105年度簡字第334號｜行政：公平交易法｜裁判日期：106 年 06 月 08 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第334號106年5月18日辯論終結原　　　告　伯陽國際有限公司代　表　人　蔡銘堂訴訟代理人　鍾煥洲被　　　告　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛訴訟代理人　侯文賢訴訟代理人　郭安琪訴訟代理人　林學良上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年9月6日公處字第105101號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。被告原代表人吳秀明於民國106年1月31日任期屆滿，並由黃美瑛補缺，有行政院任命令106年1月4日院授人培字第10500628902號附卷可稽，其並已於106年2月9日具狀依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟（本院卷第36頁），核先敘明。二、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告伯陽國際有限公司（下稱原告伯陽公司）及如附表所示之16家公司（下稱其他被處分人）等共17家業者，分別於103年11月7日、同年12月16日、 104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為禁制規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以105年9月6日公處字第000000號處分書（下稱原處分），處原告伯陽公司新臺幣（下同）15萬元罰鍰，原告不服，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：（一）因勞動部規定外勞逃跑率超過一定比例時，在每2年就業許可展延時，將予以駁回，原告公司之許可期限為104年1月10日。原告本人平常不會參與協會活動，加入協會僅屬參加性質，直至收到處分書才知道協會已有兩次會議討論，原告未參加未曾參與討論，未曾就收費問題向協會或者其他同業提出書面意見或電話聯絡討論。104年1月9日，原告代表人收到和氏草公司蔡源龍先生的LINE簡訊，到蘇澳永豐餐廳餐會，當時想法因為在附近，所以過去看看。到餐廳才知每人收費500元，主觀上認為就是餐會，並沒有其他意義，也不是協會議的正式會議，無會議內容、無簽名、也無會議紀錄，和氏草蔡源龍先生說是要盡地主之誼。聚會聊天當然不設議題，難免會談到漁工的甘苦談、收費問題。非正式會議當然未達成結論及共識。處分書卻把餐會直接認定成第3次會議，實在有所偏頗。被告僅以推論方式將前2次會議與餐會連結，並將餐會訂為第3次會議，臆測原告有正式言論，並與其他業者討論收費問題，完全不備理由。被告企圖以和氏草公司104年1月12日發函行為認定為餐會後的行為，推論餐會有正式會議的內容。事實上和氏草公司是以第1、2次會議作為依據發函，與被告推論的餐會作為第3次會議討論並無直接關係。餐會中原告以輕鬆隨意方式談話，被告就推論有討論聯合行為，原告營業期限只剩一天，被告逕以公平交易法第14條第1 項規定對原告處分，實屬不當。（二）並聲明：求為判決撤銷原處分，訴訟費用由被告負擔。四、被告答辯則以：（一）原告與其他被處分人等17家業者，均得經營外籍漁工仲介服務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠等透過參與103年11月7日或103年12月16日或104年1 月9日聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，是渠等均為本案聯合行為之主體。查原告與其他同業分別於103年11月7日「漁工仲介商討收費標準籌備會」（或稱「漁工仲介臨時會議」）或103年12月16日「漁工仲介商討收費標準會議」、或 104年1月9日聚會討論向漁船僱主收費之項目、價格及收費方式，且參與前述聚會的業者（金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司）多坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等費用，此有與會業者之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽。是原告與其他被處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義。（二）本案17家仲介公司分別於103年11月7日「漁工仲介商討收費標準籌備會」、103年12月16日「漁工仲介商討收費標準會議」以及104年1月9日聚會討論向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式。103年11月7日會議紀錄顯示仲介公司合意將對漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」，但因參與業者僅數家不足以代表全國漁工仲介，須再次討論通過決議，暫定於103年12月16日召集全國漁工仲介召開決議會，並於臨時動議決議暫定於104年1月1日實施（向漁船雇主收費）。仲介公司嗣於103年12月16日再次聚會討論向漁船雇主收費，會中多數業者有共識向漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」，會後並做成會訊，其上載明「…請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」等文字，並附上私立就業服務機構收費標準，製發給其他未參與會議之會員業者參考。參與前述會議的業者（金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等）多坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」等費用，但收取方式（一次收或分次收）則無共識。（三）復據參與104年1月9日聚會仲介業者（雙富及國興）表示，該次聚會係欲了解業者及市場對於103年12月16日會訊之反應；大宏證稱103年12月16日已有決議且已明載於會訊，故提前離席；另有業者（和氏草、國興、長興利、高昇及宏盛等）承認該次聚會係更進一步討論收費方式及金額（如一次收或分次收，每次收取金額等），雖各業者對收費金額及何時收取該仲介費用之時點仍有爭議，惟有業者證稱和氏草於聚會強調其將發函予漁船雇主告知收費情事，並希望同業不要以不當方法搶客戶。是原告訴稱和氏草係依據第1次及第2次會議據以發函客戶表示將酌收仲介費，與104年1月9日餐會分屬不同行為且無因果關係乙節，顯屬卸責之詞，自不足採。綜觀與會業者前述證詞及函文等事證，足認該次聚會仍持續性地進行同業間交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之行為至為明確。原處分據以認定104年1月9日之聚會除延續前2次會議續行討論向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之項目外，亦進而討論向漁船雇主收取仲介費之方式（一次收或分次收）等議題，自無違誤。（四）又原告既自承參與104年1月9日聚會，並於訴狀陳稱「聊天聚會本不設議題，難免提到從事漁工之收費問題」可認原告與其他被處分人確於該次聚餐討論向漁船雇主收取仲介費無疑。復據該次聚會討論議題及與會業者討論過程，原告理應知悉同業已合意達成向漁船雇主收取「登記費及介紹費」及「服務費」，否則與會同業又何需進一步討論向漁船雇主收取仲介費用係一次或分次收取，和氏草於該次聚會後發函予漁船雇主告知收取相關費用情事。是原告透過該次聚會，明知同業已達成向漁船雇主收取前述仲介費，既不違背其本意，並得據以處理原告公司相關業務，縱原告辯稱無於會中明示同意前述合意內容，會後又無作成會議紀錄，然其於會中既無表示不同或反對意見，顯有默示認同合意內容。故原告縱未參與前2次會議，並辯稱 104年1月9日聚會未達成結論或共識，顯有違常理，尚難據此脫免其參與聯合行為之違法責任。至於具競爭關係之事業合意相互約束事業活動之聚會名義、場合及形式，亦無礙前開違法構成要件之認定。（五）並聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。五、兩造之爭點：本件被告以原告公司與其他如附表所示之被處分人於103年 11月至104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之行為，認已違反行為時公平交易法第14條第1項規定，處原告公司15萬元之罰鍰，原告主張：原告未曾參與人力仲介協會召開2次會議，亦未就漁工收費議題向協會或同業提出書面意見或電話討論，卻因參加104年1月9日一般性之臨時餐會，經被告認屬前2次會議討論議題之延續，在無會議紀錄下臆測原告有與同業討論收費問題，該處分實無理由云云。被告則以前揭情詞資為答辯，是本件爭點厥為：原告是否與其他被處分人有合意共同向漁船雇主收取仲介費用等之聯合行為？原告主張並未參加第1次及第2次會議，僅參加第3次的餐會，自非聯合行為之當事人，是否有據？以下分別敘明之。六、法院之判斷：（一）本案適用之法令依據： 1.按行為時公平交易法第14條第1項本文規定：「事業不得為聯合行為。…」同法第7條第1項、第2項及第3項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」。是聯合行為之構成要件有四：⑴聯合行為之主體：係指事業與具有競爭關係之事業間（即處於同一產銷階段之水平競爭事業）⑵聯合行為之合意方式：係指契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為之合意內容，係指共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為；⑷聯合行為對市場之影響，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。 2.為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，公平交易法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於「具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水平競爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律效力之「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律拘束力，苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者」，均屬之，此由前揭公平交易法立法目的及聯合行為的法律定義觀之甚明（最高行政法院104年度判字第413號判決意旨參照）。又所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，嗣後有無具體依合意執行，並非所問（最高行政法院99年度判字第380號判決意旨參照）。另揆諸行為時公平交易法第41條第1項前段規定，可知被告對於違反公平交易法之事業，除得命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，以直接排除違法行為造成之危險或具體危害，回復公平交易法所管制市場秩序外，並得裁處罰鍰，使違法者承擔因違法行為而生之不利益，及嚇阻其將來不得再度違法；至於應僅採取命停止、改正其行為或採取必要更正措施之下命處分，或者併處以罰鍰，立法者係賦與被告逕依違規之事實情節而為專業之判斷，被告行使裁量權固不得放任，必須遵守法律優越原則，另就個案所作之判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法律原則之規範，然亦僅限於違反前述義務者，始構成裁量瑕疵，而受司法審查。3.關於本件市場界定部分： (1)關於產品市場部分：係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。依就業服務法第34條第1項規定：「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」揆諸上開規定可知，私立就業服務機構及其分支機構（俗稱仲介公司），應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務，期滿前可申請換發。又人力仲介業務為就業服務業務之一環，仲介公司的許可證並未區分引進業別，可仲介外國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作。其中外籍漁工依就業服務法第46條第1項第8款及第52條第2項前段規定：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限：……八、海洋漁撈工作。」「聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第10款規定之工作，許可期間最長為3年。……」揆諸前揭明文可知，所稱從事海洋漁撈工作之外國人，許可期間最長為3年。另由於仲介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船員且有捕魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護工、養護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供服務屬性不同，彼此間並無供給及需求替代性，故本件應以「外籍漁工仲介服務」作為產品市場。 (2)關於地理市場部分：係指事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。仲介公司如經申請並獲發許可證，且未遭停業處分，則該仲介公司於許可證效期內均得從事就業服務業務，現行法規尚無地區、引進業別或引進外勞人數之限制。由於本件相關聚會目的均在討論應向漁船主收費，避免同業競爭，並非僅針對「宜蘭地區」的漁船主，而且與會業者之營業服務範圍，經原處分機關調查後確認，不限於宜蘭，亦遍及臺北、高雄及花蓮等地，且據漁船主表示，渠等尋找仲介公司，並不限於當地業者，亦會跨區域尋找適當業者提供服務（如：宜蘭漁船雇主找尋臺北仲介公司雇用外籍漁工)，此有104年8月4日陳述紀錄及104年8月6日電話訪談紀錄表附於原處分卷可參（見原處分卷乙(18)卷第1749頁、第1773頁）。是漁船雇主可輕易轉由不同仲介公司提供服務，而外籍漁工仲介服務實仍在全國從事競爭，故本件地理市場應界定為全國。至於本件就「聯合行為主體」及「聯合行為之合意方式與內容」、「聯合行為對市場供需功能之影響」等，後述如下。（二）經查：本件原告公司與附表所示之被處分人等共17家業者，均得經營外籍漁工仲介服務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，原告與其他同業分別於103年 11月7日「漁工仲介商討收費標準籌備會」即「漁工仲介臨時會議」（下稱第1次會議），以及103年12月16日「漁工仲介商討收費標準會議」（下稱第2次會議），以及104年1月9日聚會（下稱第3次會議）討論向漁船僱主收費之項目、價格及收費方式，且參與前述聚會的業者（金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司）多坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等費用，此有與會業者之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽（見原處分甲⑴卷、乙⑽不可閱卷，詳後述）。是原告與其他被處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實。按，在自由市場之經濟體系下，價格乃市場競爭最重要參數，是原告與其他被處分人等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由外籍漁工仲介服務業者依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否向漁船主收取仲介服務費。然渠等卻透過會議或聚會方式，進行意見交換，以達共同向漁船雇主收取仲介費之目的，藉此避免單一業者調整價格或收取其他同業未收取費用，而有流失市場之風險，降低外籍漁工仲介服務市場內，業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場競爭功能。原告與其他被處分人合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項本文「事業不得為聯合行為」之禁止規定。（三）本件原告主張，原告未曾參與人力仲介協會召開2次會議，亦未就漁工收費議題向協會或同業提出書面意見或電話討論，卻因參加104年1月9日一般性之臨時餐會，經被告認屬前2次會議討論議題之延續，在無會議紀錄下臆測原告有與同業討論收費問題，該處分實無理由云云。經查：1.按認定聯合行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為限，間接證據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合意之直接證據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證上，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在之證據，最高行政法院105年度判字第366號判決足資參照。據原告公司負責人蔡銘堂於104年8月14日到會陳述紀錄自承：「因為會後會有會訊給本公司，所以本公司比較忙所以多用會訊來了解實務情況。」（見原處分卷乙⑽第1093頁），而該公司既屬該協會之會員，原告主張僅是加入協會為參與討論云云，然其既已自承係透過會訊瞭解實務情況，則縱使未實質出席會議或參與討論表示意見，亦可藉由此瞭解其他居於水平競爭關係業者之意思，並無礙於聯合行為違法構成要件之認定。 2.再查，按勞動部公布私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項第1款第1目及第2款規定：「營利就業服務機構接受雇主委任辦理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下：一、登記費及介紹費：（一）招募之員工第一個月薪資在平均薪資以下者，合計每一員工不得超過其第一個月薪資。…、二、服務費:每一員工每年不得超過新臺幣二千元。」法規已明定仲介公司得自由決定是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船雇主收費，其收費項目僅限於收取「登記費及介紹費」與「服務費」，各項目之收費金額上限亦已明定，故仲介服務價格資訊極為透明，且各業者間服務同質性高具有高度替代性，是以價格為業者之主要競爭手段，爰在此市場結構下，單一業者調整價格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有流失市場、競爭對手不跟價及競價之風險，從而仲介公司過去大多未向漁船雇主收取任何費用，而係由向外籍漁工每月收取服務費做為彌補，但從103年開始仲介公司引進印尼籍漁工的成本大幅增加。又勞動部欲調降仲介公司每月可向外籍勞工收取之服務費等諸多因素，導致仲介公司為增加營收，遂有本案被處分人等聚會討論向漁船雇主共同決定收取「登記費及介紹費」與「服務費」等誘因。 3.經查，本案於被告調查過程中業將103年11月7日「漁工仲介臨時會議」之會議紀錄提示相關涉案業者，其中與會業者金明昌、和氏草、高昇、佳宸、大宏、華軒公司均表示有討論會議紀錄所載項目、金額，或依勞動部規定可收取的項目、金額，並有業者表示會議紀錄與當日討論情形大致相符（見原處分甲⑴卷第151頁、第188頁、第201頁、第222頁、第264頁、第284頁）；又與會金明昌、和氏草、雙富、國興、佳宸、宏盛等業者亦證稱該次會議已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取登記及介紹費與服務費等費用（見原處分甲⑴卷第171頁、第180頁、第200頁、第222頁、第258-259頁、第264頁），其金額及收取方式尚無共識，故決議：「暫訂收費標準，細節費用異動待後續商議。」。另103年12月16日第2次會議並無正式會議紀錄，係由協會作成會訊供與會者參考，然與會和氏草、雙富、國興、佳宸、宏盛及上榮等公司亦均承認103年12月16日會議之討論內容與會訊內容大致相符（見原處分甲⑴卷第171頁、第180頁、第201頁、第223頁、第253頁、第259頁），與會之金明昌、大宏、國興及雙富等公司並證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船雇主收取登記介紹費及服務費（見參原處分甲⑴卷第152頁、第171頁、第180頁、第265頁）。至於104年1月9日聚會（即第3次會議），與會雙富及國興等2家公司表示104年1月9日聚會主要想了解業者收費情形及市場對於會訊之反應（見參原處分甲⑴卷第178頁、第113頁），且據金明昌、和氏草、大宏、雙富、國興、佳宸、宏盛等公司表示，前2次會議已形成要向雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」之共識，而該次會議係更進一步討論收費方式及金額（如一次收或分次收，每次收取金額等）。是與會仲介公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而討論向漁船雇主收取仲介費之方式、仲介公司有無收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應等，可認與會者對於依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」、「服務費」已有共識。 4.據上，依本案其他與會公司代表人及受雇人之證詞顯示，人力仲介協會之會議紀錄及會訊內容尚非無據。況縱無書面會議紀錄，依前開證詞等事證仍無礙原告及其他被處分人等於聚會時確有與同業交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之情事，並達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」等費用之共識。而原告公司之負責人及受雇人既參與104年1月9日聚會（即第3次會議），其亦自承：「有聽到有人提議說要收文件費，有些不同意，本公司當時未表示意見，故並未達成共識。」（見參原處分乙⑽卷第1086頁、第1094頁），亦證原告確於聚會中與其他業者交換向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式等敏感性競爭資訊無疑，自得合理推論原告公司與其他被處分人等共同合意達成收取前述費用之事實。至於具競爭關係之事業合意相互約束事業活動之聚會名義、場合或形式，亦無礙前開違法構成要件之認定，足見原告參與104年1月9日第3次會議聚會，縱無書面會議紀錄，仍得認定原告與其他被處分人等共同合意達成向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實。（四）原告再主張：原告並未參加第1次、第2次會議，亦未參與契約、協議或其他方式之合意，原告顯非聯合行為之當事人云云。按：認定聯合行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為限，間接證據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合意之直接證據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證上，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在之證據，最高行政法院105年度判字第366號判決足資參照。經查：原告公司之負責人蔡銘堂及受雇人鍾惠美既已出席104年1月9日第3次會議，並於會中獲悉同業討論對於漁船雇主收費、收費項目及金額等競爭敏感性資訊，對達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之共識，自不違背其與會本意，縱原告代表人本人未出席前二次會議，然103年12月16日之會議已有同業間交換價格、收費方式等敏感產銷資訊之情事，並經與會同業（金明昌、大宏、國興、雙富）等事業已證稱與會業者有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船雇主收取登記介紹費及服務費，且其中與會業者並證稱：「協會為了讓其他沒有來的業者知道並遵守大家要收的目的，所以製作會訊發送給所有會員」。又參與該次會議業者（國興、和氏草、雙富、佳宸、宏盛、上榮）承認103年12月16日會議之討論內容與會訊內容相符，足認該次會議已達成將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用之共識，原告對於攸關其公司業務之收費情事，主張不知情，顯與事實不符。足見原告公司對於同業曾開會討論向漁船雇主收取前述費用訊息及獲至共識，即已知悉。據上，原告公司收到協會製發之會訊，其對召開該次會議內容及達成收費共識，業有所悉，而又於第3次會議中獲悉並瞭解各業者討論向漁船雇主收取相關費用之訊息，況其他與會同業亦無證稱原告公司負責人蔡君於會中有表達反對或不同意見，故原告尚難據此脫免其參與聯合行為之違法責任。（五）本件受處分人間合意依據私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實，業據被告調查本件被處分人共17家仲介公司分別於第1次會議、第2次會議及第3次會議聚會討論向漁船雇主收費之項目、金額及收費方式，有如上述，亦即依照第1次會議紀錄顯示仲介公司合意將對漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」，但因參與業者僅數家不足以代表全國漁工仲介，須再次討論通過決議，暫定於103年12月16日召集全國漁工仲介召開決議會，徵詢大家意見決議後再行實施（暫定於104年1月1日），此有第1次會議紀錄附於原處分卷可參（見原處分卷甲⑴第42頁至第43頁）。嗣如附件所示其餘公司復於第2次會議再次聚會討論向漁船雇主收費，會中多數業者有共識向漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」，會後並做成會訊，其上載明「……請各位會員配合遵守勞動部訂定之收費規範，請勿提供雇主不當利益，同業間惡性競爭」等文字，並附上私立就業服務機構（仲介）服務收費標準說明函，製發給其他未參與會議之會員業者參考，此有人力仲介協會103年12月 16日會訊及私立就業服務機構收費項目及金額標準附於原處分卷可參（見原處分卷甲⑴第4頁至第7頁）。足認參與前2次會議的業者多坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收取「登記及介紹費」與「服務費」等費用，但收取方式（1次收或分次收）則無共識。原告為協會會員，平常藉由會訊瞭解該會之活動內容，自不可主張全然不知情。再查第3次會議，與會之公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而討論向漁船雇主收取仲介費之方式係一次收或分次收、仲介公司有無收到漁船雇主的仲介費、市場對會訊反應（即雇主對於業者依據私立就業服務機構收費標準收費的反應如何）等情，可認與會者對於依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」已有共識，執行細節則持續討論中。是原告公司與附表所示16家公司，彼此處於同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易之機會，惟渠等卻透過聚會方式，分別於第1 次會議、第2次會議及第3次會議持續討論應向漁船主收取仲介費及收費方式等相關成本上漲等問題之因應之道，就依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」之項目已有合意，已構成事業以合意與有競爭關係之他事業共同決定服務價格，為相互約束事業活動之行為，合致行為時公平交易法第14條第1項規定所稱之聯合行為。（六）關於本件聯合行為對市場供需之影響部分，經查： 1.原告公司及附表所示16家仲介公司在針對提供外籍漁工仲介服務部分，係相關市場同一產銷階段之水平競爭者，渠等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由各公司依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否向漁船雇主收取私立就業服務機構收費標準所規定之「登記及介紹費」與「服務費」，且前開標準係規定仲介公司「得」而非「應」向雇主收取費用，故仲介公司本可自由決定是否向漁船雇主收費，然渠等卻利用聚會進行意見溝通，討論同時應向雇主收取前揭費用，形成多數仲介公司間向雇主收取仲介費用之共識，已剝奪仲介公司是否向雇主收費之自由決定權，使參與聯合行為之仲介公司無法選擇以不向雇主收費作為競爭手段，並藉此降低任一家單獨收費之競爭風險。雖然本件除訴外人和氏草公司曾於104年1月12日以和字第201501001號函（即私立就業服務機構（仲介）服務收費標準說明函附於原處分卷可參（見原處分卷甲⑴第8頁至第10頁）向漁船雇主收費但最後未收取外，其他與會仲介公司會後並無實施或執行該等聯合行為之合意內容，原告亦主張其許可期限至104年1月10日為止云云，惟聯合行為之違反，以事業間就交易條件達成合意為已足，業如前述，尚未付諸實施，僅涉及違法情節輕重，亦無礙於違法行為之完成。 2.又此3次會議均討論向漁船雇主收取費用行為已降低提供外籍漁工仲介服務市場內，仲介公司間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因。況且，依勞動部105 年1月6日勞動發管字第1040516106號復函及附件1所載仲介公司於103年11月、12月及104年1月引進外籍漁工之重業者家數及引進漁工人數（見原處分卷不可閱覽部分乙( 18)卷第1862頁至第1863頁、第1867頁至第1872頁），倘以103年11月至104年1月期間參與聯合行為仲介業者家數（103年11月及12月各為15家、104年1月為16家）占全國引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（103年11月及 12月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3％、26.3％及30.2％；復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總數計算市場占有率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁工總數占103年11月至104年1月期間市場占有率分別為52.6％、 50.4％及54.8％，且人力仲介協會應會員要求於103年12 月將會議結論登載於會訊並發送給所有會員，亦已有影響相當比例之漁工仲介業者收費之虞（協會會員從事外籍漁工之仲介公司共計24家，占全國57家從事外籍漁工之仲介公司，高達42.1％比例），故渠等透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取仲介費用而相互約束事業活動之行為，已足以影響全國提供外籍漁工仲介服務供需之市場功能，違反行為時公平交易法第14條第1項規定。又查：本件調查期間雖發生印尼政府於104年3月16日凍結印尼漁工來臺之情事，倘日後印尼漁工恢復來台，不排除仲介公司依前開合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」及「服務費」，且由於印尼漁工占在台外籍漁工總人數8成以上，亦可能對聘僱菲律賓籍、泰國籍、越南籍等其他國籍漁工有比附收費之效果，故前開聯合行為足以影響全國提供外籍漁工仲介服務供需之市場功能，應堪認定。七、綜上所述，原告公司及其餘被處分人等共17家仲介公司，彼此處於同一水平競爭關係，本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易之機會，惟渠等卻透過聚會方式，分別於第1次會議、第2次會議及第3次會議持續討論應向漁船主收取仲介費及收費方式等相關成本上漲等問題之因應之道，就依私立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」「服務費」之項目已有合意，已構成事業以合意與有競爭關係之他事業共同決定服務價格，為相互約束事業活動之行為，該當於行為時公平交易法第14條第1項規定所稱之「聯合行為」。原處分除考量積極參與程度、次數及執行合意情狀外，尚綜合審酌個別業者營業規模、個別業者營業額（原告公司103年第3季仲介外籍勞工98人，其中 85名漁工、13名女佣人數、103年第4季總人數為114人，漁其中102名漁工，12名女佣人數。見原處分不可閱乙⑽卷第 1103頁）、原告乃初次違法，原告公司參與會議之次數、是否主導與積極參與程度（原告公司參加1次會議或聚會）及配合調查態度等因素，被告始裁處原告公司15萬元罰鍰。足見被告所為上開裁量，業已依行為時公平交易法施行細則第36條規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，難認有違比例原則及平等原則或構成裁量瑕疵之情事。八、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 6 月 8 日行政訴訟庭法官張瑜鳳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 106 年 6 月 8 日書記官巫孟儒附表：（本案其他被處分人16家公司）華軒國際管理有限公司（華軒公司）、宏佶人力資源管理有限公司（宏佶公司）、雙富人力資源顧問有限公司（雙富公司）、大宏國際人力資源有限公司（大宏公司）、宏盛國際管理顧問有限公司（宏盛公司）、吉順人力仲介有限公司（吉順公司）、和氏草實業有限公司（和氏草公司）、長興利國際管理顧問有限公司（長興利公司）、華崗國際人才有限公司（華崗公司）、國興人力資源有限公司（國興公司）、上榮國際人力仲介有限公司（上榮公司）、荃家管理顧問有限公司（荃家公司）、聯友人力資源管理顧問有限公司（聯友公司）、冠德人力資源顧問有限公司（冠德公司）、高昇人力資源有限公司（高昇公司）及佳宸國際有限公司（佳宸公司，合稱其他被處分人）等16家業者。

臺灣臺北地方法院105年度簡字第334號

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