臺北高等行政法院判決

99年5月27日辯論終結

原告

甲○○

被告

臺北市政府警察局

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北市政府交通局

代表人

丙○○○○○○住同上

訴訟代理人

戊○○

己○○

庚○○

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國98年12月31日府訴字第09870163200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：本件原告前於民國（下同）98年10月14日主張㈠被告臺北市政府交通局（下稱交通局）在臺北市○○區○○○道○ 段與永公路路口下山方向設有「速限40公里/ 小時」，該限速不當，另於臺北市○○區○○路、至善路口由南往北之外側車道地面上設置右轉指向線，導致該車道之行車違規左轉，亦有不當，均應撤銷。㈡被告臺北市政府警察局（下稱市警局）於臺北市○○區○○○道○ 段與永公路路口下山方向如附圖所示之處所設置之「前有測速照相」及「速限40公里/ 小時」二標誌為違法，應予撤銷為由，向台北市政府提起訴願，經該府以98年12月31日府訴字第09870163200號訴願決定書決定：關於被告市警局「前有測速照相」標誌之設置行為部分訴願不受理。被告交通局「40公里/ 小時速限」標誌及右轉指向線之設置行為部分，訴願駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠關於被告市警局部分：本市○○區○○○道○ 段下山方向設置之「速限40公里/ 小時」及「前有測速照相」標誌，係由被告警察局設置，惟依「道路交通標誌標線號誌設置規則」第50條規定，應由被告交通局負責設置與維護，故被告市警局於該2 標誌之設置顯有違法，且因其於該地點設置該2 標誌告知此路段之速限及可能會有測速照相舉發之情事，原告因該等標誌的設置就可能因為違反速限而遭警察局的交通大隊員警舉發，故損害原告的權益，故上開標誌應予撤銷。㈡關於被告交通局部分；⑴臺北市○○區○○○道○ 段與永公路路口下山方向速限40公里規定，惟部分轉彎路段原設置為30公里，現調整為40公里，則既然轉彎道路已調升為40公里，為何其他部分還是限制為40公里，雖被告交通局認仰德大道之行車速限不一致，有危害行車安全，故調整速限一致均為40公里，惟臺北市有太多地方的限速均不一致，在高速公路每天都會持續發生意外死傷，亦不見限速調降，實際上於仰德大道上行車時，有95％以上會超過上揭速限之規定，被告交通局不能逃避現況。再者因該路段之速限規定不合理，造成原告可能因超速而遭舉發違規，另因此速限的原因，讓原告行進速度緩慢，會花費更多時間才能到達目的地，故損害原告的權益，是上揭速限之限制實有違行政訴訟法第201 條濫用權力之情事。⑵又於本市○○路○○○路外側車道約有90％之行車動線均要左轉，惟被告交通局於該車道設置右轉指向線，導致每日都會有上萬輛車輛於該車道違規左轉，難怪於該路段每天都會塞車，況且如果原告行駛在該路段外側車道，而要直接從外側車道左轉時，就可能因違規而遭舉發，且該路段大多數車輛均須左轉，於該處設置該轉向線，常造成當地路段塞車，使原告花費更多時間才能到達目的地，故造成原告權益的損害，故該路段之指向線應撤銷等語，並聲明㈠關於被告市警局部分：設於臺北市○○區○○○道○段下山方向之公車站牌（紅5 、260 線永福站旁之號誌桿上「常有測速照相，請依速限行駛」及「（速限）40（公里/ 小時）」二標誌及關於此部分之訴願決定均撤銷。㈡關於被告交通局部分：⑴原處分（即設於本市○○區○○○道全線設置之「速限40公里/ 小時」之標誌、設置於臺北市○○區○○路、至善路口由南往北之外側車道地面上右轉指向線及關於此部分之訴願決定均撤銷。

三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。

（一）被告交通局部分：

１、按「道路交通安全規則」第93條規定行車速度，依速限標誌或標線之規定，無標誌或標線者，行車時速不得超過50公里。但在未劃設車道線、行車分向線之道路，或設有快慢車道分隔線之慢車道，時速不得超過40公里。經查仰德大道為市區通往陽○○○區○○○道路○○道路曲折、坡度過大且曾多次發生交通事故，為改善仰德大道行車安全，經被告邀集相關單位開會研商，考量仰德大道線型受○○○區○○○○○○○路寬僅雙向各佈設一車道，汽、機車混流情形嚴重，該路段沿線雖已設置相關安全設施及警告標誌，惟仍持續不斷發生意外死傷等交通事故，且車速過快似不易掌控行車突發狀況，為維行車安全，而規劃仰德大道之速限為40公里/ 小時，本市交通管制工程處配合於沿線設置速限40公里標誌並於本處網站上公告。另有關原告表示部分彎道路段因轉彎半徑較小限速為30公里，現已改為40公里乙節，經查本市交通管制工程處業於民國（下同）95年6 月21日邀集華興中學、交通警察大隊、士林分局、里辦公處等相關單位研○○○區○○○道華興中學前彎道速限調整乙案，考量仰德大道速限不一致，影響駕駛人行車安全，結論為基於仰德大道全線公告速限40公里，故該彎道配合調整為速限40公里。本件原告表示仰德大道速限40公里不合理乙節，依前述論述，仰德大道沿線皆已設置速限40公里標誌，且於本市交通管制工程處網站已公告周知，故係屬駕駛人未遵守標誌之違規行為。且該等限速標誌之設置，係基於公共安全針對不特定對象予以限制之公法行為，尚不得為訴訟之標的。

２、有關本市○○區○○路臨至善路外側車道指向線依「道路交通標誌標線號誌設置規則」第188 條規定係用以指示車輛行駛方向。以白色箭頭劃設於車道上。本標線設於交岔路口方向專用車道上與禁止變換車道線配合使用時，車輛須循序前進，並於進入交岔路口後遵照所指方向行駛。而路口車流方向管制，除考量車流量外，仍須考量車流動線安全，該考量該路口常發生事故，99年共發生3 件（99年1 月至5 月26日）、98年共發生5 件及97年共發生8 件，查道路交通事故現場圖，其主要原因之一，為故宮路南往北向兩車道均左轉西向至善路2 段而肇事（外側車道車輛違規左轉），經檢討該地點故宮路之外側車道指向線仍以維持右轉指向線為佳，以車輛分流管制之方式，維護行車安全。

（二）被告市警局部分：

１、按道路交通管理處罰條例第3 條規定：「本條例所用名詞釋義如下：五、標誌：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而以文字或圖案繪製之標牌」。第4 條規定：「駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」第7 條規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」第7 條之2 第2 項規定：「對於前項第九款（行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。）之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路須至少於一百公尺，於高速公路、快速公路須至少於三百公尺前，明顯標示之。」道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4 條規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5 條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管○○○市區道路主管機關及警察機關。」按被告依上開規定負有執行本市測速照相違規取締工作，另本於設置規則主管機關權責，依法設置相關交通標誌，於法有據，並無違法情形。

２、另按行政訴訟法第4 條第1 項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定得向高等行政法院提起訴銷訴訟。爰提出撤銷訴訟之前提要件必有：⑴違法行政處分。⑵損害權利或法律上利益。⑶踐行訴願前置。本件系爭標的（「前有測速照相」標誌及「40公里/ 小時速限」標誌）並非違法行政處分已如前述，且原告並未釋明其與該設置處分有何法律上利害關係，自難認定原告因本件處分遭受損害，即欠缺權利保護要件及訴之利益。另被告「前有測速照相」標誌及「40公里/ 小時速限」標誌之設置行為，僅係單純提醒駕駛人該路段之速限及前有固定式測速照相儀器，並提醒駕駛人降低車速，防止因超速致生肇事危險，核其性質僅係觀念通知，非對原告所為之行政處分或有利害關係之一般處分，即與撤銷訴訟要件不合。

四、兩造爭執事項，本院分就被告交通局、市警局判斷如下：

甲、被告交通局部分：

（一）按道路交通管理處罰條例第3 條第5 、6 款規定：「本條例所用名詞釋義如下：…五、標誌：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而以文字或圖案繪製之標牌。六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。…」，最高速限標誌屬禁制標誌，用以告示車輛駕駛人前方道路最高行車速之限制，不得超速；又指向線則屬指示標線，用以指示車輛行使方向，均在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為或作為義務，為具有規制性之標誌、標線。禁制標誌、指示標線之規範客體雖是特定之道路（公物），然其並未對道路之性質設定或變更，仍是以人之行為為直接規範對象，亦與行政程序法第92條第2 項後段所稱「公物之一般使用」，係指直接以公物作為利用對象，非可等同論之。再者，依行政程序法第92條第2 項前段「對人之一般處分」，仍須針對「具體事件」為規範，僅在規範對象（人）從寬認定。在此，禁制標誌、指示標線之劃設，雖非針對特定人，然係以該標誌及標線效力所及即「行經該路段之用路人」為規範對象，可謂「依一般性特徵」（特定路段之用路人）可得確定，並係針對「各該（無數之）用路事實」所為之規範，從而可將之認定為一種「對人之一般處分」。又道路交通管理處罰條例第4 條規定：「（第1 項）駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。（第2 項）前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」立法者於此規定將道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命令予以訂定。而交通部目前發布有「道路交通標誌標線號誌設置規則」，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。交通主管機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由是乃形成「法律、法規命令、行政處分」層次分明之交通法規體系，是禁制標誌、指示標線性質上屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標誌、指示標線指示標線而言，主管機關之「設置行為」及「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外設置及劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及行政訴訟以資救濟，合先說明。

（二）次按道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第3 條規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：一、標誌：以規定之符號、圖案或簡明文字繪於一定形狀之標牌上，安裝於固定或可移動之支撐物體，設置於適當之地點，用以預告或管制前方路況，促使車輛駕駛人與行人注意、遵守之交通管制設施。二、標線：以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。…」、第56條規定：「禁制標誌分為左列三種：…三、限制標誌：表示限制事項。」、第85條規定：「（第1 項）最高速限標誌限『５』，用以告示車輛駕駛人前方道路最高行車時速之限制，不得超速。設於以標誌或標線規定最高速限路段起點及行車管制號誌路口遠端適當距離處里程漫長之路段，其中途得視需要增設之。…（第3項）本標誌圖案為假定數字，其限制之時速由主管機關參照路線設計、道路狀況、交通量、肇事資料及其他因素定之。…」、第148 條第3 款規定：「標線依其功能分類如左：…三、指示標線：用以指示車道、行車方向、路面邊緣、左○○○區○○○○○道等，期使車輛駕駛人及行人瞭解進行方向及路線。」、第180 條第1 項第3 款第1 目規定：「指示標線區分如下：…三、輔助標線：㈠指向線。…」第188 條規定：「指向線，用以指示車輛行駛方向。以白色箭頭劃設於車道上。本標線設於交岔路口方向專用車道上與禁止變換車道線配合使用時，車輛須循序前進，並於進入交岔路口後遵照所指方向行駛。本標線之式樣，依其目的規定如左：一、指示直行：直線箭頭。二、指示轉彎：弧形箭頭。三、指示直行與轉彎：直線與弧形合併之分岔箭頭。四、指示轉出車道：弧形虛線箭頭…○○○市區道路條例第2 條第2 款規○○○市區道路，指下列規定而言：…二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○道路。」第3 條第2 款規○○○市區道路附屬工程，指下列規定而言：二、…屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。」第4 條規○○○市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第32條第2 項規定：「直轄市或縣（市○○○○○市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」，○○○市市區道路管理規則第4 條第1 項第2 款規定○○○市市區道路由臺北市政府…按業務職掌授權所屬…管理，其主管業務劃分如左…

二、…交通標誌、標線、號誌之設置維護…為交通局。」第49條規○○○市區道路交通標誌、標線、號誌之設置，應依道路交通標誌標線號誌設置規則之規定。」第50條規○○○市區道路之交通標誌、標線、號誌，應由交通局負責設置與維護，新闢及拓寬道路之號誌應由主辦工程單位將所需經費撥由交通局辦理。」。

（三）經查，本件被告交通局就系爭標誌、標線之設置，係考量：⑴本市○○區○○○道全線設置之「40公里/ 小時」速限標誌之設置部分：係考量仰德大道為市區通往陽○○○區○○○道路○○道路曲折、坡度過大且曾多次發生交通事故，為改善仰德大道行車安全，經被告邀集相關單位開會研商，考量仰德大道線型受○○○區○○○○○○○路寬僅雙向各佈設一車道，汽、機車混流情形嚴重，該路段沿線雖已設置相關安全設施及警告標誌，惟仍持續不斷發生意外死傷等交通事故，且車速過快不易掌控行車突發狀況各項因素，為維行車安全，故規劃仰德大道之速限為40公里/ 小時，並於網站上公告等情，⑵有關本市○○區○○路臨至善路外側車道指向線之而路口車流方向管制，除考量車流量外，仍須考量車流動線安全，該考量該路口常發生事故，99年1 月至5 月共發生3 件、98年共發生5 件及97年共發生8 件，而依道路交通事故現場圖，其主要原因之一，為故宮路南往北向兩車道均左轉西向至善路2 段而肇事（外側車道車輛違規左轉），經檢討該地點故宮路之外側車道指向線仍以維持右轉指向線為佳，以車輛分流管制之方式，維護行車安全等情，業據被告交通局陳明，並提出事故統計明細表、道路交通事故現○○○市區道路限速表、仰德大道道路現況圖、士林仰德大道全線路型檢討等件附本院卷第52、120 、121 、124-126 、131-139頁為憑，上開件證核與被告交通局所稱相符，從而，被告交通局參照路型、路線設計、道路狀況、肇事資料等因素而為系爭標誌、標線之設置，揆諸前揭規定即無不合。至於原告聲請訊問訴外人李昆玉，欲證在系爭路段限速40公里超過95% 會超速及故宮路往至善路每天會有萬輛車在這個點上違規左轉等路道違規情事，惟李昆玉並非專業人士對各路段交通違規情事既無全面長期專業之研計鑑定，所證各語即難逕採為判斷之依據，況其縱可證明確有駕駛人於該處違規，惟違規（超速、違規左轉）與否取決於駕駛人主觀決意，與系爭標誌、標線設置是否適法之判斷無涉，是原告所舉上開證人不足執以為對原告有利之判斷，是該項證據並無調查之必要。至於原告另執該路部分彎道路段因轉彎半徑較小限速原為30公里現已改為40公里予以爭執，惟查，該路部分彎道路段速限變動一事，屢經民眾反應由臺北市交通管制工程處辦理，該處並於95年6 月間邀集華興中學、交通警察大隊、士林分局、里辦公處等相關單位研○○○區○○○道華興中學前彎道速限調整乙案開會研商及會勘，嗣考量仰德大道速限不一致，影響駕駛人行車安全，結論為仰德大道全線公告速限40公里，故該彎道配合調整為速限40公里各節，亦據被告交通局提出臺北市交通管制工程處91年10月17日北市交工設字第09133042700 號函、開會通知、會勘紀錄供參，是上開路段時速限制之變更於法亦無不合。原告空言仰德大道彎道調整為速限40公里，則其餘路段未調整為50公里，速限仍為40公里顯不合理及至善路外側車道約有90% 之行車動線均要左轉，該車道設置右轉指向線，導致該路段塞車，系爭標誌、標線之設置不合理，被告交通局有濫用權力情事云云，洵屬無據。

（四）況系爭交通標誌、標線設置之原處分雖為行政處分，而得對之提起訴願、行政訴訟，但必須原告與該限制通行之路段有所接觸，受原處分規制時，始應認係原處分之相對人，更必須因受此規制而權利或法律上利益受有損害時，始能認其具備權利保護要件而得提起行政訴訟，否則，任何人均得任意就各種交通標誌、標線之設置提起爭訟，將導致濫行訴訟，而有癱瘓行政機關與行政法院的危險。而本件原告就系爭交通標誌、標線究竟損害其何種權益，其稱：「…原告可能因超速而遭舉發違規，速限讓原告於使用該路段時行進速度緩慢…」、「如果原告行駛在該路段外側車道，而要直接從外側車道左轉時，可能因違規而遭舉發，轉向線常造塞車，原告於使用該路段時行進速度會緩慢…」（99年4 月20日準備程序筆錄附本院卷第95頁參照）云云，所訴無非「恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟」，揆諸首揭法文及判例，顯欠缺撤銷訴訟之「損害其權利或法律上利益」之要件，是其提起訴訟亦欠缺權利保護必要甚明，是原告對之提起行政訴訟，並為求為判決如聲明㈡所示，於法自有未合。

乙、被告市警局部分：按道路交通管理處罰條例第3 條規定：「本條例所用名詞釋義如下：五、標誌：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而以文字或圖案繪製之標牌」。第4條規定：「駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」第7 條規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」第7 條之2 第3 項規定：「對於前項第九款（行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。）之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路須至少於一百公尺，於高速公路、快速公路須至少於三百公尺前，明顯標示之。」道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4 條規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5 條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管○○○市區道路主管機關及警察機關。」，據此，被告市警局依道路交通管理處罰條例執行台北市測速照相違規取締工作，且依道路交通管理處罰條例4條、第5 條、第7 條之2 第3 項、道路交通標誌標線號誌設置規則規定，於採用固定或非固定式科學儀器取得車速度超過規定之最高速證據資料證明處一百公尺前，標示該路段之時速限制及以測速照相儀器取締違規之事，促請駕駛人注意，於法並無不合。又被告市警局所設有關「常有測速照相，請依速限行駛」及「（速限）40（公里/ 小時）」標誌僅係依前揭道路交通管理處罰條例規定標示用以提醒駕駛人該路段之速限及前有固定式測速照相儀器，並提醒駕駛人降低車速，防止因超速致生肇事危險，核其性質僅係以發生事實效果為目的之行政措施，尚非行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政處分）或一般處分，從而，原告對之提起行政訴訟，並為求為判決如聲明㈠所示，於法自有未合。

五、綜上所述，本件被告交通局於台北市○○區○○○道系爭路段設置之「速限40公里/ 小時」標○○○區○○路○○○路口由南往北之外側車道地面上劃設右轉指向線，於法無違，訴願決定就此部分遞予維持尚無不合；另被告市警局設於臺北市○○區○○○道○段下山方向如附圖所示處之「常有測速照相，請依速限行駛」及「（速限）40（公里/ 小時）」二標誌非屬行政處分，訴願機關就此部分決定不受理，於法亦無不合，原告起訴請求判決其如訴之聲明所示，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭