分，亦有悖行政法上之不當聯結禁止原則。
6.末因被告並未針對相同之事件卻對原告為不同處理之差別待遇，是原告主張原處分違反平等原則一節，雖無足採，惟原告主張原處分違反比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則及不當連結禁止原則，均堪認定。
㈣綜上所述，原處分非屬裁罰性之不利處分，而無行政罰法第42條、第43條之適用，亦未違反行政程序法第102 條之規定，惟因原告配合被告承辦採購人員李沛倫所為掩飾其等疏誤之行為，並非政府採購法第101 條第1 項第4 款之規範對象，且被告作成原處分違反比例原則、權利濫用禁止原則、誠信原則、期待可能性原則及不當連結禁止原則，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦有未合，原告執此指摘原處分、異議處理結果及申訴審議判斷違法，並求予撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　2 　　月　　24　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　闕 銘 富
法 官　林 育 如
法 官　張 國 勳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　2 　　月　　24　　日書記官　陳　可　欣