臺灣臺北地方法院行政訴訟判決

110年4月12日辯論終結

原告

鄒樹仁

訴訟代理人

許家華律師

被告

經濟部

代表人

王美花

訴訟代理人

兼訴訟代理人

代 收 人 蔡郁民

訴訟代理人

黃佳堯

上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國109年9月9日院臺訴字第1090188218號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告係臺灣獨木舟推廣協會成員，其為訴求「還我親水權」、「水域解嚴」等理念，於民國108年12月15日10時30分許在石門水庫蓄水範圍之阿姆坪、三民溪水域内划行無動力之獨木舟，經民眾檢舉，被告所屬水利署北區水資源局(下稱北水局)於同日11時30分許派員前往現場查獲原告未經許可擅自划行獨木舟之違規事實。被告審認原告有「未經許可，在石門水庫蓄水範圍內使用水域、水面划行獨木舟」之違規，乃依水利法第54條之1第1項第7款規定開立109年4月24日經授水字第10920301295號處分書(下稱原處分)，裁罰原告罰鍰新臺幣(下同)1萬元，並於109年4月28日送達原告。原告不服原處分，提起訴願，經行政院以109年9月9日以院臺訴字第1090188218號訴願決定，駁回訴願，原告仍不服，於109年11月12日向本院提起行政訴訟。

二、原告主張及聲明：

(一)主張要旨：

1.依水利法第54條之1第1項第7款、第93條之3之規定，僅賦予主管機關得公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為，並就違反者得處罰之，並未賦予主管機關「事先許可」民眾得否符合遊憩範圍、活動項目或行為。又原處分違規内容載明「於石門水庫蓄水範圍内查獲行為人『未經許可』划行獨木舟」顯然已超出水利法授權被告之行政裁量權限，逾越法律所允許之範圍，被告所為原處分逾越裁量且構成不當連結，顯然違背法令。對照水利法第54條之1第1項立法目的在於「維護水庫安全」，而限制水庫蓄水範圍内禁止民眾為6款例示行為，該條第7款概括授權主管機關得公告「許可之遊憩範圍、活動項目或行為」，第7款的違規情狀需與前6款影響水域安全，始有限制人民之必要。原告獨自划行獨木舟的行為既然並非主管機關公告禁止遊憩項目，則主管機關要求原告事先取得許可，顯然與「維護水庫安全」立法目的無涉，被告不當連結「維護水庫安全」，有裁量濫用之違法。

2.參酌92年1月7日修正水利法第54條之1立法理由：「一、配合行政程序法之施行，將臺灣省水庫蓄水範圍使用管理辦法第4條、第6條、第10條及第12條有關蓄水範圍内禁止行為之規定，提昇至法律位階，爰修正第1項。二、新增第2項及第3項。將上開辦法第8條及第3條有關蓄水範圍内許可行為之規定，分别提昇至法律位階。」其立法理由亦已說明水利法第54條之1第1項所列禁止行為的裁罰提昇至法律位階，以配合行政程序法的修正，而水利法第54條之1第2、3項則是新增條款，目的在於處理施設建築物的「許可行為」事先授權，被告並不會因為新增水利法第54條之1條第2、3項的事前審查施設建築物授權，就自動變更水利法第54條之1第1項法律授權事後追懲授權成為事前審查許可授權。

3.況且，原告以無動力之獨木舟進行「還我親水權」、「水域解嚴」言論自由，回應行政院解放山林政策，並無違反水利法之故意或過失，原處分顯有違法。

(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

(一)答辯要旨：

1.被告基於保護水庫水源及維護水庫運轉安全，依其水庫設立目的及管理需要，以106年11月6日經授水字第10620213550號公告修正石門水庫蓄水範圍及其申請許可事項，依該公告事項四、本水庫蓄水範圍内為下列使用行為，其行為人應向北水局申請許可：（三）水域水面使用。

2.按水利法第54條之2規定，水庫蓄水範圍由委託管理機關管理，其使用管理、蓄水範圍之界線與核定公告程序及其他應遵循事項之辦法，由中央主管機關定之，水利署訂有「水庫蓄水範圍使用管理辦法」(下稱水庫管理辦法)，經濟部水利署北區水資源局(下稱北水局)依水庫管理辦法第3條、第5條及第6條規定，公告石門水庫蓄水範圍及其申請許可事項，其中公告事項四明訂行為人於蓄水範圍内為水域、水面使用，應依規定檢附申請書及相關證明文件向北水局申請許可，原告主張水利法未賦予被告要求其應事先取得許可等語，洵屬無據。

3.按水利法第54條之1第1項第7款規定，為維護水庫安全，水庫蓄水範圍内禁止違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。查北水局公告事項内容，未提供民眾申請划行獨木舟，且系爭水域周圍亦設有石門水庫蓄水範圍内禁止事項之明顯告示牌2處，水庫管理機關已善盡提醒告知之責任，原告應已知悉該禁止情事，卻仍主張划行獨木舟非屬禁止遊憩項目，顯屬無稽，被告依水利法第93條之3第1款規定所為處分並無不當。

4.原告雖屬首度查獲，惟系爭水域周圍設有明顯告示牌2處，自無行政罰法第8條所稱不知法規之情事，依水利法第93條之3第1款規定，上開行為得處1萬元以上5萬元以下之罰鍰，被告僅依最低額予以裁罰，並無違誤。

(二)聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：

(一)原告未經許可在石門水庫蓄水範圍內划行獨木舟之行為，有無違反水利法第54條之1第1項第7款規定？

(二)原告是否具有違反水利法之故意或過失？

五、本院之判斷：

(一)應適用之法令：水利法第54條之1第1項第7款、第54條之2 、第93條之3第1款、水庫蓄水範圍使用管理辦法第3條第3項、第5條第1項第5款、第16條(附錄)。

(二)如爭訟概要欄所述之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分(見本院卷第23頁)、送達證書(見原處分卷第8頁)、北水局石門水庫水域巡察工作紀錄(見原處分卷第1至2頁)、水庫蓄水範圍違反水利法案件調查紀錄表(見原處分卷第3至4頁)、採證照片(見原處分卷第5頁)及違規行為地點示意圖(見原處分卷第6頁)附卷可稽，該情堪以認定。

(三)按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，固均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，憲法第22條概括規定所含括之其他自由或權利，於符合憲法第23條之條件下，即得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。其中涉及人民其他自由權利之限制者，雖亦應由法律加以規定，但如法律授權主管機關發布命令為補充規定，其授權並符合具體明確之原則者，即非憲法所不許(司法院大法官會議釋字第443號解釋理由參照)。

(四)次按水利法第54條之2規定：「水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構）管理之。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」被告即水利法之中央主管機關遂依本條授權規定，訂定水庫使用管理辦法，其中第5條第1項第5款規定：行為人於蓄水範圍內使用水域、水面，應向其管理機關(即北水局)申請許可；其中第16條第1項前段規定：申請水域、水面使用應提送申請書及其他相關證明文件。另其中第2條規範關於水庫之主管機關、管理機關，並由被告以核定公告方式，界定水庫管理機關。依上開水利法及水庫管理辦法規定，有關個別水庫具體之蓄水範圍及使用管理，有賴主管機關核定後以公告方式確定。被告乃石門水庫之中央主管機關，於106年11月6日經授水字第10620213550號函修正公告(下稱石門水庫管理公告)石門水庫蓄水範圍及其申請許可事項，其中第4點規定：「本水庫蓄水範圍內，為下列使用行為，其行為人應向北水局申請許可：（三）水域、水面使用：1.許可活動範圍：本水庫經劃定公告開放水域範圍內。2.許可方式：由行為人依水庫管理辦法第16條規定檢附申請書及其他相關證明文件，向北水局申請許可。」由此可知，石門水庫基於保護水源純淨之重要公益考量，除嚴禁垂釣、任何汙染水源及影響取水、引水灌溉之措施與行為外，對於在石門水庫蓄水範圍內使用水域、水面，行為人應向北水局申請許可後方可為之。是水庫管理辦法及石門水庫管理公告規範石門水庫之水域水面使用前應向北水局申請許可，均源自水利法第54條之2規定之授權，且水利法本條規定在授權事項上已有具體明確之規範，依此授權訂定之水庫管理辦法及石門水庫管理公告之內容，均侷限於水庫蓄水範圍之使用管理、界限與核定公告程序及其他應遵行事項之範圍內，並未逾越授權範圍而為規定，自無違反憲法法治國原則下之法律保留原則，亦無違反不當連結禁止原則，自得為被告規範石門水庫蓄水範圍內水域水面使用之法源基礎。是依上開法規可知，任何人在石門水庫蓄水範圍內使用水域或水面，均應先檢附申請書向北水局申請許可自明。故原告主張原處分逾越裁量及不當連結等語，容有誤解，尚難採認。

(五)原告未經許可在石門水庫蓄水範圍內划行獨木舟之行為，已違反水利法第54條之1第1項第7款等相關法規：查原告於上開時、地，未依法向北水局申請許可，擅自在石門水庫蓄水範圍阿姆坪、三民溪水域內划行獨木舟等情，此為原告所不爭，並前述相關卷證資料可佐，是原告所為，已違反水利法第54條之1第1項第7款、被告上開公告第4點第3款水域水面使用規定及水庫管理辦法第5條第1項第5款規定，被告依水利法第93條之3第1項第1款規定，裁處原告罰鍰1萬元，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。

(六)至原告主張其以划行無動力之獨木舟進行「還我親水權」、「水域解嚴」等言論自由，原處分有裁量逾越及不當連結之違誤乙節。惟查，原告以划行獨木舟訴求「還我親水權」、「水域解嚴」等言論自由，該划行獨木舟乃正當之休閒活動，原非不法活動，然並非漫無限制在任何場所均可為之，是被告裁罰之目的，並非划行獨木舟活動之本身，而係原告「未經許可」擅自在設有限制之場所即石門水庫蓄水範圍內從事獨木舟活動之行為，被告以原告違反水域使用而予以裁罰，並無不合。故原告主張其所為屬言論自由並未違法等語，容有誤解，尚難採認。

(七)原告對於本件違規行為具有可歸責性及可非難性：

1.按行政罰法第7條規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。次按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，有司法院釋字第275號解釋可資參照。

2.為維護水庫安全，水利法第54條之1第1項，列有數款行為，禁止於水庫蓄水範圍內從事之。其中第7款規定：「違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為」，係立法者因難預見所有在水庫蓄水範圍內有害於水庫安全之行為，而委由水庫主管或管理機關以公告許可遊憩範圍、活動項目或行為之方式，反面界定違反此等公告許可者，亦即不在公告許可範圍內之行為者，即屬有害於水庫安全而禁止在水庫蓄水範圍內從事之行為。查石門水庫蓄水範圍內設有禁止事項之大型告示牌，該告示牌明白揭示「石門水庫蓄水範圍內禁止下列事項，違反者依水利法裁罰：…八、未經許可捕撈孳生魚類及水產物、行駛船筏、水域水面使用」等情，有現場照片在卷可稽(見原處分卷第32頁)，是被告已善盡告知義務，且原告為臺灣獨木舟推廣協會成員，其訴求「水域解嚴」等理念，是原告主觀上對於石門水庫蓄水範圍內禁止划行獨木舟乙事，難認完全不知，故原告對於本件違章行為仍具有可歸責性及可非難性，自應擔負違反行政法上義務之處罰責任。從而，原告在石門水庫蓄水範圍內划行獨木舟，已違反水利法第54條之1第1項第7款違反水庫主管或管理機關公告許可之行為無誤，依同法第93條之3第1款規定，得裁處1萬元以上5萬元以下之罰鍰，被告考量原告違章情節尚非嚴重而裁罰最低額度1萬元，並無不當。

(八)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、結論：原處分認事用法並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。