臺灣臺北地方法院106年度簡更(一)字第3號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 106 年 12 月 05 日
• 法官: 范智達
• 法定代理人: 洪英正、黃美瑛
• 原告: 聯興國際物流股份有限公司法人
• 被告: 公平交易委員會

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　106年度簡更(一)字第3號106年11月28日辯論終結
原　　　告　聯興國際物流股份有限公司
代　表　人　洪英正
訴訟代理人　王國傑律師
複　代理人　許峻瑋律師
被　　　告　公平交易委員會
代　表　人　黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人　郭安琪
沈立委
孫綺君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告代表人原為吳秀明，嗣後變更為黃美瑛，業據狀請聲明承受訴訟（臺北高等行政法院105年
度訴更一字第97號卷宗第25頁），核無不合。再原告起訴時原訴之聲明為「原處分關於聯興國際通運股份有限公司之部分均撤銷」，於訴狀送達後，將訴之聲明減縮為針對原處分裁處原告新台幣（下同）之部分撤銷（臺北高等行政法院
105年度訴更一字第97號卷宗第33頁言詞辯論筆錄），核屬
基於相同之請求基礎，依行政訴訟法第111條第3項第2款規
定，應予准許。核先敘明。
二、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（簡稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103年4月30日以（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，簡稱CFS出口
機械使用費）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103
年7月1日起恢復收取『CFS出口貨物進倉機械使用費』相關
事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」，爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103年7月1日起向貨主收取3噸以下CFS出口機械使用費
，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103年5月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（簡稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T（Revenueton）380元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運
成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司（下稱長春儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下
CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動之
行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達
之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為，並裁處原告10萬元罰鍰。原告不服，針對裁處原告罰鍰部分遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷原處分關於裁處原告10萬元罰鍰部分：
（一）原告依航業法第46條規定就營業行為之營業費率表已於83年間報請航政相關機關備查在案，故本件原告收取CFS出
口機械使用費及其數額具有合法依據。
（二）貨櫃儲運協會2次理監事會議皆未討論本件CFS出口機械使用費收費議題，原告亦無參加所謂2次關鍵性會議會後餐
敘及與基隆報關公會之協商。發函予貨櫃儲運協會請求代為轉發予其他公會，亦僅闡明及公告相關事項，並無產生拘束力，原告實無與其他會員共同謀議等合意，不該當公平交易法之聯合行為：
1.前開2次會議，原告僅參加103年2月26日第13屆第7次理監事聯席會議，該次會議討論之議題與本件全無干係。原告未參加102年12月10日第7次之理監事會議及會後任何一次餐敘，與會者亦無討論本件收費，被告指摘有謀議嫌疑之會議及餐敘，未參加之原告實無從與其他會員互為溝通取得合意。又原告未參與任何一次與基隆報關公會之協商，難謂有何與其他業者共同謀議之聯合行為。是被告所指關鍵性有合意之嫌之場合，原告均未參加，被告指原告構成聯合行為，自應就此舉證證明。
2.原告收費除以公告通知自己之客戶外，亦有發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，係因原告貨櫃集散站係海運進出口之一環，其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理、海運承攬及海運船公司等相關業者，任何費用調整及操作程序之變更，都必須知照相關業者，以維持及確保進口出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者，依例任何變動都會透過貨櫃儲運協會之平台，公告周知各相關業者同業公會，以達透明公開及先期溝通，以確保貨物進出口作業之平穩順暢，此作業模式與聯合訂價及收費行為不同。貨櫃儲運協會收到原告函文及費率表，轉知其他公會公告其會員知悉，所公告之事項僅係為便利之事實通知行為，不具任何拘束力，顯非聯合行為。各貨櫃業者欲於何時收取，或欲收取多少費用均取決於各貨櫃業者。
（三）原告決定收取3噸以下CFS出口機械使用費係醞釀已久之決定，因原告於103年初參酌臺中3家貨櫃業者收取前開費用，發現市場對收費並無任何不良反應，再經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公司如何定價、何時起收概無關連：
1.原告備查之CFS出口機械使用費，自83年報備起至103年止，原告本即有權向貨主收取。但早年運量大，且政府鼓勵出口多有補助，故原告雖可收取，但貨櫃場仍配合政府獎勵出口政策，未予收取。現今促進產業升級之補助取消，土地增值稅、地價稅、油電及人事等相關成本卻逐年提升，及使用者付費原則確立，致早年原告未予收取出口機械使用費之原因逐漸消滅。而原告在103年初發現，臺中3家貨櫃場萬海航運股份有限公司、長榮儲運公司及中國貨櫃公司已有開始收取CFS出口機械使用費。因近年使用者付
費之原則日趨成熟，故臺中櫃場開始收費數月來，市場並無抵制之反應。原告另考量本筆收入並無建置成本，於收費開始後不久應能對營收為正面之貢獻，經原告內部數次討論後於4月決定收取本件CFS出口機械使用費。
2.又依經濟學之賽局理論，當廠商間資訊不對稱，且並非有長期合作關係時，在最初即以低價方式搶佔市場將係廠商間本於「自利」考量最有可能採取之優勢策略。然將情況若延伸為無限次重複之賽局（競爭模式），亦即彼此間預期將有無數次可能交手或合作之機會時，廠商間將發現一次的背叛或降價搶佔市場，將造成對方用相同降價手段報復的不利結果；此時重視未來報酬的廠商，均會選擇不降價或進行價格跟隨，以取得最有利之市場位置及結果。因此廠商決定進行「價格跟隨行為」之理性選擇，本即係基於其利益之最大考量，與透過事前合意所達成之聯合行為無涉，臺北高等行政法院102年度訴更一字第25號判決要
旨即有所採。
3.原告貨櫃業者為高度透明化的寡占市場，貨櫃業者對於競爭者之行為，如同臺中貨櫃場之收費在很短的時間原告及其他貨櫃業者即已得知。且因服務產品同質性高，各貨櫃業者對於產品價格之決策，往往須視對手所實施之競爭策略而定，且最終往往與競爭對手採取相同之行動策略，因而造成渠等行為外觀之一致性結果。原告係參考上情，並考量跟風開始收取前開費用，基於行業特性，亦不至於造成顧客流失等影響，因此決定收取CFS 出口機械使用費之行為，實合於「有意識之平行行為」，或稱「價格跟隨行為」，與聯合行為合意之要件並不相符，實非公平交易法下破壞市場競爭之聯合行為。
4.又原告決定要收取CFS出口機械使用費後，便積極分析成
本及定價方式。由於原告承作CFS出口之貨量極低，每月
均低於300CBM，若不依費率表收取最高55元之費用，根本不足以支付堆高機使用之人員機具成本，以上為原告基於自己公司業務之特性，決定要收取CFS出口機械使用費數
額之成本考量，與其他業者如果定價如何收費，概無關連。原告決定收取後，就等收取日期之確定。原告103年3月3日於經營管理會議提出應依法令及查詢臺中業者徵收之
手續，後續經指派之人員遂對於臺中3家櫃場進行資料蒐
集或洽詢，於4月經內部反覆討論及確認後，遂於103年5
月初發函及公告，預計於同年7月1日開始收取CFS機械使
用費。又時隔兩個月始開始收費係因原告公司該時出口貨量仍極小，考量建置收費系統之成本後，並未委外建置系統，而係利用現有人員設備於公餘陸續建置，並要求公司人員另排定時間參加教育訓練，及討論後續之收費方式，上述歷程皆為原告自己之考量及判斷，與其他貨櫃儲運協會會員無涉。
（四）實務上貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，且不同航線有不同配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場，貨主並不會因為調高或降低CFS出口機
械使用費，而刻意將北貨南送或南貨北送。再者，原告目前雖有承作出口業務，但CFS出口運量極低（每月均低於
300CBM）依據每計費噸（CBM）55元計算，本件費用收取
後，公司每月僅增加11,000元，11,000元金額之交易量實佔本件CFS機械使用費市場極小之比例，原告決定收取該
費用及其數額，不足以影響生產、商品交易或服務之市場功能，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之
市場毫無影響。
（五）本件因各方對收取CFS出口機械使用費之方式意見不一，
且基隆報關公會暨其會員對於代繳前開費用自始即表示反對。原告自7月起收取前開費用後，另有包括託運人協會
、輪船商業同業公會、海運承攬運送商業同業公會等，對收取CFS出口機械使用費是否有重複收費、究竟應由誰負
擔，及如何收取較為便利等情事仍意見分歧。航港局為使意見一致，遂於103年9月18日召集各方業者就CFS出口機
械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議原告及其他貨櫃業者等，反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯合行為？原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS出口機械使用費亦為合法行為，足徵原告
與其他貨櫃業者皆無違法之故意過失，不應裁處罰緩。
（六）原告本不該當違法要件，縱有違法，被告未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法第40條第1項規定。蓋原處分依據之事證皆為間接證
據或片面臆測，在欠缺明確證據情況下，應遵循行政程序法第7條、第9條及第10條規定，先予行政指導或警示，俟原告不為改善後再裁罰。又縱認應處罰鍰，亦應考量聯合行為對消費者之影響程度，以決定裁罰數額，方符比例原則。惟原處分並未說明其裁量基準，亦未採取對人民損害最小之手段。假設被告認為原告構成聯合行為，應考量對一般消費者之影響程度，並衡量裁處罰鍰及其金額是否適當，卻逕課以原告10萬元罰鍰，顯然輕重失衡。被告未依具體客觀違法情狀詳加斟酌，已危害原告之財產權，且採取之方法造成之損害亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失均衡，違反比例原則等情。
四、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）原告與其他被處分人共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費之行為，違反公平交易法第15條第1項本文有關聯合行為之禁制規定：
1.按公平交易法（下稱本法）第15條第1項規定：「事業不
得為聯合行為。…」，同法第14條第1項至第3項規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之」。故就有競爭關係之各事業，倘有合意共同決定商品或服務價格或限制數量、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，並足以影響市場供需功能者，即屬違反本法聯合行為之禁制規定，合先陳明。
2.原告聯興國際通運股份有限公司（簡稱原告或聯興與其他貨櫃集散業者，即新隆儲運股份有限公司（簡稱新隆儲運公司或新隆儲運、欣隆倉儲物流股份有限公司（簡稱欣隆倉儲公司或欣隆倉儲）、中航物流股份有限公司（簡稱中航公司或中航）、貿聯企業股份有限公司（簡稱貿聯公司或貿聯）、高鳳國際物流股份有限公司（簡稱高鳳公司或高鳳）、臺陽儲運股份有限公司（簡稱臺陽公司或臺陽）、中國貨櫃運輸股份有限公司（簡稱中國貨櫃公司或中國貨櫃）、長榮國際儲運股份有限公司（簡稱長榮儲運公司或長榮儲運）、國成國際物流股份有限公司（簡稱國成公司或國成）、台北港貨櫃碼頭股份有限公司（簡稱台北港公司或台北港）、友聯儲運股份有限公司（簡稱友聯公司或友聯）、亞太國際物流股份有限公司（簡稱亞太公司或亞太）、環球倉儲股份有限公司（簡稱環球公司或環球）、台基國際物流股份有限公司（簡稱台基公司或台基）、中華貿易開發股份有限公司（簡稱中華貿易公司或中華貿易）、長春貨櫃儲運股份有限公司（簡稱長春公司或長春）、弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司（簡稱弘貿公司或弘貿）、東亞運輸倉儲股份有限公司（簡稱東亞公司或東亞）、中央貨櫃倉儲股份有限公司（簡稱原告或中央）、大三鴻國際貨櫃股份有限公司（簡稱大三鴻公司或大三鴻）等21家貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠等透過參與102年12月10日或103年2月26日中華貨櫃儲運事業
協會（簡稱貨櫃儲運協會）之餐敘活動，共同決定恢復收取CFS出口機械使用費（簡稱系爭費用），均為本案聯合
行為之主體。
3.查原告與其他被處分人等於102年12月10日及103年2月26
日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，利用會後餐敘聚會時進行意見溝通，討論恢復收取
CFS出口機械使用費（討論之時間及次數不限前2次會後餐敘，惟主要決議時間為前2次餐敘），且為順利恢復收取
該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳系爭費用未果，並於103年4月底、5月初將恢復收
取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會以(103)櫃
協宇字第029號函，轉知輪船、船務代理、海運承攬運送
業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公(協)會，表達會員公司即各倉儲業者將自103年7月1日起共同
恢復收取系爭費用，並隨文檢附各業者恢復收取之函文或公告（參原處分卷甲< 1>第113頁至第153頁，原告之函文及公告為第144頁至145頁），均有附卷事證可稽。是原告與其他被處分人等，為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成事業間於103年7月間共同恢復收取之事實。
4.在自由市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核心地位，是原告與其他被處分人等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取CFS出口機械使用費。然，渠等
卻利用貨櫃儲運協會開會餐敘時間，進行意見溝通，討論同時恢復收取該費用，形成會員間恢復收取之共識，並透過協會之運作通知報關、進出口等相關公(協)會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致於103年7月間恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。
5.綜上，原告與其他被處分人等共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，合致本法第14條所稱聯合行為，違反本法第15條第1項「事業
不得為聯合行為」之禁制規定。
（二）原告主張未參與貨櫃儲運協會會後餐敘及與基隆報關公會之協商；發函予貨櫃儲運協會請求代轉發函文予其他公會，僅是闡明及公告相關事項，無法律拘束力。故原告與他貨櫃場業者應無聯合行為，原告為價格跟隨行為云云：
1.按本法第14條及第15條對於聯合行為之規範，係採實質認定，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」。故兩個或兩個以上之事業，在明知且有意識之情況下，透過彼此間意思聯絡，就其市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成外在市場上之一致性行為，且經調查確實有意思聯絡之事實，或以其他間接證據（如市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性、誘因、類似之漲價時間或數量、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等）判斷事業間有意思聯絡，且為其外部行為一致性之唯一合理解釋，即可認定該等事業間有聯合行為。又一致性行為非以同時日調整、等幅價格等為限，倘相關事證足資證明其一致性行為之合意，縱有時間差或微幅價格之不同，亦無礙違法性之認定，亦為最高行政法院103年度判字第294號判決意旨所肯認。
2.原告確有派員出席貨櫃儲運協會103年2月26日之理監事聯席會議，出席人員為董事長特助郭建皇君（參被證5），
非如原告105年6月24日行政訴訟起訴狀第3頁第11行所主
張原告無參加所謂兩次關鍵性會議會後餐敘。另原告104
年3月6日到會陳述（被證3）所指派人員為副總經理董明
吉君；104年4月27日到會陳述（被證4）所指派人員亦包
括副總經理董明吉君，並無原告前開起訴狀第10頁第13、14行所主張「原告負責執行收取CFS出口機械使用費之人
員係副總經理董明吉，但被告機關調查時只詢問代表開會出席之人員郭建皇，…被告機關未正確詢問原告公司負責人員…」之情事。前開之陳述紀錄，原告表示參與103年2月26日會議之總經理特助郭建皇君已於103年8月退休。郭君有無在公司經營管理會議報告該次會議結果，已不記得或沒有印象云云。
3.然經被告實際出席貨櫃儲運協會理監事會議之郭建皇君於104年5月13日到會說明（被證5），郭君證稱餐敘時確有
會員討論恢復收取CFS出口機械使用費，大致說法係北部
地區之業者亦可考慮跟進恢復收取，亦有同業提議可由報關行代收前開費用，畢竟過去會員想要恢復收取遇到很多阻礙等等，郭君會後並向原告董事長兼總經理洪英正君報告此事，是原告對恢復收取事先已有與其他貨櫃場進行意思聯絡，當無疑義。再者，本案亦有多家貨櫃場坦承餐敘時有討論恢復收取CFS出口機械使用費及多家貨櫃場指證
各會員有決議或形成共識決定恢復收取，均有證詞可稽，更遑論協會理事長林澤宇君進一步證稱，103年2月26日當日及會後並無會員表達不願配合恢復收取該費用。原告基於前開會後餐敘與其他貨櫃場之意思聯絡，經其內部經營管理會議確認及轉知內部人員將恢復收取之訊息，並於
103年5月6日函請貨櫃儲運協會轉寄恢復收取之函文及公
告予報關、進出口等相關公(協)會（參原處分卷甲< 1>第144頁至第145頁原告之函文及公告）。
4.據此，原告對恢復收取系爭費用顯係事先與其他貨櫃場進行意思聯絡，非出於獨立考量決定。原告從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取之訊息至為明確，而非單純源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後，而隨之跟進之行為。是原告訴稱其與其他貨櫃場業者應無聯合行為，屬價格跟隨行為云云，顯係違法卸責之詞，殊不足採。
（三）原告訴稱其CFS出口運量極低，原告收取系爭費用不足以
影響貨櫃集散服務市場之供需功能乙節:
1.按本法第14條第1項規定，聯合行為必須達到足以影響生
產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂足以影響市場功能，僅須客觀上具備可影響市場供需功能之風險或危險性即已足，並不以實際市場供需功能確受影響為必要，此有最高行政法院104年判字第369號判決、104年判字第
361號判決、104年判字第202號判決及103年判字第292號
判決等可資參照。又前開足以影響市場功能應從聯合行為整體觀之，非僅從個別事業觀之，合先敘明。
2.原處分業經查明，103年7月前，原告等21家貨櫃場均未收取3噸以下之CFS出口機械使用費，僅有部分業者收取3噸
以上之CFS出口機械使用費，惟自103年7月後，所有業者
均恢復收取3噸以下之CFS出口機械使用費，且過去未收取3噸以上之費用者，亦同時恢復收取。原告與其他被處分
人等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取CFS
出口機械使用費，然渠等卻利用貨櫃儲運協會開會餐敘時間，進行意見溝通，討論同時恢復收取該費用，形成會員間恢復收取之共識，並透過協會之運作通知報關、進出口等相關公(協)會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致於103年7月間恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反本法第15條第1項本文規定。
3.況且依交通部航港局來函資料，全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者之6成以上，倘以全國貨櫃集散站營業
額及CFS出口運量計算市場占有率，前等21家業者亦占全
國營業額及運量之8成以上；渠等透過聚會方式，共同決
定恢復收取費用而相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，並無疑義。原告訴稱，其
CFS出口運量極低，原告收取系爭費用不足以影響貨櫃集
散服務市場之供需功能云云，顯有認事用法之違誤，核不足採。
（四）又原告主張航港局召集貨櫃集散站等相關業者溝通協調收取CFS出口機械使用費，係善意信賴政府機關協調並未違
法云云：
1.按被告為競爭法之主管機關，對於事業涉及限制競爭或不公平競爭情事，依法基於權責進行查處，以維護市場競爭秩序。被告之「競爭政策」係透過維護自由與公平競爭機制，促使產業有效率運作，從維護產業結構的長期競爭性出發，禁止事業間相互訂立妨礙競爭的協議，禁止事業間進行有礙整體經濟利益之過大規模結合行為，更禁止具有壟斷地位或者市場支配地位的企業濫用其市場優勢地位，或禁止事業從事有限制競爭或不公平競爭之虞之行為，藉以達成維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮之立法目的；至於「產業政策」是由目的事業主管機關透過事前結構管制及事後營運監理制度，期待促進相關產業之發展，並維護國民應有權益及國家整體利益。故被告與其他目的事業主管機關對於事業行為之規範重點及職權範疇均各有職司。
2.原告105年6月24日行政訴訟起訴狀主張航港局有召集包括貨櫃集散站等相關業者溝通協調，係在21家業者於本案系爭聯合行為即103年7月聯合恢復收取CFS出口機械使用費
後，航港局為解決渠等收費行為所衍生之是否有重複收費、由誰負擔及如何收取較為便利等問題，於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械
使用費收取相關事宜會議」，乃產業主管機關本於其對於貨櫃集散站經營業營業費率表之管理所為之營運監理行為；惟航港局非競爭法主管機關，其無法替代被告逕論21家貨櫃場業者恢復收費之行為是否涉及聯合行為，亦非在知悉原告等採取聯合行為恢復收取系爭費用後，以該機關職權肯定系爭聯合行為之正當性，原告所謂善意信賴航港局所為之行政行為，即認其行為無違反本法云云，顯係誤解被告與其他目的事業主管機關對於事業行為規範重點及職權範疇，核其主張，殊不足採。
（五）原告訴稱被告未予指導或改正機會即作成高額罰鍰，違反比例原則，亦錯誤適用本法第40條第1項規定云云：
1.按本法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰……」；復依本法施行細則第36條規定
，依法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意「違法行為之動機、目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序之危害程度」、「違法行為危害交易秩序之持續期間」、「因違法行為所得利益」、「事業之規模、經營狀況及其市場地位」、「以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰」、「違法後悛悔實據及配合調查等態度」等事項，被告據此爰依本法第40條第1項規定處原告新臺幣10萬元
罰鍰，並未逾法定裁量之範圍，亦無違反比例原則。
2.次按各國競爭法制中對聯合行為莫不加以強力取締，要無先採行警示、導正等行政指導可言，更無放任該違法聯合行為對市場競爭機制造成損害，從而，被告基於競爭法主管機關職責，發現市場上有足以確信為違法之聯合行為者，應即儘速處理，方符公平交易主管機關依法行政之本務。查原告等共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下
CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動
之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反本法聯合行為之禁制規定事證明確，且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，行政機關可視具體個案，考慮法律之目的及個案之具體狀況，就多種行政作為方式中擇一行為，以達最有效執法之目的並實現個案正義。行政機關於法律構成要件實現時，在數個皆為法律所許可之措施中，斟酌選擇任一措施，在法律上應受同等評價，要無權力濫用或逾越權限之虞。本件被告援引本法第15條規定論處，依據本法第40第1項條
前段規定，有權選擇「限期停止」、「限期改正」或「罰鍰」等不同法律效果，是以斟酌選擇採用其一，均為合法，又依本法第40條規定、施行細則第36條規定，就整體行為面，考量聯合行為屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，且本案之聯合行為內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並無原告所稱違反比例原則可言，核其主張應不足採。
（六）綜上所述，本件原告主張無理由，敬請判決如被告之聲明。
五、本院之判斷：
（一）如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105年4月22日公處字第105034號處分書（臺北高等行政法院105年度訴字
第952號卷第27-70頁）、中華民國貨櫃儲運事業協會內陸貨櫃集散站經營業者營業費彈性費率表（第110頁）、貨
櫃儲運協會第13屆第6、7次理監事聯席會議紀錄（第111
-124頁）、貨櫃儲運協會103年4月30日（103）櫃協宇字
第029號函（第125-126頁）、交通部航港局103年9月26日航務字第1031610967號函附「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議紀錄」（
第127 -131頁）、原告公司董事長特助郭建皇於104年5月13日之陳述紀錄（第176至178頁）及原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
（二）本件應適用之法條：
1.公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外
之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團
體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為」。
2.公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」
。
3.公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九
條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止」。
4.公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」。
（三）本件是否應適用修法前公平交易法之規定部分：
1.查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日
（派人）參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議（參原告公司董事長特助郭建皇於104年5月13日之陳述紀錄），於會後餐敘時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項
規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告10萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。
2.本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？非無爭議。本院按行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號
判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂
『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件經被告認定原告與訴外人長春儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處。原告稱縱假設原告有與他貨櫃業者進行謀意及有相互約束事業活動行為，應認聯合行為係103年5月「公告」恢復收取系爭費用時即已完成云云，顯然忽略實際執行該合意公告之收取系爭費用繼續行為，尚難可採。
（四）關於原處分之市場界定部分：
1.原告稱實務上貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，且不同航線有不同配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場，貨主並不會因為調高或降低CFS
出口機械使用費，而刻意將北貨南送或南貨北送。再者，原告目前雖有承作出口業務，但CFS出口運量極低（每月
均低於300CBM）依據每計費噸（CBM）55元計算，本件費
用收取後，公司每月僅增加11,000元，11,000元金額之交易量實佔本件CFS機械使用費市場極小之比例，原告決定
收取該費用及其數額，不足以影響生產、商品交易或服務之市場功能，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站
出口之市場毫無影響云云。
2.惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「
競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論
上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。查依報關公會所為聲明「多日來本會屢接獲貨主、報關業、甚至承攬業爭相詢問"CFS出口貨物進倉機械使用費"之繳納情形。本會再次聲明：尊重大多數報關同業
之主張，重申拒絕代繳之堅持…請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第91頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS
出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取」（原處分甲1卷第332頁）、「…不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103
年1月時…開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢
貿然收取…」（原處分甲1卷第465頁），可知貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。故原告主張貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，且不同航線有不同配合的貨櫃場，依據每計費噸（CBM）55元計
算，本件費用收取後，原告公司每月僅增加11,000元，
11,000元金額之交易量實佔本件CFS機械使用費市場極小
之比例，公司每月僅增加11,000元，11,000元金額之交易量實佔本件CFS機械使用費市場極小之比例，原告決定收
取該費用及其數額，不足以影響生產、商品交易或服務之市場功能，足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出
口之市場毫無影響云云，尚不足採。
3.本件依原告公告自103年7月1日起恢復收取出口貨物進倉
機械使用費之對象，包括台灣省進出口商業公會聯合會、中華民國輪船商業同業公會全國聯合會、中華民國託運人協會、中華民國汽車貨運商業同業公會聯合會暨各公（協）會、基隆市船務代理商業同業公會、基隆市報關商業同業公會（見原處分甲12卷第29頁），且原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業，透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳系爭費用未果，並於103年4月底、5
月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會以(103)櫃協宇字第029號函，轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公(協)會，表達會員公司即各倉儲業者將自103年7月1日起共同恢復收取系爭費用（見臺北高等行政法院105年度訴字第952號卷第147-148頁貨櫃儲運協會函），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括進出口貨主、汽車輪船託運業及運送業、海運承攬運送業等。而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（本院卷第93頁），亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國。則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費
」，即謂並無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機
械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。是原告主張實務上貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃場，且不同航線有不同配合的貨櫃場，貨主指定船公司即等同指定貨櫃場，貨主並不會因為調高或降低CFS出口機械使用費，而刻意將北
貨南送或南貨北送云云，尚不足採。
4.又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經
海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依中華民國貨櫃儲運事業協會內陸貨櫃集散站經營業者營業費彈性費率表（臺北高等行政法院105
年度訴字第952號卷第110頁）以及原告貨櫃集散站費率表（見原處分甲12卷第8-9頁）即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃
費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機械費又依貨物重量細分為6
類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使
用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。況且依航港局提供之
資料，可知全國經營貨櫃集散站業務之業者有41站，共31家業者（原處分甲1卷第340-342頁），而參與本件聯合行為合意之貨櫃儲運協會會員共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，
該21家業者亦占八成以上（參本院證物袋所附全國31家貨櫃集散站經營業之市場占有率統計表），自足以影響市場功能。
（五）原告確參與聯合行為之合意：
1.原告雖主張貨櫃儲運協會2次理監事會議皆未討論本件CFS出口機械使用費收費議題，原告亦無參與所謂2次關鍵性
會議會後餐敘及與基隆報關公會之協商，如何能與業者達成聯合行為合意？原告係在103年初知悉臺中港貨櫃場已
收取前開費用，發現市場對收費並無任何不良反應，故經過成本概算，決定收費數額，並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練，遂決定開始收費的時間，與其他公司如何定價、何時起收概無關連，原告決定要收取CFS出口機械
使用費後，便積極分析成本及定價方式。由於原告承作CFS出口之貨量極低，每月均低於300CBM，若不依費率表收
取最高55元之費用，根本不足以支付堆高機使用之人員機具成本，原告只是「價格跟隨行為」之理性選擇，因最終常與競爭對手採取相同之行動策略，因而造成行為外觀一致性之結果，難謂有聯合行為之合意云云。
2.惟查，原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲
運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後討論時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻
礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS
出口貨物裝卸搬運使用機械費」（見原處分甲1卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（原處分甲一卷第465頁）
，可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月
初統一收取。觀諸原告人員郭建皇於訪談紀錄證稱：「
103年2月26日會議議程並無討論CFS機械使用費，惟於會
後餐敘時，則有會員公司討論恢復收取CFS機械使用費…
本人…所表示『有關貨櫃場恢復收取CFS機械使用費一事
，係大家一起決定恢復的、大家講好的』意思係指個人推測於該協會召開之理監事大會餐敘中有會員公司表達油電雙漲及台中港已恢復收取，大家都想要恢復收費，故應該是這個原因造成」（見臺北高等行政法院105年度訴字第
952號卷宗第176-177頁），原告果於103年5月5日公告（
見原處分甲12卷第29頁，而21家業者均自同年4月底、5
月初公告），原告並果自103年7月1日收取系爭費用（原
處分甲12卷第47-64頁出口CFS機械使用費明細表，21家業者均自同年7月初開始收取），諸多種種，殊非巧合，由
原告事前參與會後討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。
3.原告雖主張航港局於103年9月18日召集各方業者就CFS出
口機械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為，航港局應及時告知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議原告及訴外人等，反而召集各方業者，豈非帶領貨櫃協會業者進行大規模之聯合行為？原告善意信賴航港局所為之行政行為皆係合法，其願意協調貨櫃業者與其他相關業者收取CFS出口機械使用費亦為合法行為，足徵原告與
其他貨櫃業者皆無違法之故意過失，不應裁處罰鍰云云。惟查：系爭費用雖經主管機關核備（參原處分甲1卷第471頁、甲12卷第7-9頁），但僅係收取之上限，只要不超過
上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3
噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之
需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見臺北高等行政法院105年度訴字第952號卷第37-38頁收費標準表），而未達
系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生
之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。原告所稱之「反映成本」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。
4.又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行
為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口
貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見臺北高等行政法院105年
度訴字第952號卷第128-131頁），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見原處分甲1卷第279頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂原告並無故意過失。貨櫃儲運協會且於96年即曾向被告請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被告已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，原告並已收受該回函，此為原告所不爭執，原告自難謂無違反公平交易法之故意。
5.原告雖主張所以會發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，係因原告貨櫃集散站係海運進出口之一環，其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理、海運承攬及海運船公司等相關業者，任何費用調整及操作程序之變更，都必須知照相關業者，以維持及確保進口出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者，依例任何變動都會透過貨櫃儲運協會之平台，公告周知各相關業者同業公會，以達透明公開及先期溝通，以確保貨物進出口作業之平穩順暢，此作業模式與聯合訂價及收費行為不同云云。惟查原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋業者本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬
TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、中國貨櫃、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨
櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報
關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行」（見原處分卷甲1卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以
阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳」等語（原處分甲1卷第161頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，是原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，業者是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，自不能主張「過去一向透過公會公告周知各相關業者同業公會」而阻卻已然既遂之聯合行為。
（六）原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：
原告雖主張被告未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法第40條第1項規定云
云。惟查過去被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，惟那是在公平交易法施行初期之做法，而今公平交易法實施多年，依被告已制定之規範說明、處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起聯合行為遭處罰之前例，已然引起社會高度矚目，即不能再如施行初期之往例，對嚴重之聯合行為僅施以單純警告教示。且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第40條第1項前段規定
「得」就限期停止、限期改正或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法，是原處分審酌原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費144,320元，103年7月至104年8月收費162,415元，見原處分甲12卷第47頁），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對原告處以10萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則，原告主張尚不足採。
六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷10萬元罰鍰部分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 5 日行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，
即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 12 月 5 日書記官 蔡凱如