臺灣臺北地方法院101年度簡字第110號

• 裁判案由: 化粧品衛生管理條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 102 年 05 月 10 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　101年度簡字第110號102年4月18日辯論終結原　　　告　久可國際股份有限公司
代　表　人　彭昱榮
被　　　告　臺北市政府衛生局
代　表　人　林奇宏
訴訟代理人　郭淑娟
上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國101年9月5日府訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告久可國際股份有限公司於PChome商店街網站以店家名稱「U.YOUNG」之名義（網址：http://www.pcstore.com.tw/uoyoung/M00000000.htm、http://www.pcstore.com.tw/uoyoung/M00000000.htm ），刊登標題為「日本茶胺酸L-テアニン U.YOUNG舒壓極緻菁華液」、「日本茶胺酸L-テアニン U.YOUNG喚膚保濕化妝水」之化粧品廣告，其內容載有「…茶胺酸細小分子能高度淨透角質層…相較於膠原蛋白，胜肽的分子量更小，更能深入肌膚發揮維持彈性及增加緊緻度作用…茶胺酸（L-Theanine）…是能親水潤澤並深層沁透肌膚的全新保濕配方。可迅速吸附水分子，調理角質NMF 保濕因子，維持肌膚飽水彈性及柔嫩膚觸。…。維他命原B5（D-Panthenol ）：是一種滲透性保濕劑，可直接浸潤到角質層…」、「…這款高效的喚膚保濕化妝水…結合天然白茶萃取液、蘆薈萃取液…。蘆薈萃取液（Aloe Vera Extract ）：含有維生素可幫助參與體內氧化還原反應、維持皮膚的健康、促進新陳代謝。單醣和多醣能夠有效的鎖住皮膚水分，使肌膚保持晶瑩剔透…」等詞句，案經民眾檢舉，並經被告於民國101年5月10日擷取網頁畫面，及於101年6 月5日訪談原告公司代表人甲○○並作成調查紀錄表後，認系爭廣告內容涉及虛偽誇大，且與行政院衛生署（下稱衛生署）核准之衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表（有效期間至101年5月21日）內容不符，違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，乃依同條例第30條第1項及臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準之規定，以101年6 月12日北市衛食藥字第00000000000號裁處書，處原告公司新臺幣（下同）15,000元罰鍰（下稱原處分）。原處分書於101年6月14日送達，原告公司不服，於101年7月13日向臺北市政府提起訴願，復經臺北市政府於101年9 月5日府訴字第00000000000 號訴願決定駁回其訴願，訴願決定書於101 年9月7日送達，原告公司仍不服，於101年11月6日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告於PChome商店街網站刊登化粧品商品廣告之內容，已於98年經衛生署廣告核定（廣告許可字號：衛署粧廣字第0000000 號）在案，原告於PChome刊登之廣告內容皆符合原廣告核定表，並無虛偽誇大詞句。衛生署為被告之上級機關，被告未向衛生署查證，本案之廣告內容與原核定表是否符合，顯有失當。被告審認系爭廣告內容涉及虛偽誇大，卻無法明確陳述原告廣告內容「虛偽誇大」部分，亦顯失當。
㈡原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯以：
㈠按化粧品衛生管理條例第2 條規定：「本條例所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」臺北市政府依據行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以臺北市政府94年2月24日府衛企字第00000000000號公告：「…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第0000000000號函
公告：化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項，委任本府衛生局，以衛生局名義執行之，並自90年9月1日起生效。」，被告據此規定，就本案依法有處分權限。
㈡化粧品衛生管理條例第3 條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」、第24條第1 項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」、同條第2 項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」、第30條第1 項規定：「違反第24條第1項或第2項之規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」。又按化粧品衛生管理條例施行細則第20條規定：「化粧品廣告之內容，應依本條例第24條第1 項規定，不得有下列情事：⒈所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者…⒊名稱、製法、效用或性能虛偽誇大者。⒋保證其效用或性能者。⒌涉及疾病治療或預防者…。」。另依據臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準（中華民國99年5 月26日臺北市政府衛生局（）北市衛藥食字第00000000000 號令訂頒），處理違反化粧品衛生管理條例統一裁罰基準表：「裁罰標準：第1 次處罰鍰新臺幣1萬5,000元至3萬元。第2次處罰鍰新臺幣2萬元至4萬元。第3次以上處罰鍰新臺幣3萬元至5萬元。每增加1品項加罰新臺幣1萬元。」
㈢原告主張系爭廣告內容皆符合行政院衛生署核准之衛署粧廣字第0000000 號化粧品廣告核定表內容，並無虛偽誇大云云。查前揭行政院衛生署核准之衛署粧廣字第0000000 號化粧品廣告核定表，其核定廣告有效期間係至99年1 月13日止，依據化粧品衛生管理條例第24條第3 項規定：「經中央或直轄市衛生主管機關依前項（第24條第2 項）規定核准之化粧品廣告，自核發證明文件之日起算，其有效期間為一年，期滿仍需繼續廣告者，得申請原核准之衛生主管機關延長之，每次核准延長之期間不得逾一年；其在核准登載、宣播期間，發現內容或登載、宣播方式不當者，原核准機關得廢止或令其修正之。」，是該廣告核定表已逾有效期間而失效。嗣該等化粧品另於100 年5月9日向行政院衛生署申請廣告核定，並經行政院衛生署將相關認定為虛偽誇大之文字予以刪除後，以衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告核定表審定在案，惟查系爭廣告內容與上開衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告核定表核定之內容並不相符，且刊載「蘆薈萃取液…維生素幫助參與體內氧化還原反應…單醣和多醣能夠有效的鎖住皮膚水分…」等原送審時經認定應予刪除之虛偽誇大文字，則其廣告內容所傳達之整體訊息自有涉虛偽誇大致誤導消費者之虞，被告依據行政院衛生署食品藥物管理局99年9月3日FDA 消字第0000000000號函釋略以：「…為俾利國家通訊傳播委員會裁處媒體業者，爾後就化粧品廠商『未依廣告核准內容宣播』之違規態樣，依化粧品衛生管理條例第24條第1 項處分之；『未申請廣告核准』之違規態樣，依同法第24條第2項處分之」及99年10月14日FDA消字第0000000000號函釋略以：「…另依化粧品衛生管理條例施行細則第20條規定，化粧品廣告之內容，應依本條例第24條第1 項規定，不得有左列情事：所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者…」等，是審認原告違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，即無違誤。
㈣被告並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」、「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告（第1 項）。化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件（第2 項）。經中央或直轄市衛生主管機關依前項規定核准之化粧品廣告，自核發證明文件之日起算，其有效期間為一年，期滿仍需繼續廣告者，得申請原核准之衛生主管機關延長之，每次核准延長之期間不得逾一年；其在核准登載、宣播期間，發現內容或登載、宣播方式不當者，原核准機關得廢止或令其修正之（第3 項）。」、「違反第二十四條第一項或第二項規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」，化粧品衛生管理條例第3
條、第24條及第30條第1 項分別定有明文。次按違反第24條第1項、第2項規定而有化粧品廣告違規行為者者，第一次處罰鍰15,000元至3 萬元，亦為臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準第3 條第10項所明定。上開裁罰基準係被告為執行化粧品衛生管理條例處罰規定，並協助屬官行使裁量權，而訂定之一般性裁量基準，其罰鍰之額度並未逾越法律明定得裁罰之上限，且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，被告辦理相關案件，自得據以適用。
㈡本件如事實概要欄所載之事實，除下述爭點外，均為兩造所不爭執，並有網頁擷取畫面、衛生署衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表、101 年6月5日調查紀錄表、原處分書、訴願決定書、送達證書等書證分別附於原處分卷、訴願卷可稽。茲兩造有所爭執者，厥為系爭廣告內容是否確有被告所指虛偽誇大之情事。經查：
⒈原告公司於100年5月間送請衛生署核定之化粧品廣告申請表中，所載「蘆薈萃取物（Aloe Vera Extract ）：『蘆薈萃取液內含有：…維生素（Vitamins）：幫助參與體內氧化還原反應、維持皮膚的健康、促進新陳代謝。單醣和多醣（Mono and Poly Saccharin ）：能夠有效的鎖住皮膚水分，使肌膚保持晶瑩剔透』」、「本產品中所含的茶胺酸（L-Theanine），其分子小能『高度』淨透角質層」、「L-Theanine能親水潤澤並深層沁透肌膚的全新保濕配方。『除了』可『迅速吸附水分子，調理角質NMF 保濕因子』，維持肌膚保水彈性及柔嫩膚觸」等詞句，確實係經衛生署衛署粧廣字第0000000號核定（有效期間至99年1月13日）准許原告公司申請之廣告內容，惟於衛生署衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表內，上開詞句已遭全部或部分刪除（刪除部分即上開經以『』符號標註之詞句）等情，有衛署粧廣字第0000000 號化粧品廣告申請核定表（見該申請核定表第9 頁、第12頁）、衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表（見該申請核定表第8 頁、第10頁、第12頁）在卷可考，而上開遭刪除之詞句，原告公司仍於系爭廣告中登載：「…這款高效的喚膚保濕化妝水…結合天然白茶萃取液、蘆薈萃取液…『蘆薈萃取液（Aloe Vera Ex tract）：含有維生素可幫助參與體內氧化還原反應、維持皮膚的健康、促進新陳代謝。單醣和多醣能夠有效的鎖住皮膚水分，使肌膚保持晶瑩剔透』」、「茶胺酸細小分子能『高度』淨透角質層」、「茶胺酸（L-Theanine）…是能親水潤澤並深層沁透肌膚的全新保濕配方。『可迅速吸附水分子，調理角質NMF 保濕因子』，維持肌膚飽水彈性及柔嫩膚觸」（『』符號標註之詞句，即係經衛生署衛署粧廣字第00000000號核定刪除之詞句內容），原告公司於101年5月間所登載之系爭廣告內容，就上揭部分而言，已與衛生署衛署粧廣字第00000000號核定准許之廣告內容有所不符，且經本院函詢衛生署關於上開廣告詞句經衛署粧廣字第00000000號刪除之緣由，該署亦覆以：「第8 頁內容：『蘆薈萃取液內含有…維生素（Vitamins）：幫助參與體內氧化還原反應、維持皮膚健康、促進新陳代謝。單醣和多醣（Mono and Poly Saccharin ）能夠有效的鎖住皮膚水分，使肌膚保持晶瑩剔透』，依其所附成分表僅為蘆薈萃取液，而非其宣稱含有維生素、單醣及多醣等內容，故予刪除。第10頁內容：『茶胺酸（L-Theanine），其分子小能〈高度〉淨透角質層』」，因業者並未針對其宣稱比較性之內容提出相關證據，故予刪除部分內容。第12頁：『茶胺酸的好處一直被注意著，L-Theanine能親水潤澤並深層沁透肌膚的全新保濕配方。可〈迅速吸附水分子，調理角質NMF 保濕因子〉，維持肌膚飽水彈性及柔嫩膚觸』，因業者並未針對L-Theanine成分可達此一效果，提出相關證據，故予刪除」等語，此有衛生署102年3月13日署授食字第0000000000號在卷可考。是原告公司於系爭廣告中所登載之上揭內容，或屬成分表內並未載明之成分內容，或屬其所宣稱之效用並未能提供相關證據予以證明，則被告以上開廣告內容係屬虛偽誇大而予以裁罰，自非無據。原告公司固主張系爭廣告內容業經衛生署於衛署粧廣字第0000000 號核定准許等語，惟衛署粧廣字第0000000 號化粧品廣告申請核定表之有效日期僅至99年1 月13日，已如前述，而原告公司刊登廣告之時間則為101年5月間，已逾上開有效期間，且原告公司於100 年間送請衛生署核定之廣告內容中，亦經該署刪除上開詞句，是原告公司援引「曾」經核定許可之廣告內容，本院自難為其有利之認定。
⒉另被告以系爭廣告中另載有：「相較於膠原蛋白，胜肽的分子量更小，更能深入肌膚發揮維持彈性及增加緊緻度作用……。維他命原B5 （D-Panthenol）：是一種滲透性保濕劑，可直接浸潤到角質層…」等詞句，也與上開衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表之內容不符，而主張此部分亦屬化粧品衛生管理條例第24條第1 項所稱虛偽誇大之廣告等語。然查，衛署粧廣字第00000000號化粧品廣告申請核定表中，其核定內容載有「五元胜肽可以提升肌膚的含水量及減少細紋、增加肌膚的緊緻度。…小分子的構造能深入肌膚，維持肌膚的彈性與活力」、「維他命原B5是一種滲透性保濕劑，可直接滲入到角質層」等語（見該化粧品廣告申請核定表第10頁至第11頁），除用字遣詞略有不同外，其內容核與上開廣告內容大致相符，則上開廣告詞句是否確有被告所指「虛偽誇大」之情，已非無疑，且化粧品衛生管理條例第24條第1 項所規範者，乃係就實體面規範廣告之內容不得登載或宣播「猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告」，而同條第2 項則係就程序面規範化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前申請衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件，兩者規範範圍及目的顯然不同，廠商未於事前申請主管機關核准而登載或宣播廣告，其廣告內容並不當然即為「猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告」，是被告所持法律上之主張，亦有可議之處。被告雖引衛生署99年9月3日FDA消字第0000000000 號函示內容：「…爾後就化粧品廠商『未依廣告核准內容宣播』之違規態樣，依化粧品衛生管理條例第24條第1 項處分之；『未申請廣告核准』之違規態樣，依同法第24條第2 項處分之」，而主張上開廣告詞句亦屬「虛偽誇大之廣告」內容，惟上開函文內容，並未具體敘明其適用化粧品衛生管理條例第24條第1項、第2項之法律上理由，且上開解釋顯與法律明文規定之內容不符，自不為本院所採。被告所認定之事實，部分既有上開所指瑕疵，且化粧品衛生管理條例第30條第1項所定罰鍰額度為「5萬元以下」，被告得就違規情節酌定合法、適當之罰鍰金額，被告於本件所認定之事實既有部分於法未合而為本院所不採，則原告公司違規之情節自較被告原所認定之情節較輕，原告公司本應受到較原處分（15,000元）更輕之裁罰，惟因系爭廣告部分內容確屬「虛偽誇大」（詳如前開㈡⒈所述），已該當化粧品衛生管理條例第30條第1 項之處罰要件，且依臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準第3 條第10項所定，違反化粧品衛生管理條例第24條第1項、第2項規定而有化粧品廣告違規行為者，第一次處罰鍰15,000元至3 萬元，而原處分裁處原告公司15,000元，已屬該裁量基準所定之最低額罰鍰，是本件即令由被告重新依本院所認定之違規內容（即系爭廣告僅有部分內容係屬「虛偽誇大」）加以裁處，因原告公司仍然違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，且又係「第一次」違規，在前開裁量基準別無其他裁量因素之規定，且原處分亦未載明有其他考量事項下，依上開裁量基準規定，可預見被告仍將裁處原告公司15,000元罰鍰，是基於資源減省且無侵犯行政機關裁量權限疑慮之考量下，為免日後雙方徒然再就本件違規事實重新裁罰、救濟，本院認仍應以原告之訴為無理由，而予以駁回。
五、綜上所述，被告以原告公司違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，而依同條例第30條第1項規定裁罰原告15,000元罰鍰，於法尚無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 10 日行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 5 月 10 日書記官 吳建元