臺灣臺北地方法院行政訴訟判決

原告

許英岳

被告

交通部觀光局

代表人

張錫聰

訴訟代理人

劉豐州律師

郭曉丰律師

上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國109年5月25日交訴字第1090011947號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣澎湖地方法院109年度簡字第8號裁定移送前來，本院於109年10月28日辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：被告所屬澎湖國家風景區管理處（下稱澎管處）於民國109年2月19日15時50分許，在澎湖國家風景特定區大菓葉柱狀玄武岩遊憩區內，發現原告未經許可堆置貨櫃並在地面上鎖固定，影響景觀面貌造成有礙觀瞻情事，經被告依違反發展觀光條例第64條第2項及澎管處108年7月24日觀澎管字0000000000號公告規定，按同條例裁罰標準第13條附表9第30項規定，以109年3月9日觀處字第1090000513號處分書裁處罰鍰新臺幣（下同）2萬元（下稱原處分，見臺灣澎湖地方法院109年度簡字第8號卷第19至21頁，下稱澎湖地院卷），原告訴願後，經交通部109年5月25日交訴字第1090011947號訴願決定書駁回（見澎湖地院卷第23至29頁），原告於109年6月23日起訴。

二、原告主張及聲明： 有礙觀瞻並非發展觀光條例第64條第2項規範破壞生態、污染環境、危害安全之處罰類型，原處分以造成有礙觀瞻之行為裁罰，違反行政罰法定原則及法律保留之授權明確性原則；伊為澎湖縣○○鄉○○○段000000000000000地號土地（下稱系爭土地）共有人，持分6分之1，系爭土地使用類別為「農牧用地」，依法可作農作、農舍、農業設施使用，伊於上放置貨櫃，為所有人管理權限，不應受處罰等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告抗辯及聲明： 原告於大菓葉玄武岩遊憩區置放貨櫃，因該遊憩區觀光遊憩重點在於特殊地質景觀與環境視野，遊憩區禁止事項第2點之（四）即規定：「未經許可，不得以任何型式影響景觀面貌，造成有礙觀瞻之行為。」與發展觀光條例第64條規範目的無違，亦無因個人身分或土地使用類別而自外於前揭規定之外等語，並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

㈠按「於風景特定區或觀光地區內有下列行為之一者，由其目的事業主管機關處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰：一、任意拋棄、焚燒垃圾或廢棄物。二、將車輛開入禁止車輛進入或停放於禁止停車之地區。三、擅入管理機關公告禁止進入之地區。」「其他經管理機關公告禁止破壞生態、污染環境及危害安全之行為，由其目的事業主管機關處新臺幣五千元以上一百萬元以下罰鍰。」發展觀光條例第64條第1項、第2項定有明文。交通部觀光局澎湖國家風景區管理處108年7月24日觀澎管字第0000000000號公告之「澎湖國風景特定區大菓葉柱狀玄武岩遊憩區禁止事項」第2點第（四）規定：「為避免破壞生態、污染環境或危害安全，民眾於本區域（二崁南段一三五三、一三七七、一三七八、一三七九、一三八○、一三八三等地號土地，詳如附圖）應遵守下列事項：…（四）未經許可，不得以任何型式影響景觀面貌，造成有礙觀瞻之行為。」（見本院卷第51至52頁，下稱系爭禁止事項），又發展觀光條例裁罰標準第13條附表9第30項次規定：「破壞生態及污染環境之行為，情節輕微未影響公共安全者，處新臺幣二萬元以上二十萬以下罰鍰。」

㈡查大菓葉柱狀玄武岩遊憩區位於澎湖縣西嶼鄉境內，澎湖縣西嶼鄉全境屬於澎湖國家風景特定區範圍，玄武岩因採石場關係顯露出來，其六角形柱狀節理及板狀裂理，是澎湖觀光景點之一，現場設置公告具體記載遊憩區禁止事項內容等情，有公告牌面、現場照片及交通部觀光局澎湖國家風景管理處網站資料（https://admin.taiwan.net.tw/penghu-nsa/introductionPenghu/introductionPenghu07.htm）在卷可稽（見本院卷第81至84頁）。原告於上開時間，在大菓葉柱狀玄武岩遊憩區內堆置貨櫃且在地面上鎖固定等情，有澎管處109年2月21日取締違反國家風景區管理事件通知單及109年2月19日稽查照片在卷可按（見本院卷第53至54、57頁），復原告到庭不爭執，堪信為真。觀之上開稽查照片，原告將大型貨櫃放至於大菓葉柱狀玄武岩遊憩區內，確實與該處自然景觀風格迥異，而有影響景觀面貌情事，是被告依前揭規定裁處罰鍰2萬元，核屬有據。

㈢原告主張：系爭禁止規定違反行政罰法定原則及法律保留之授權明確性原則等語；惟按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，有司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書參照。準此，系爭禁止事項是否違反授權明確性原則，應就發展觀光條例第64條之立法目的及整體規定之關聯意義為綜合判斷。觀之發展觀光條例第64條第1項列舉之處罰類型，包含任意拋棄焚燒垃圾或廢棄物、將車輛開入禁止車輛進入或停放於禁止停車之地區、擅入管理機關公告禁止進入之地區等影響風景特定區或觀光地區環境或秩序行為，則其第2項所謂其他經管理機關公告禁止破壞生態、污染環境及危害安全之行為，自應指一切有礙風景特定區或觀光地區環境或秩序維持之行為。再者，該條增訂之目的在於為維護風景特定區或觀光地區內之寧謐與整潔，避免人為污穢與破壞，俾便觀光資源得為大眾所共享，此有90年11月14日立法理由在卷可稽（見本院卷第55至56頁），系爭禁止事項之規範目的，顯在於維護大菓葉柱狀玄武岩遊憩區之特殊地質景觀與環境視野，俾其天然美景得為大眾所共賞，核與發展觀光條例第64條之立法意旨相符，且未逾越該條例規定之限度，並未對人民之自由權利增加法律所無之限制，而與授權明確性原則及法律保留原則無違。從而，原處分依據系爭禁止事項內容裁罰原告，亦與行政罰法定原則無違。原告此部分主張，自屬無據。

㈣原告主張：伊為系爭土地共有權人，依使用分區類別可為農牧用地等語，並舉土地登記第二類謄本在卷（見本院卷第93頁）；惟按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」民法第765條定有明文。換言之，所有權並非無任何限制，仍應受其法律規定之拘束。查系爭禁止事項為行政機關基於法律授權訂定之命令，且合於授權明確性原則，已如前述，原告於大菓葉柱狀玄武岩遊憩區內行使其對土地之使用、收益、處分權，自應受系爭禁止事項之拘束。又原告因於大菓葉柱狀玄武岩遊憩區內置放貨櫃數度與被告所屬澎管處人員交涉，有大菓葉柱狀玄武岩遊憩區違反公告禁止事項事件記事在卷可稽（見訴願可閱卷第38至40頁），就系爭禁止事項實難諉為不知，其於貨櫃經被告所屬澎管處人員吊離大菓葉柱狀玄武岩遊憩區，復將貨櫃吊回大菓葉柱狀玄武岩遊憩區，並上鎖固定於地面（見同上），顯有違反系爭禁止事項之故意，原處分據以裁處原告，於法無違。至原告所述其於106年間放置告示牌等語（見本院卷第88頁），顯與109年2月19日置放貨櫃屬不同行為，原告不得以其於系爭禁止事項公告前已放置告示牌，主張於公告後放置貨櫃係前一行為之延續，而無庸受系爭禁止事項拘束，原告此部分主張，自屬無據。

五、綜上所述，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、本件第一審裁判費為2,000 元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。