臺北高等行政法院判決

99年7月15日辯論終結

原告

有限責任台灣區漁船產物保險合作社

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳榮進律師

被告

行政院金融監督管理委員會

代表人

乙○○○○○○○○

訴訟代理人

丁○○

　戊○○

丙○○

上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年1 月29日院臺訴字第0990091630號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時被告之代表人為陳冲，嗣於訴訟中被告代表人變更為陳裕璋，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：被告以民國98年7 月22日金管保財字第09802506542 號裁處書（下稱原處分），對原告一般業務檢查報告之缺失事項，以原告㈠未建立資產品質評估、損失準備提列、催收款清理、呆帳轉銷之內部處理制度及程序，與保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之保險業資產評估及逾期放款催收款呆帳處理辦法（下稱呆帳處理辦法）第14條規定不符，依保險法第171 條之1 第5 項規定，處罰鍰新臺幣（下同）60萬元。㈡所屬展業專員有招攬保險業務之行為，惟未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度，與保險法第177 條授權訂定之保險業務員管理規則第3 條、第5 條、第8 條、第9 條、第12條、第18條及保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之保險業招攬及核保理賠辦法第5 條、第6 條規定不符；未訂定內部之核保處理制度及程序相關規範，亦與保險業招攬及核保理賠辦法第5 條及第7 條規定不符，依保險法第171 條之1 第5 項規定，處罰鍰60萬元。㈢對於內部稽核制度之建立與執行，尚未設置內部稽核單位，執行稽核業務，亦尚未設置總稽核綜理業務，與保險法第148 條之3 第1 項授權訂定之保險業內部控制及稽核制度實施辦法（下稱實施辦法）第11條規定不符，依保險法第171 條之1 第4 項規定處罰鍰60萬元。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）原告對於被告所指之缺失事項，主觀上並非出於故意或過失，應無非難性及可歸責性，依行政罰法第7 條第1 項之規定不應處罰：

1、司法院釋字第275 號解釋乃係採舉證責任倒置之過失推定，而94年2 月5 日行政罰法公布時，僅於該法第7 條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，而未於該處納入前開釋字第275 號解釋有關過失推定之規定，且參諸行政罰法第7 條之立法理由稱「現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無非難性及可歸責，故第1 項明定不予處罰」「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加處罰時，應由國家負舉證責任，方為保障人權進步立法。」可證於釋字第275 號解釋公布後所制定之行政罰法其立法顯有意排除過失推定之適用，否則自無未將該過失推定規定於法條中之理（最高行政法院98年度判字第1374號判決可資參照）。

2、原告組織成立之背景乃係政府為服務及照顧漁民生計所成立之政策性保險合作社，肇因於70年間政府有關部會，因以營利為目的之保險公司，對於老舊或小型漁船缺乏承保意願或以高保費承保，且海難發生時，漁民常無法獲得公平的理賠，致漁民捕魚作業及生計備受打擊，最後由農委會輔導漁業團體及漁民組成漁船保險合作社，以較低保費承保，協助政府照顧漁民。原告組織成立時之設立基金9,056 萬元，其中來自政府補助部分為8,000 萬元，來自各級漁會及漁業團體部分為1,056 萬元，成立宗旨在解決為保險公司拒保之老舊漁船及小噸位漁船的船體保險。原告係屬公益社團法人，非以營利為目的，漁船主投保漁船船體險的保費由農業委員會漁業署及高雄市政府補助20% 至70% 不等的保費，政府補助投保漁民保險費的目的，在減輕小漁船漁民的負擔及照顧漁民的生活。原告既屬公益社團法人之性質，自不得與其他具營利性質之保險業者等同視之。

3、原處分所認定之缺失事項，不僅與事實有所不符，且未詳盡調查，率爾裁罰，尤屬可議：

（1）被告認定原告違反呆帳處理辦法第14條之規定，惟原告並無辦理放款業務，故呆帳處理辦法第14條中關於「專屬放款業務」部分之「放款逾清償期應採取之措施」、「催收程序有關之規定」、「逾期放款催收款變更原放款還款約定及成立和解之程序、授權標準之規定」等等內容即不得適用於原告。至原告對於呆帳處理辦法第14條規定之其餘內容處理準則，其中①「資產之評估及分類」部分，呆帳處理辦法第2 條對資產之評估及分類已有詳細規定，原告均依該規定辦理，另訂內部處理制度與程序，並無實質意義。②備抵呆帳及損失準備提列政策部分，原告的備抵呆帳提列政策，均依財務會計準則公報的相關規定辦理，有合格會計師年度查核報告可為佐證，原告如另訂提列呆帳政策，其內容亦不能超越或牴觸財務會計準則公報的規定，故另訂呆帳提列政策，無實質意義；至於損失準備提列政策，均依被告所定「保險業各種準備金提列辦法」的規定辦理，被告檢查報告並無糾正，且另訂提列政策亦不得偏離或牴觸上開提列辦法的規定，故另訂提列政策無實質意義。③催收款、轉銷呆帳之會計處理以及追索債權及其債權回收之會計處理及可作為會計憑證之證明文件部分，此兩項內容之規定，屬財務會計處理準則的規定，原告的年度財務報表均經會計師查核並出具無保留意見書，足證原告應已符合該兩項內容規定，尚且財務會計準則公報既有詳細規定，即使另訂亦不得偏離或牴觸公報的規定，另訂規定無實質意義。④稽核單位列管考核重點部分，原告內部控制及內部稽核制度均列為考核重點。⑤內部責任歸屬及獎懲方式部分，原告的「非放款資產」未發生實際損失，且責任歸屬及獎懲方式均有內規。而呆帳處理辦法規定的重點在於規範「放款資產」的評估、分類、清理及轉銷，原告既無放款資產，而非放款所產生的應收款項，則均依財務會計準則處理，實無依第14條規定建立書面處理制度及程序之必要性，從而原告主觀上即非出於故意或過失而違反呆帳處理辦法第14條規定，自不應予以處罰。惟為遵照被告之要求，原告業已於99年2 月訂定「資產評估及催收款呆帳處理程序」報經理事會通過，並送主管機關（即被告）備查。

（2）被告認定原告所屬展業專員有招攬保險業務之行為，惟未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度，與保險法第177 條授權訂定之「保險業務員管理規則」第3 條、第5 條、第8 條、第9 條、第12條及第18條規定，及保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之「保險業招攬及核保理賠辦法」第5 條及第6 條規定不符乙節，經查原告承保對象以本社社員的漁船為限，且多數均為多年舊船，展業專員並無招攬之必要與行為，要保人直接與營業部門核保人員洽商投保事宜，展業員僅從事被保險人與原告營業部門的聯繫與服務工作，並無對投保人解釋保單條款或其他招攬行為，惟為遵照被告的規定，原告業已於98年訂定有「保險業務員受管理規則」及「保險業招攬及核保理賠辦法」。

（3）被告認定原告對於內部稽核制度之建立與執行，尚未設置內部稽核單位，執行稽核業務，亦尚未設置總稽核綜理業務，與保險法第148 條之3 第1 項授權訂定之實施辦法第11條規定不符乙節，經查原告前經報准由理事主席兼任總稽核在案，並非尚未設置總稽核綜理業務。原告營業規模小及員工12人，現有各種內部控管及監督制度，應已足夠保障財產的安全及健全經營的目標。查原告設有監事7 人，監事對於原告之財產狀況及業務狀況，經常進行監察；會計師每年對原告進行查核工作（含內部控制績效評估），另原告之業務部門亦定期從事「自行查核」，亦設有「法令遵循制度」，對業務、財務及經營風險進行評估、控管及查核，應足可保障財產的安全及健全經營目標，原告未曾發生經理人舞弊或應收債權的重大損失，足可證明內控制度已發揮功能。為遵照被告要求，原告已於98年1 月指定副總經理林銘勳擔任總稽核在案。

4、被告於原處分上既未舉證證明原告主觀上有何故意或過失，而僅空言「其情節縱非故意，亦有過失」云云，顯未善盡舉證之責，揆諸前開最高行政法院判決之意旨，原處分即有不當。

（二）原處分違反「明確性原則」：

1、行政程序法第5 條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。又行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，復為同法第96條第1 項第2 款所明定。而處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：①法令之引述與必要之解釋。②對案件事實之認定。③案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。④法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。

2、原處分固以書面記載「主文」（即主旨）、「事實」、「理由」及其法令依據，並認定原告「違反保險法相關規定，其情節縱非故意，亦有過失，爰依據各該規定予以處分」云云，然究係「故意」抑或「過失」，則未認定明確，蓋兩者於法律上之意義並不相同，基於現代法治國家行政程序之基本要求，原處分對案件事實之認定及案件事實涵攝於法令構成要件之判斷，均有欠缺，有違行政程序法第5 條所規定之「明確性原則」。

（三）原處分有違比例原則：

1、行政機關作成行政處分時，應符合比例原則，如有多種手段可達成同一目的時，應選擇對人民侵害最小之手段，且所採取之方法造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，始符「比例原則」之規定。

2、原告僅能經營船體險中的漁船船體險及漁船主雇主責任險，營業項目相當有限；且因原告營業規模小，97年度保費收入僅6,300 萬元左右，資產總額3 億7 千萬餘元，可運用資金約2 億元，專職人員12人。原告97年度保費收入約僅佔國內全體保險業（合計15家）保費收入1,055 億元的0.06% ；資產佔全體保險業總資產約2,227 億元的0.16%；可運用資金僅佔全體保險業可運用資金7 兆餘元的0.002%，專職人員除理事主席外為12人，是原告之業務及財務規模很小，其內部管理制度，自無法與其他14家財產保險公司採完全相同制度。

3、原告營業規模小，可經營的險種侷限於中、小型漁船的船體險及僱主責任險，並以社員漁船為限，漁船遍及全台灣區200 多個港口及39個漁會，社員兼具被保險人身份，為非營利組織的公益社團法人，每年淨利僅約120 萬元左右，倘僱用專職總稽核（相當副總經理職位）需年支薪至少100 萬元；若僱用專職展業專員（領有保險業務員執照）至少5 至10人，每年需要支薪至少210 萬元（每人每月25,000元計算），顯非原告所能負擔。

4、被告對原告處以180 萬元之罰鍰，完全漠視原告業務與財務與其他14家產物保險業不同的特殊情況，被告採用齊頭式之監理標準，未採分級監理，不符實質公平原則，並明顯違背行政程序法第7 條「比例原則」所涵蓋的「合理性原則」、「必要性或侵犯最小原則」及「狹義比例原則或相當性要求」。

（四）退步言之，縱認原處分並無上開所指違誤之處，惟依行政罰法第18條第1 項規定，原處分並未審酌原告具有公益性質之特性，且業務、財務規模等等均不能與其他保險業者相比擬，縱違反被告所制定之相關準則，亦非出於故意或過失，是原告違反之情節於行政法上應受責難程度尚輕，更無因此而獲得任何利益，原處分顯未注意及此，亦有疏漏。本件被告固以原告涉有缺失事項而裁罰最低標準之罰鍰，未免仍有「情輕法重」之嫌，被告未能適用行政罰法第18條予以酌減本件罰鍰之數額，顯有可議，訴願決定未予糾正，率予維持，俱有違誤。

（五）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）行政罰法第7 條第1 項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，相同意旨更早經司法院釋字第275 號解釋明示在案。而所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言，最高行政法院98年度判字第1374號判決參照。其注意程度之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準；至其注意範圍，原則上以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其範圍，此從相關法規明文規定可知，如欠缺相關法規明文規定，則宜從「預見可能性」觀察，視該「違反行政法上義務之構成要件事實」是否客觀上可得認識而定其應注意範圍，法務部96年1 月12日法律決字第0950045522號函意旨參照。本件原告係以經營保險為業之合作社，從事漁船船體保險業務，對保險法令之規範應知之甚稔，且其自認被告於94年及95年派員至原告營業場所業務檢查時，已發現招攬保險業務員未辦理登錄且未訂定內部業務招攬處理制度及未設內部稽核單位等情不諱，顯然可預見行政義務之違反，是原告違反行政法上義務之行為，縱非出於故意，亦難謂無過失，自不得依行政罰法第7 條第1 項規定不予處罰。

（二）按保險法第148 條之3 立法意旨為健全保險業務經營及安全其財務，並確保保險業資產品質。又保險法第171 條之1 第4 項、第5 項規定，旨在督促保險業建立並執行內部控制及內部稽核制度暨資產評估、逾期放款催收款呆帳轉銷及保單之招攬核保理賠等內部處理制度及程序，爰於96年7 月18日增訂未建立或未執行時之罰則。據此，違反行政法上之義務應如何制裁，本屬行政機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為行政裁量之權限。本件原告違反保險法令，縱其屬連續違反行為，惟經被告考量原告之營業規模、業務範圍及承保對象限於社員等情，可謂已考量原告違反行政法上義務之行為應受責難程度及所生影響，始依保險法第171 條之1 「處罰鍰新臺幣60萬元以上300 萬元以下」規定，3 項違法行為各處以60萬元罰鍰，尚非過當，符合對原告最小損害性及合目的性之裁量，並未違反比例原則，更無違行政罰法第18條規定，況被告裁處書上已就原告違反事實、條文及適用法條明示，尚符行政程序法第5 條行政行為內容明確之規定。是原告主張其並非故意或過失違法，被告不應處罰，否則有失比例原則、明確性原則及未能適用行政罰法第18條云云，要無足取。

（三）原告資產品質之評估、損失準備之提列及催收款之清理呆帳之轉銷，尚未建立內部處理制度及程序未符規定：依呆帳處理辦法第18條規定「第9 條及前7 條規定，於逾期之各種應收款項及其他催收款準用之。」、第19條規定「前條所稱逾期之各種應收款項，指除放款外已屆清償期而未受清償之各種應收款項」、第20條規定「第18條所稱其他催收款，指除放款外經轉入催收款科目之各種應收款項。」等規定，可知該辦法並未排除「非放款」資產，亦即放款外之應收款項及催收款仍應按第14條「保險業對資產品質之評估、損失準備之提列、逾期放款催收款之清理及呆帳之轉銷，應建立內部處理制度及程序，報經董（理）事會通過後，送主管機關備查……」之規定辦理。惟原告遲至98年4 月24日才經董監事會議及社務會審議通過訂定「台灣區漁船產業保險合作社資產評估及催收款處理辦法」。又原告主張非放款所產生之應收款項均依財務會計準則處理，實無依呆帳處理辦法第14條規定建立書面處理制度及程序之必要性乙節。因財務會計準則旨在規範財務報表之編製，與90年7 月9 日增訂保險法第148 條之3 第2 項規定，係為確保保險業資產品質之健全性，主管機關應規範保險業建立並遵守適當之方針、措施及程序，以評估其資產品質、確實提列各種責任準備金及轉銷呆帳，爰授權主管機關得訂定相關辦法，兩者規範不僅意旨不同，且原告亦不能以財務報表取代其制定內部控制、稽核制度、相關政策、處理程序及管理方針。況會計師查核報告僅係根據查核結果對原告財務報表表示意見，而建立、實施和維護內部制度及遵循保險法令乃原告責任，原告主張無依呆帳處理辦法第14條規定之必要性，顯屬卸責之詞，洵不可採。

（四）原告所屬展業專員有招攬保險業務之行為，惟未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度未符規定：保險業務員管理規則第15條第3 項規定：「保險招攬之行為，除解釋保險商品內容及保單條款外，尚包含轉送要保文件及保險單，及其他經所屬公司授權從事保險招攬之行為。」原告曾於98年4 月24日主張其展業人員純為漁民服務轉送文件，又被告於97年12月間對原告進行一般業務檢查時，發現其展業專員係由各地區漁會往來之報關行或從事漁業人士自願擔任，自行郵寄其個人資料後由原告審核發給展業專員聘書。故展業專員經原告審核發給聘書，並為其轉送文件，其行為已符合保險業務員管理規則第15條第3 項所規定之保險招攬行為，故應依相關規定辦理業務員登錄、備置業務員登錄檔案、訂定業務員管理相關規範及訂定內部之業務招攬處理制度。

（五）原告內部稽核制度之建立與執行，尚未設置內部稽核單位，執行稽核業務，亦尚未設置總稽核綜理業務未符規定：90年7 月9 日增訂保險法第148 條之3 第1 項規定立法意旨，係鑑於內部控制及內部稽核制度為健全保險業務經營及安全其財務之重要事項，為符法制，俾落實制度之實施，並於90年12月20日發布實施辦法。實施辦法第33條已明定除外國保險業在台分公司如依其總公司所訂之相關內部控制及稽核制度規定，有不低於本辦法之規定者，得提具相關規定資料，報經主管機關備查，依該制度辦理外，餘應依實施辦法規定辦理。故原告自應依實施辦法辦理內部控制及稽核制度。原告曾於91年11月19日函財政部保險司稱因營業項目、營業收入、人員編制、公司規模太小不適用實施辦法云云，財政部91年12月4 日復以，理事主席「暫兼」稽核主管准予核備，並「儘速」依規定完成內部控制及稽核制度，顯見原告不能以內部規模等理由而免除適用實施辦法，況前揭同意係屬暫兼性質，仍應速依實施辦法第11條規定，設隸屬於理事會之內部稽核單位，以超然獨立之精神執行稽核業務，並設置總稽核綜理稽核業務。

（六）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、按「（第1 項）保險業應建立內部控制及稽核制度；其辦法，由主管機關定之。（第2 項）保險業對資產品質之評估、各種準備金之提存、逾期放款、催收款之清理、呆帳之轉銷及保單之招攬核保理賠，應建立內部處理制度及程序；其辦法，由主管機關定之。」保險法第148 條之3 定有明文。次按「保險業違反第148 條之3 第1 項規定，未建立或未執行內部控制或稽核制度，處新臺幣60萬元以上3 百萬元以下罰鍰。」「保險業違反第148 條之3 第2 項規定，未建立或未執行內部處理制度或程序，處新臺幣60萬元以上3 百萬元以下罰鍰。」同法第171 條之1 第4 項、第171 條之1 第5 項定有明文。

六、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有被告98年4 月10日一般業務檢查報告檢查意見函、被告98年7 月22日金管保財字第09802506542 號裁處書、行政院99年1 月29日院臺訴字第0990091630號訴願決定書等件，附於原處分卷可稽，故此部分之事實，應堪信為真實。至於原告主張本件實係因其業務規模與一般保險業有別，致適用相關規定實有困難，並無違法之故意過失，且原處分亦違反明確性原則及比例原則云云，經查：

（一）被告以原告未設置內部稽核單位及稽核，違反保險法第148 條之3 第1 項授權訂定之「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」第11條規定，依保險法第171 條之1 第4 項裁處罰鍰60萬元部分：

1、依保險法第148 條之3 第1 項規定訂定之「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」，其第11條規定：「保險業應設隸屬於董﹙理﹚事會之內部稽核單位，以超然獨立之精神，執行稽核業務，除定期向各監察人報告稽核業務外，總稽核並應列席董( 理) 事會報告。內部稽核單位應置總稽核綜理稽核業務，其資格應符合保險業負責人應具備資格條件準則規定，職位應相當於副總經理，且不得兼任與稽核工作有相互衝突或牽制之職務。總稽核之聘任、解聘或調職，應經董( 理) 事會全體董( 理) 事三分之二以上同意，並於次月十日前填報異動原因，併董( 理) 事會會議紀錄，報主管機關核准。」，故保險業自應依此規定設置內部稽核單位，並依法聘僱合於資格之總稽核行使職務。

2、查被告97年12月5 日至同年、月11日對原告進行一般業務檢查，檢查基準日為97年10月31日，發現原告未設置內部稽核單位執行稽核業務，亦未置總稽核綜理執行稽核業務，是原告顯有違反保險法第148 條之3 第1 項未建立內部控制及稽核制度之事實，故被告依同法第171 條之1 第4款裁處最低額之罰鍰60萬元，並無違反明確性原則及比例原則之違法。

3、原告雖主張其業務規模較小，財政部前已准其由理事主席兼主管執行稽核業務云云，惟查：原告91年11月19日函財政部保險司稱不適用前開辦法云云，然該部雖准予核備由原告理事主席暫兼稽核主管執行稽核業務，惟仍請原告儘速依規定完成內部控制及稽核制度，此有財政部91年12月4 日台財保字第0910711334號函在卷可稽，顯見原告仍應依前開「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」第11條規定辦理，並未因其組織為合作社而有不同；況被告於94及95年間即發現原告仍有未設置內部稽核單位，由理事主席任命總稽核未報主管機關核准等違規情事，而屢次函請原告改善等情，此亦有被告96年9 月11日檢局四字第0960015331號、97年5 月27日檢局四字第0970105849號、97年7月7 日檢局四字第0970107864號及97年9 月23日檢局四字第0970111707號等函附於原處分卷可稽，原告迄被告本次檢查基準日97年10月31日止仍未改善，且亦無未能依法改善之理由，自難謂無故意，是原處分此部分依法裁處原告60萬元，應屬有據。

（二）又被告以(1) 原告未建立資產品質評估、損失準備提列、催收款清理、呆帳轉銷之內部處理制度及程序，違反「保險業資產評估及逾期放款催收款呆帳處理辦法」第14條規定；及(2) 原告所屬展業專員有招攬保險業務之行為，惟未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度，違反「保險業務員管理規則」第3 條、第5 條、第8 條、第9 條、第12條、第18條及與「保險業招攬及核保理賠辦法」第5 條、第6 條規定不符，未訂定內部之核保處理制度及程序相關規範，亦與保險業招攬及核保理賠辦法第5 條及第7 條規定不符，而依保險法第171 條之1 第5 項規定，各處罰鍰60萬元，合計120 萬元部分：

1、相關法條：

(1)依保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之「保險業資產評估及逾期放款催收款呆帳處理辦法」（下稱呆帳處理辦法）第14條規定：「保險業對資產品質之評估、損失準備之提列、逾期放款催收款之清理及呆帳之轉銷，應建立內部處理制度及程序，報經董( 理) 事會通過後，送主管機關備查，其內容至少應包括下列事項：一、資產之評估及分類。二、備抵呆帳及損失準備提列政策。三、放款逾清償期應採取之措施。四、催收程序有關之規定。五、逾期放款催收款變更原放款還款約定及成立和解之程序、授權標準之規定。六、催收款、轉銷呆帳之會計處理。七、追索債權及其債權回收之會計處理及可作為會計憑證之證明文件。八、稽核單位列管考核重點。九、內部責任歸屬及獎懲方式。前項規定，外國保險業得依其總公司授權程序辦理，並送主管機關備查。」

(2)依保險法第177 條規定授權訂定之「保險業務員管理規則」第3 條規定「業務員非依本規則辦理登錄，領得登錄證，不得為其所屬公司招攬保險。業務員與所屬公司簽訂之勞務契約，依民法及相關法令規定辦理。」第5 條規定「保險業務員資格之取得，應年滿20歲，具有國中以上學校畢業或同等學歷，並應符合下列條件之一：一、參加各有關公會舉辦之業務員資格測驗合格。二、曾依本規則辦理登錄且未受撤銷登錄處分者。參加前項第1 款資格測驗者，應經由所屬公司依各有關公會所訂之業務員資格測驗要點規定報名。各有關公會得考量保險市場發展情形，於報經主管機關核准後，舉辦單一保險種類之業務員資格測驗。前2 項業務員資格測驗要點由各有關公會訂定報主管機關備查。」第8 條規定「各有關公會及所屬公司應備置業務員登錄檔案，依序編號，並載明下列事項：一、業務員之姓名、性別、出生年、月、日、住所、身分證統一編號或臺灣地區居留證統一編號或外僑永久居留證號碼或大陸地區配偶領有長期居留證件統一證號、業務員資格測驗合格年度、登錄證有效期間。二、所屬公司名稱、所在地及電話。三、登錄年、月、日。四、有變更、停止招攬、註銷或撤銷登錄者，其事由。五、授權業務員招攬行為之範圍。六、得招攬之保險種類。七、其他經主管機關規定應予登錄之事項。利害關係人於必要時，得向各有關公會及所屬公司查詢業務員之登錄，各有關公會及所屬公司不得拒絕。」第9 條規定「業務員登錄證有效期間為5 年，應於期滿前辦妥換發登錄證手續，未辦妥前不得為保險之招攬。業務員換證作業規範，由各有關公會訂定報主管機關備查。」第12條規定「業務員應自登錄後每年參加所屬公司辦理之教育訓練。各有關公會應訂定教育訓練要點，並報主管機關備查後通知所屬會員公司辦理。前項教育訓練要點應依業務員招攬保險種類訂定相關課程。」第18條規定「業務員所屬公司對業務員之招攬行為應訂定獎懲辦法，並報各所屬商業同業公會備查。主管機關或各相關公會對熱心公益有具體事蹟或就保險市場推展著有貢獻之績優公司或優秀業務員得予以表揚或以其他方式獎勵之。」

(3)依保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之「保險業招攬及核保理賠辦法」第5 條規定：「保險業應建立其內部之招攬、核保及理賠處理制度及程序。」第6 條規定「保險業訂定其內部之業務招攬處理制度及程序，至少應包含下列內容：一、代理人、經紀人、業務員與保險業之法律關係。二、招攬作業之處理準則及程序。三、其他主管機關規定應遵行之事項。」第7 條規定「保險業訂定其內部之核保、理賠處理制度及程序，至少應包含下列內容：一、聘用核保、理賠人員之資格、職責、訓練及獎懲。二、核保、理賠作業之處理準則及程序。三、其他主管機關規定應遵行之事項。」

2、查被告97年12月5 日至同年、月11日對原告進行一般業務檢查，檢查基準日為97年10月31日，發現原告未建立資產品質評估、損失準備提列、催收款清理、呆帳轉銷之內部處理制度及程序；所屬展業專員有招攬保險業務之行為，惟未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度，亦未訂定內部之核保處理制度及程序相關規範等情，有被告一般業務檢查報告附於原處分卷可稽，原告雖主張其為合作社組織，性質與一般營利性保險業有別云云，惟查：依保險法第136 條第1 項前段規定：「保險業之組織，以股份有限公司或合作社為限。」原告既為保險業，除保險法有明文依組織形態區別法規之適用情形者外，有關保險業應遵守之行政法上義務，原告並無可豁免適用之理，原告雖稱其財務報表均經會計師簽證，所屬展業人員僅單純從事連繫服務云云，惟呆帳處理辦法之立法意旨係為健全保險業務經營及安全其財務，並確保保險業資產品質，與財務會計準則旨在規範財務報表之編製，二者規範意旨不同，且原告雖無放款業務，然放款以外之應收款項及催收款仍應按該辦法第14條規定辦理資產品質評估、損失準備提列、催收款清理、呆帳轉銷之內部處理制度及程序，是原告自應依規定建立內部處理制度及程序；而原告於98年4 月24日98漁保合社字第0111號函，自承其展業專員為投保對象之漁民轉送文件，已符合保險業務員管理規則第15條第3 項規定之保險招攬行為，自應依相關規定辦理業務員登錄、備置業務員登錄檔案、訂定業務員管理相關規範及訂定內部之業務招攬處理制度，原告未依規定建立內部制度及程序，被告認定其違反保險法148 條之3 第2 項規定，即無不合。

3、本件茲有疑義者乃為被告就原告前開違反保險法第148 條之3 第2 項之行為，依同法第171 條之1 第5 項規定，裁處2 次60萬元罰鍰之適法性問題，經查：

(1)法律為達成一定之行政目的，規定人民各種行政義務，其中有應積極作為者，有應消極不作為或容忍者，法規直接規定義務人應為一定之作為，並對違反此一作為義務者，規定科處行政罰，則違反作為義務之行為，構成所謂純正不作為犯。本件系爭保險法第148 條之3 第2 項及同法第171 條之1 第5 項即屬之。就判斷行政法上義務之行為，應自「內在之意志決定」、「對外表露活動」、「法規範評價」等特徵綜合觀察，且不作為之行為數認定，不以不作為是否為同一時間為準，而係視法規為防止不作為效果之發生，而要求之作為是否為同一而定。

(2)依保險法第171 條之1 第5 項規定：「保險業違反第148條之3 第2 項規定，未建立或未執行內部處理制度或程序，處新臺幣60萬元以上3 百萬元以下罰鍰。」之文義，保險法第171 條之1 第5 項規範應裁罰之行為，係以行為人未依同法第148 條之3 第2 項規定建立或執行內部處理制度或程序為構成要件，是其違反者乃為法律規定之作為義務，其違法態樣乃為「不作為」。而保險法第148 條之3第2 項之作為內容，係指保險業應建立或執行內部處理制度或程序，雖條文內列舉「資產品質之評估」、「各種準備金之提存」、「逾期放款」、「催收款之清理」、「呆帳之轉銷」、「保單之招攬核保理賠」等事項，惟此等事項僅係此作為義務之組成內涵，及立法方式並非以各列舉前開項目，作為行政罰之構成要件，自不得以其未建立各別項目制度之個數，作為判斷行為數之標準。

(3)且依保險法第148 條之3 第2 項之立法目的，係為健全保險業務經營及安全其財務，確保保險業資產品質之健全性，主管機關應規範保險業建立並遵守適當之方針、措施及程序，並訂定相關辦法，以明確其規範內容，是可知依該條項授權訂定之系爭呆帳處理辦法或保險業招攬及核保理賠辦法，均係作為達成保險業建立內部處理制度或程序之單一目的而訂定，違反各該辦法並非違反不同之行政法義務內容，因其侵害之法益並無不同。雖於立法技術上非不得將同一類型行為，以列舉方式作為處罰之構成要件，然此乃係依法律擬制之行為效果，本件系爭保險法第148 條之3 第2 項雖列舉「資產品質之評估」、「各種準備金之提存」、「逾期放款」、「催收款之清理」、「呆帳之轉銷」、「保單之招攬核保理賠」，然於罰則規定僅以「保險業未建立內部處理制度或程序」作為行政罰之構成要件，是自難逕以未建立各列舉項目之個數，或主管機關據以授權訂定之法規數量，作為判斷行政法上義務之標準。

(4)本件原告未依保險法第148 條之3 第2 項及其授權之辦法，建立內部處理制度或程序，其不作為不論在於內在意志決定或對外表現效果，依通常觀念觀察，均為單一；而其違反內部處理制度及程序之建立義務，在法規範評價上，並無致生不同之法律效果，亦難謂有多數法益受到侵害，故依前開說明，原告之不作為，其違反之行政法上義務應屬同一，被告分別依保險法第171 條之1 第5 項處以2 次60萬元罰鍰，其法規適用容有未洽，訴願決定就此未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘原處分對案件事實之認定及案件事實涵攝於法令構成要件之判斷，均有欠缺，為有理由。應將此部分訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。

七、綜上所述，原告未建立資產品質評估、損失準備提列、催收款清理、呆帳轉銷之內部處理制度及程序；及其所屬展業專員有招攬保險業務之行為，未辦理登錄領得登錄證、未備置業務員登錄檔案、未訂定業務員管理相關規範及內部之業務招攬處理制度、未訂定內部之核保處理制度及程序相關規範，應係違反同一之保險法第148 條之3 第2 項「未建立內部處理制度及程序」義務，被告依保險法第171 條之1 第5 項規定，各處罰鍰60萬元，合計120 萬元部分，應有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，此部分原告之訴為有理由，應由本院予以撤銷，並由被告機關另為適法之處分。至於原告未設置內部稽核單位及稽核，違反保險法第148 條之3 第1項授權訂定之「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」第11條規定，被告依保險法第171 條之1 第4 項裁處罰鍰60萬元部分，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，故原告訴請撤銷此部分之訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭