臺北高等行政法院判決

100年7月14日辯論終結

原告

洺碩營造有限公司

代表人

高世蘋（董事）住臺中市東勢區東崎街文昌新村32

訴訟代理人

徐文宗 律師

被告

經濟部

代表人

施顏祥（部長）住同上

訴訟代理人

阮建忠

　黃英華

　楊健邦

上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年11月5日院臺訴字第0990105328號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：改制前臺中縣警察局刑警大隊於民國97年11月18日11時許，在臺中縣東勢鎮○○○○○○段舊山線鐵路橋上游右岸300公尺處，發現原告工地負責人張盛峰（即原告代表人之配偶）及所僱用的司機王宏地、黃寶樟、劉大山於該處清除水溝內淤土。經通知被告所屬水利署第三河川局（以下簡稱第三河川局）派員會勘，被告就清除淤土地點經以衛星定位器定位，確認是經公告的河川區域內公有地，認為原告的行為是未經許可採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，乃依同法第92條之2 第7 款規定，於99年3 月24日以經授水字第0992 0268090號處分書處原告新臺幣（下同）150 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

１、本件張盛峰不知道將砂石外運需經許可，有如下事證：

⑴、張盛峰於相關刑案97年11月18日警訊時供稱：「是受當地里長辦公室，依里長林宗寰指示到現場採取土石，清理坑溝工程……不知道行為是違法……是河川局人員跟我說了才知道。」97年11月18日偵查中表示：「里長只叫我清除掉，因附近有些地方是私人向公家承租地，不能亂倒，我們就在距離該處100 公尺處附近，該地承租人就是向里長反應要清溝的人，我跟該承租人說要倒何處，他就跟我說看那裡比較合適，我們就倒那裡……因為公文上是註明自行清除運棄，該凹地已快放不下了，我們就運到外面去。」

⑵、臺中縣東勢鎮埤頭里（以下簡稱埤頭里）里長林宗寰於97年11月18日警詢時表示：「我當時沒在現場，張盛峰電話通知說河川局人員表示該處是河川地……我就立即趕到現場，河川局人員就以衛星定位器證明我們開挖超過河川區域，拿出河川區域地圖讓我看，但我也有出示臺中縣東勢鎮公所（以下簡稱東勢鎮公所）准予地方自行清除淤積之土石」、「因東勢鎮公所建設課承辦人陳惠君函文要我們可自行清除，所以我就連絡張盛峰來幫忙清除淤積土石，並交待張盛峰將淤積土石自行找地方堆置，這個工程是我授意他們做的……我要求他們從橋上方有淤積部分開始清除到大甲鎮接續處，坑底需清到底……我們將168 立方米土石運往距挖地點100 公尺處堆置，對現場會勘沒有意見……預計將挖掘之168 立方米之砂石就地填路……現場負責人張盛峰是受我指示工作。」97年11月18日檢察官偵查中並供稱：「公所回文說災害復原期間已結案，請地方自行清除，我就委託張盛峰處理……我不知道是水利局河川地，就是單純水溝……本件公所人員有到場表示，他們不知道那裡是河川地。」

⑶、第三人王宏地於97年11月18日警詢中表示：「我知道共挖168 立方公尺土石，我認同清溝之挖取土石……我不知道那是河川地」，97年11月18日檢察官偵訊時表示：「是張盛峰叫我過去幫忙清理山溝的土石，他有拿公文給我看說這是合法的。」

⑷、第三人劉大山於97年11月18日警詢時表示：「因張盛峰有出示東勢鎮公所同意清理土石公文給我看。」，97年11月18日檢察官偵訊時表示：「要清理山溝，我們挖山溝裡面的土石知道是一個鎮公所函、一個里辦公室函，不知道是河川地，負責清溝內土石，我負責將地整平。」

⑸、第三人陳蕙君97年11月18日調查時表示；「因警方偵辦埤頭里里長林宗寰盜採砂石案，因里長於97年11月4 日埤頭字133 號來函請示有關東勢鎮埤頭里地8 鄰與后里鄉交界處坑溝（猴坑）受辛樂克及薔蜜風災侵襲，致坑溝填滿砂石報請准予清除，我依法簽辦，由貴里自行清除……因上次（大約3、4 年前）颱風災害已有清除，這次里辦公處來函申請清除，依法簽請由我負責課長陳晴東二層決行准里辦公處自行清除。……我在97年10月底前往該處勘查，我在東勢鎮公所服務已十年，都以為坑溝工程均為鎮公所管轄，本次因警方通到警局，水利署第三河川局向我解說位於東勢鎮○里○○○○段（大甲溪山線鐵路橋上游右岸約300 公尺）為水利署所管轄（檢附河川圖第121 號及現場勘查紀錄），我才知道……坑溝砂石都由里辦公處自行處理。」

⑹、第三人阮建忠即河川巡防員於97年12月2 日檢察官偵訊時供稱：「當時該處沒有堤防，所以沒有辦法確認河川區域線，我們用GPS 衛星定位才確認他們施工區域的位置是河川地。」

⑺、既不知所清運係河川地，張盛峰將溝中砂石加以清理運除，無不法認識。

２、里長林宗寰既不知該處係屬河川地，其以行政程序報請東勢鎮公所清除淤積，東勢鎮公所回函由地方募款自行處理，林宗寰請原告清除淤積，無不法竊盜犯意。又行政罰以故意過失為要件，原告之受僱人既不知清除範圍已到河川地範圍，其清運砂石於法無不合，被告就責任性原則未舉證證明，於法即有未合。

３、本件是里民要求清淤，剛好東勢鎮公所在辦理搶通工程，有經費可以支付，但里辦公室發文給東勢鎮公所，東勢鎮公所表示搶通工程已經結案，沒有預算可以支付，回文給里辦公室請自行清理，里辦公室就發文給原告，原告和里辦公室間沒有其他書面契約。清理地點是里長及東勢鎮公所指定，原告不知道是河川地，後來是用GPS 測量出來，連東勢鎮公所承辦人員陳蕙君也表示不知道是河川地。被告若要處罰，裁罰對象應該是里辦公室或是東勢鎮公所。

４、行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理信賴，行政程序法第8 條定有明文。本案清淤工程係經埤頭里依法向東勢鎮公所申請，有東勢鎮公所准予自行辦理公文，有信賴東勢鎮公所及其交辦予埤頭里公務之基礎，依被告的主張，亦認東勢鎮公所准予地方於上開地點自行辦理清淤，有未先予辨明確認施工地點屬性之誤。本件清淤工程係具公共利益性質之公共事務，對施工地點需經其他機關許可而需申請程序之主體乃委託辦理該事務之公部門，公部門於該公共事務辦理之注意義務不可轉嫁遁入私法關係，原告基於信任東勢鎮公所及埤頭里就該清淤工程公共事務之合法性，辦理施工，難認有何過失。況由第三河川局巡防員阮建忠的上開陳述，可知若未藉由GPS 衛星定位系統設備，被告的巡防員亦無法確知河川區域線，參以東勢鎮公所課員陳蕙君97年11月18日調查時的陳述可知，原告既不知清運位置係河川地，又非從事專業水系領域事業，何能苛責原告就此部分有高於公部門之注意義務而謂有過失？

５、依被告辦理違反水利法案件裁罰要點第二條對於違反水利法行為之應受處罰人認定原則的規定，如實施行為之人以有故意或過失者，始得處罰，並依其行為舉證有故意或過失，實施行為之人非因過失而不知該行為違法，而依組織命令所為者，只處罰其所屬組織，依業主（如鄉鎮公所等政府機關）委託承攬契約施作，而其行為屬應許可者，而業主未為者，處分該業主，埤頭里性質為非法人團體，原告受埤頭里委託辦理猴坑土石淤積清除工程，原告依埤頭里及東勢鎮公所許可函文辦理清淤工程，可信賴於工程範圍區域內進行係合法行為，並無過失，依上揭裁罰要點規定，本件違反水利法事實應受處罰對象係業主即埤頭里非原告。再依被告裁罰要點第5 條規定，本案清淤工程範圍經東勢鎮公所許可埤頭里自行辦理，原告、東勢鎮公所及埤頭里均未知悉施工範圍屬公告河川區域，原告受埤頭里委託辦理清淤工程，且經東勢鎮公所許可，本案非可歸屬為原告違法行為。張盛峰被判刑部分是因為怕跑法院而認罪協商，刑案的認定事實不對。

６、聲明求為判決：1 原處分及訴願決定均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯：

１、依水利法第78條之1 第3 款規定，河川區域內採取或堆置土石應經許可，違反者應依同法第92條之2 第7 款規定裁罰。原告受埤頭里里長林宗寰委任清除該里猴坑溝淤積土石，工地負責人張盛峰明知受政府機關委託清除溝渠淤積土石，不得私自販售，竟意圖不法所有，在未告知里長自97年11月17日至同年月18日雇用不知情挖土機司機王宏地、黃寶樟及砂石車司機劉大山，於第三河川局管理臺中縣東勢鎮○○○○○○○路橋上游右岸約300 公尺處河川區域內公有土地內未經許可採取土石約248 立方公尺，將其中部分土石外運至河川區域外之信昌砂石場堆置。97年11月18日為台中縣警察局刑警大隊查獲，張盛峰涉嫌竊盜刑責部分，經臺灣臺中地方法院98年度易字第1609號判決判處有期徒刑4 個月確定，因其行為已違反水利法第78條之1 第3 款規定，爰依行政罰法第7 條第2 項、水利法第92條之2 第7 款暨經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點附表1 第7 款第1 、2 目規定對原告處150 萬元罰鍰。

２、原告的工地負責人張盛峰於案發地點雇用不知情司機，未經許可於河川區域內採取土石並外運。又大甲溪水系河川區域河川圖籍，經被告89年8 月21日經(89)水利字第89888510號公 告揭示，顯見原告非不能確認本件違法採取土石的地點是否屬於河川區域，卻疏於查明，甚至未告知里長，將土石外運謀利，其違反水利法第78條之1 第3 款規定甚明。

３、水利法第78條之1 第3 款的規定是為避免採取土石影響河川區域內水流方向改變及河道穩定，賦予每一個人均有在河川區域未經許可不得採取土石義務，此不因為自己採取或承攬或受僱有異。原告係以承攬工程為業，並承包溝渠淤積清除工程，對未經許可不得擅自在河川區域內採取土石限制規定，較一般人熟知，有更高注意義務。東勢鎮公所雖曾函示埤頭里猴坑土石淤積准由地方自行清除，該函雖未能明辨清運地點是否在河川區域內，惟該水系河川區域如前述經被告公告相關河川圖籍，並同時函送台中縣政府轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及提供公開閱覽，原告辯稱不知為河川區域即不可採。另排水管理機關對位於河川區域內之排水設施範圍疏濬行為，如屬維持排水功能必要者，應依水利法第63條規定經河川管理機關同意後為之。本案所涉排水非東勢鎮公所施設，東勢鎮公所更非河川主管機關，無許可在河川區域內採取土石權限。原告對本件施工地點是否在河川區域內及是否應依法申請等事項當應注意查明，原告辯稱受僱人不知清除範圍已到河川地範圍，就上開清淤砂石加以清理運除，顯有故意或重大過失。被告基於維護河川正常機能及河防安全之管理需要，依法所作原處分，並無違誤。

４、本件採石時間在汛期，依法要加重2 分之1 。本件會對原告裁罰是因為原告出售砂石，但里辦公室沒有要原告載去賣。

５、由張盛峰及里長林宗寰於刑案中的陳述，本案雖係政府機關委任人埤頭里里長林宗寰依東勢區公所函請原告公司辦理清除淤積土石，並交待自行找地方堆置，雙方未訂定契約，僅一紙通知公文，里長林宗寰未授意將砂石販賣，原告公司工地負責人張盛峰起先依指示將溝渠砂石挖掘運至相鄰近100公尺外河川區域放置，之後張盛峰基於意圖為自己不法所有，將河川區域內挖起之砂石外運至距離10公里外信昌砂石廠販賣謀利，與顯受委任工作內容不合，其將砂石外運至河川區域外行為，已違反水利法第78條之1 第3 款規定，並涉及刑事竊盜罪。張盛峰乃原告公司工地主任，依行政罰法第7條第2 項規定，工地主任執行業務因故意、過失違反行政法上義務者，應推定為組織之故意、過失，本案以原告為處分對象，並無不當。

６、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

四、本院的判斷：

１、臺中縣警察局刑警大隊於事實概要欄所敘時起，發現原告工地負責人張盛峰及所僱用司機王宏地、黃寶樟、劉大山於該處清除淤土，經通知第三河川局派員會勘，被告就清除淤土地點以衛星定位器定位確認是經公告的河川區域內公有地之事實，有現場取締紀錄、現場勘查紀錄、現場照片、檢測實測圖、被告89年8 月21日公告等為證，並為兩造不爭執，此部分事實，應可認定。

２、至被告認為原告的行為是未經許可在河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定乙節，則為原告否認，並主張：原告是依埤頭里里長指示清運淤石，地點是里長及東勢鎮公所指定，東勢鎮公所承辦人員、里長及原告均不知清運地點是河川區域，第三河川局巡防員也是以GPS 定位才知悉，原告無不法認識，原告信賴公部門公共事務的合法性，無故意或過失等語。經查：

⑴、行政罰責任的成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此，行政罰之過失內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，應視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。行政罰法第7 條第1 項之「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」規定雖揭明行政罰除處罰行為的故意行為外，也包括行為人的過失行為，但行為人如果欠缺可歸責條件，即沒有故意或過失的責任條件時，就不應課以責任。

⑵、又責任條件中所謂故意是指人民對於違反行政法義務行為之事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，即對客觀構成要件的認知及實現構成要件的意志；所謂過失是指人民對於違反行政法上義務之構成要件事實的發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。其中故意的判斷標準，原則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，而過失的要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。就行政罰過失個案的認定，行為人是否違反注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何（客觀的違反義務），以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免（主觀的過失）綜合判斷。

⑶、為維護河川正常機能、河防安全以及水道防護，河川區域內的採取土石應經許可。河川區域的劃定即係主管機關基於河川防洪需要，依河川尋常洪水位行水區域所及範圍，或依其河川洪泛治理所需範圍，依各該河川區域自然水文與地形條件所為。觀之水利法第78條之1 第3 款河川區域內之採取土石應經許可，以及同法第92條之2 第7 款違反第78條之1 第3 款規定未經許可採取土石者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰之規範文義，可知該規定裁罰的構成要件為「未經許可，在河川區域內採取土石」，亦即除未經許可採取土石外，對於採取土石地點為河川區域之事實，行為人亦必須有所認識的故意，或因欠缺注意致無認識的過失，否則若行為人對於採取土石為河川區域之事實既非故意，亦無過失，不能認為與水利法第92條之2 第7 款裁罰的構成要件該當，此部分與刑法將他人之物移入自己實力支配之下的竊盜罪，針對行竊地點的特殊屬性，如有人居住建築物、船艦，車站、埠頭、航空站或其他供水、陸、空公眾運輸之舟、車、航空機內等，以之為加重處罰之條件，而非竊盜罪之構成要件，並不相同。

⑷、本件警方查獲原告工地負責人張盛峰清除淤土的地點，係埤頭里辦公室以97年11月4 日埤頭字第133 號函向東勢鎮公所請示，因坑溝填滿砂石泥土，請准予自行清除，而東勢鎮公所以97年11月7 日東鎮建字第0970022928號函覆請該里辦公室請地方自行清除辦理。嗣埤頭里辦公室以97年11月15日埤頭字第137 號函向原告表示東勢鎮公所准地方自行清除運棄，請原告清運處理等事實，有埤頭里辦公室97年11月4 日、97年11月15日函、東勢鎮公所97年11月7 日函附卷可佐，並為兩造不爭執。

⑸、另由調閱之臺中地方法院98年度易字第1609號刑事竊盜案全卷可知：1 第三人埤頭里里長林宗寰於97年11月18日警詢時即表示「因為東勢鎮公所建設課承辦人陳蕙君函文要我們可自行清除，所以我連絡張盛峰來幫忙清除淤積的土石，……這個工程我授意他們做的」；97年11月18日被告訪談時並表示「我依鎮公所函辦理，發文給洺碩公司，因里民多次陳情猴坑溝土石淤積嚴重，影響居民安全，拜託我向主管單位反應清除，我根本不知道清除地點有位於河川區域內」；97 年11 月18日偵查中表示「是我叫張盛峰去挖的，因先前二個颱風土石將水溝塞滿了，我有找鎮公所來現場勘查，他們說沒經費可清，附近里民一直向我反應……我去函公所，公所回文說災害復原期間已結案，請地方自行清除，我就委託張盛峰處理……不知道挖到河川地，就是單純的水溝，水溝有用水泥圍起來」等語。2 第三人即東勢鎮公所承辦人員陳蕙君於97年11月8 日警詢時表示「埤頭里里長林宗寰於97年11月4 日來函請示……經我負責業務依法簽准，由該里自行清除……大約3 、4年前颱風災害已有清除1 次，由鎮公所派機具前往清除，這次里辦公處來函申請清除，……准里辦公處自行清除。我在97年10月底前往該處勘查，我在東勢鎮公所服務9 年，都以為坑溝工程均為鎮公所管轄」；97年12月2 日偵查中並證稱「當時因為97年10月辛樂克颱風，里長林宗寰電話通知猴坑溝全部被土石塞住，我口頭問課長，課長說搶救災害經費已用完，暫不清除，里長說地方反應這條溝再不清就會淹沒農田，所以里長正式行文要求清淤，我簽示課長，課長說請地方自行處理，因為沒經費了……我有實際去猴坑溝查看，整條溝都淤積滿了，不知坑溝是河川局管理，以為是公所管理的」等語。3 被告所屬第三河川局巡防員阮建忠於97年12月2 日偵查中復證稱「猴坑溝土石清除案，有挖到河川區，當時該處沒有堤防，沒有辦法確認河川區域線，我以GPS 衛星定位才確認位置在河川區」等語。4 第三人王宏地即現場司機於97年11月18日偵查中亦表示「負責清水溝內土石，水溝兩邊有擋土牆，沒有清到擋土牆外面的地方」等語。

⑹、再者，河川區域的劃設是經由專業的分析與勘測，河川區域圖籍的公告，畢竟與經由實際現場的牌示了解有別。本件第三人埤頭里於97年9 月辛樂克颱風過後，因猴坑溝土石淤積嚴重，應里民之陳情，請求東勢鎮公所清除淤石，東勢鎮公所因無經費，於承辦人員陳蕙君現場勘查後，准許埤頭里自行清除辦理，埤頭里里長林宗寰遂委託原告清除猴坑溝土石之事實，已如前述，則原告依埤頭里指示的地點清除土石，難認有何對河川區域認識的故意，參以東勢鎮公所與埤頭里間，關於本件爭執地點土石清除的請示往返函文，原告執該函文為據，衡情已符合從事營造業者謹慎理智的要求。況且，被告所屬河川巡防員對於本件爭執地點是否為河川區域，猶須憑藉精密的衛星定位儀器，始能確定，遑論專業不及巡防員的原告，更毋須受此苛求，足見原告對於清除地點也沒有因欠缺注意致未認識該地點為河川區域的過失，至為灼然。

⑺、本件原告對於採取土石地點為河川區域之事實既非故意，亦無過失，自不該當水利法第92條之2 第7 款裁罰之構成要件。至原告工地負責人張盛峰因本件採取土石事件，所涉竊盜罪經判處徒刑部分，如前所述，因竊盜罪的構成要件與本件尚屬有別，當不得執為本件不利原告認定之依據，併此指明。

五、綜上，本件不符合未經許可在河川區域採取土石的處罰要件，被告卻對原告裁罰150 萬元，原處分認事用法已有違誤，訴願決定疏未糾正遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。

六、本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭