臺灣臺北地方法院105年度簡字第79號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第79號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年7月19日辯論終結

原告

僑茂房屋仲介股份有限公司

代表人

李育寬

被告

臺北市政府地政局

代表人

李得全

訴訟代理人

陳怡如

　　　　　　劉淑珍

　　　　　　陳金同

上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府105年1月29日府訴二字第10509010300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣民眾於104年9月1日檢舉原告在網路刊登「大直太子美麗殿-坡平車位(編號R0000000)」租屋廣告(下稱系爭廣告)不實，經被告查明廣告內記載房屋類型為整層住家，惟該建築物使用執照所載之使用分區為商業區，用途為一般事務所，依臺北市政府民國92年1月7日府都二字第00000000000號公告臺北市都市計畫「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」(下稱系爭都市計畫)，土地及建築物使用組別為商業區(供一般商業使用)，不准許住宅使用，而認其內容與事實不符，業已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項之規定。因為原告104年度第1次違規，被告爰依同條例第29條第1項第3款及臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準第2點丙類違規事件9規定，以104年11月3日北市地權字第10432943300號裁處書處新臺幣(下同)6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告主張：刊登廣告平台591係以固定選項勾選，使用分區「用途」為「商業用」有照原字義刊登，但型態/類型欄勾選為「電梯大樓/整層住家」僅係以陳述客觀存在的現狀，此不但符合不動產經紀業管理條例第21條第2項使用分用途之書面事實，亦兼顧房屋實際狀況之表示，實無刻意加工誤導相對人。土地使用分區為商業區，及使用執照登載不允許住宅使用，此與現行法令「台北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距，依舊法「台北市土地使用分區原管制規則」所列舉正面表列及修訂後新法之「台北市土地使用分區管制自治條例」所列舉之負面表列，均無違法之處。又消費者為租屋決定，除參酌廣告內容，更需實地勘查，故廣告所描述之建築物用途為影響消費者決定因素，係以偏概全的說法。並聲明求：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

(一)原告主張刊登廣告平台591係以固定選項勾選，型態類型欄位勾選為「電梯大樓/整層住家」僅係以陳述客觀存在的現狀乙節。查本案土地使用分區為商業區(供一般商業使用)不允許作住宅使用，按房屋銷售廣告所描述之建物用途，為影響消費者成交決定因素之一，一般消費者據廣告內容僅認知於租屋後得依廣告揭示之用途使用，在未進一步解說的情形下，難以知悉廣告所載之用途是否有違反建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。原告之廣告，雖於用途欄位載明為「商業用」，但類型卻表明為「整層住家」，即有訴求將本案標的歸類為可做住宅使用，復就整則廣告內容之表徵亦顯有以「住宅」使用之資訊為廣告訴求，誤導交易相對人得作住宅使用。亦即，縱使現況事實有違規作住宅使用，亦不得在未經說明其狀態為違法之情形下，以「住宅」作為該不動產使用用途之陳述，否則即有誤導之情形。被告依內政部102年6月訂定之不動產經紀業廣告處理原則中不實廣告之認定及102年12月16日內授中辦地字第1026041241號函之規定，認本案已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依法裁處，並無違誤。

(二)本案「臺北市土地使用分區管制自治條例」及「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」之法令位階為何乙節。本府都市發展局回復：都市計畫之擬定與變更係屬都市計畫法授予地方主管機關之法定權限，本市訂有土地使用分區管制自治條例係都市計畫法第39條授權訂定臺北市都市計畫施行自治條例，復該自治條例第26條授權訂定就全市土地使用分區管制事項為一般性、普遍性之規範，另查都市計畫主管機關基於因應個別地區之特殊發展需要，亦得依都市計畫法第32條及第22條規定，於個別都市計畫擬定或變更使用分區為特定分區，就土地使用分區管制內涵作特別規定。故本市土地使用管制機制屬全市一般性、普遍性事項係依本市土地使用分區管制自治條例規定辦理；如具特別性質之分區及其土地使用分區管制事項，則循都市計畫法定程序，於個別之都市計畫內明確規定，該自治條例與本市都市計畫書並無競合之處。而本案標的（中山區敬業一路1號）之土地使用分區，依系爭都市計畫，係屬『商業區：供一般商業使用』，係因應個別地區之特別情況或需要，針對土地使用分區管制事項有特別規範之必要，依前開都市計畫法第22條及32條規定就土地使用分區管制事項為特別之規範。故本案標的應優先適用於前開計畫書規定。雖本市一般商業區之土地使用管制係依據本市土地使用分區管制自治條例規定辦理，該條例係就全市土地使用分區管制事項以負面表列方式，為一般性、普遍性之規範，該條例將本市之商業區共區分為第一種、第二種、第三種、第四種商業區，此四種商業區均未規定不允許做住宅使用。然本案係特殊商業區（不得做住宅使用），以「修訂台北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋至成美橋)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」為例，依該區土地使用分區管制規定，於商業區之土地及建築物使用組別容許表中規範不准許住宅使用，若違規做住宅使用，即違反前揭都市計畫規定。

(三)雖原告質疑被告引據土地使用分區為商業區，及使用執照登載不允許住宅使用，此與現行法令「台北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距一節。然本案廣告標的地址（台北市○○區○○○路0號7樓），經以網路GOOGLE地圖功能標示出該門牌所在位置，再行對照「基隆河（中山橋至成美橋）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點之都市計畫圖（北段）」，則本案標的位於北段街廓編號A11，位於基隆河整治計畫後之新生地，為配合建設本地區成為未來台北市現代化購物商業娛樂中心、科技產業研發、設計中心、倉儲中心、河濱住宅示範社區，本府都市發展局特訂定系爭都市計畫，前揭計畫案要點所規範之土地及建築物使用組別採正面表列，明訂「……供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主……其餘不准許住宅使用外……比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別……」，故系爭標的所在地區依要點規定除允許使用之項目外，不得為其他項目之使用，依前揭管制要點之土地及建築物使用組別容許表，住宅使用非屬許可項目，故原告主張本局裁處與「北市土地使用分區管制自治條例」之規範顯有差距，係屬對於法令之誤解，難認為有理由。

(四)綜上所述，本件原告之訴為無理由。並聲明：駁回原告之訴。

五、本院之判斷

(一)按「（第1項）經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。（第2項）前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。（第3項）廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」、「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：…三、違反…第21條第1項、第2項…規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」不動產經紀業管理條例第21條、第29條第1項第3款分別定有明文。次按不動產經紀業管理主管機關內政部，為利直轄市、縣市主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售、租賃不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，特訂定廣告處理原則以供遵循，其第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…(十一)建造執照：…2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。」上開廣告處理原則係不動產經紀業管理條例之主管機關即內政部，於法定權限範圍內，就不動產經紀業事業受託居間或代理銷售、租賃不動產於其廣告內容上，為與事實不符或引人錯誤之內容，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越不動產經紀業管理條例第21條所規定為保護消費者權益，促進不動產交易安全規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，行政機關於辦理相關案件時，自可據之適用。

(二)又按廣告內容是否與事實不符，應以不動產經紀業者使用廣告時之客觀狀況予以判斷，即不動產經紀業者使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣告相符，則其廣告即有虛偽不實。倘不動產經紀業者在廣告上對於其適用範圍及區域為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，將導致相關大眾產生錯誤之認知與決定，進而影響其權益，當有依不動產經紀業管理條例第21條規範之必要。而一般消費者對廣告之認知，大皆為廣告中對商品內容所為之表示或表徵，並作為決定交易與否之依據，因此，不動產經紀業者於廣告上提供之相關資訊，以爭取相關大眾與其交易時，當負較高之注意義務妥為規劃，確保廣告之真實，以避免消費者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。故本件原告刊登系爭廣告，對象係針對不特定之消費者，具有一定之招徠效果，倘原告於廣告上，對於所仲介之不動產為虛偽不實或引人錯誤之內容者，即違反不動產經紀業管理條例第21條規定，又是否違反該規定，應以社會通念作為判斷之依據。而所謂「事實相符」，並非指與房屋現況相符即足，苟現況為違法使用，則於業者向消費者廣告違法使用現況而可認屬合法廣告，豈非置消費者違反建管法規之地步，又可脫免該法第21條第3項之損害賠償責任，顯然違反該法第1條「建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展」之立法目的。況不動產經紀業係屬經許可之行業，其為仲介業務，當較一般消費者具有更充分之不動產專業知識與資訊，尤其一般消費者較難知悉掌握之不動產法律狀態事實(例如使用分區及合法使用)，更仰賴業者提供，而房屋現況係一般消費者即可認知判別之事項，如僅認業者提供之廣告內容與房屋現況相符即謂與事實相符，豈非與一般消費者無異，何有該行業存在之價值。是原告主張其廣告內容與房屋現況相符即與事實相符，並非可採，合先敘明。

(三)前開事實概要欄所述之事實，除後列之事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭廣告、臺北市政府都市發展局使用執照存根93使字第0317號、被告104年9月3日北市地權字第10432529701號函及原告104年9月3日回覆函、被告104年10月8日北市地權字第10432673300號函及原告104年10月26日回覆函102年度客法字第1021120002號函、檢舉資料、系爭都市計畫、原處分及訴願決定書等件附卷可稽，堪信為真實。

(四)查原告仲介之系爭建築物使用執照存根記載(見原處分卷第11-12頁)，使用分區為商業區，用途為一般事務所，復依臺北市政府民國92年1月7日府都二字第09126159700號公告臺北市都市計畫「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」，土地及建築物使用組別為商業區(供一般商業使用)，不准許住宅使用(見原處分卷第59-64頁、本院卷第71-75頁)。然原告卻於系爭廣告上標明「型態/類型：電梯大樓/整層住家」、「身分要求：學生、上班族、家庭」、「提供家俱：床、衣櫃、沙發、桌子、椅子」、「提供設備：洗衣機、冰箱、電視、冷氣、熱水器、天然瓦斯」、「生活機能優」、「屋新家俱全典雅裝潢」等描述性之字樣，並刊登系爭建築物客廳及房間附有前開家俱設備之相片，有原告刊登之系爭廣告在卷足憑（見原處分卷第3-9頁）。而系爭廣告所描述之建物整體環境、生活圈資訊及刊登屋內客廳及房間附有前開家俱設備之相片等情，實為影響消費者承購與否交易決定之因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購屋後得依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途違反建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。系爭建築物，依法不得為住宅使用，惟系爭廣告對所出租之用途為上開描述，實易使消費者誤認系爭建築物可供一般住宅使用，並據此認知作成交易決定。而消費者如據此認知作成交易決定，原告實際上並無從提供可作為一般住宅用途之合法房屋供承租人使用。足徵系爭廣告表示之內容與一般消費大眾之認知有相當大之差異，其差異已逾越一般大眾所能接受之程度，且足以引起一般大眾錯誤之認知或決定。原告就其系爭廣告內容表示建築物之用途顯與使用執照所載不符，亦即系爭廣告內容與事實不符，已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，至臻明確。被告依同條例第29條第1項第3款規定，處原告罰鍰，尚無違誤。

(五)原告雖主張伊為兼顧現況事實及法令限制，已於系爭廣告上用途及使用分區記載「商業用」、「商業區」，並非與使用執照上記載不符，且與現況事實相符，並無廣告不實云云。惟綜合觀察系爭廣告整體效果，足使消費者誤認系爭建築物雖位於商業區，但仍可合法供作一般住宅使用。況系爭建築物之現況事實已係違法作住宅使用，原告身為不動產經紀業者，於系爭廣告中，不但未充分揭示土地使用分區性質及建物核准用途，甚且就系爭建築物之使用，為不符土地使用分區及建物用途之表示，此項差異自足以影響消費者就租賃標的建物得否合法使用之判斷，而引起一般大眾錯誤之認知或決定，消費者據此錯誤之認知作成交易決定，原告實際上無法提供可作為一般住宅用途之合法房屋供承租使用，甚屬顯然。復依常情，租賃一般住宅之消費者，除房地本體應能具備其居住功能及需求外，自亦期待房地能符合相關法律合法使用，原告於系爭廣告中縱有表明物件用途為商業用，然同時有刊登物件類型為「整層住家」，系爭廣告顯未充分揭示該資訊之實質內涵，難認以一般購宅消費者之理解能力，可就系爭廣告所示使用用途有完整之認識，消費者既在無法充分瞭解違規使用後果及其權益受影響之程度，而有誤認所承租買房地係符合使用分區管制及用途類組之虞，則難謂原告刊登之系爭廣告，無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。是以，原告上開主張，即非可採。

(六)原告雖又主張系爭建築物依臺北市土地使用分區管制自治條例，雖為商業區但可為住宅使用云云。然都市計畫之擬定與變更係屬都市計畫法授予地方主管機關之法定權限，臺北市訂有土地使用分區管制自治條例係都市計畫法第39條授權訂定臺北市都市計畫施行自治條例，復該自治條例第26條授權訂定就全市土地使用分區管制事項為一般性、普遍性之規範，另都市計畫主管機關基於因應個別地區之特殊發展需要，亦得依都市計畫法第32條及第22條規定，於個別都市計畫擬定或變更使用分區為特定分區，就土地使用分區管制內涵作特別規定。故臺北市土地使用管制機制屬全市一般性、普遍性事項係依臺北市土地使用分區管制自治條例規定辦理；如具特別性質之分區及其土地使用分區管制事項，則循都市計畫法定程序，於個別之都市計畫內明確規定。雖臺北市一般商業區之土地使用管制係依據臺北市土地使用分區管制自治條例規定辦理，該條例係就全市土地使用分區管制事項以負面表列方式，為一般性、普遍性之規範，該條例將臺北市之商業區共區分為第一種、第二種、第三種、第四種商業區，此四種商業區均未規定不允許做住宅使用。然本件系爭建築物之土地使用分區，依系爭都市計畫，係因應個別地區之特別情況或需要，針對土地使用分區管制事項有特別規範之必要，依前開都市計畫法第22條及32條規定就土地使用分區管制事項為特別之規範，當應優先適用系爭計畫書規定，系爭建築物依該區土地使用分區管制規定，於商業區之土地及建築物使用組別容許表中規範不准許住宅使用，若為住宅使用，即屬違反前揭都市計畫規定無疑。是原告主張，顯屬無據，應無可採。

六、綜上所述，原告主張均非可採，被告認為原告違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依同條例第29條第1項第3款及統一裁罰基準規定，以原告當年度第一次違規裁處原告法定最低罰鍰6萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。