109年度簡字第207號｜行政：違反發展觀光條例｜裁判日期：110 年 03 月 30 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第207號原告高品質國際旅行社股份有限公司代表人吳武明（董事長）被告交通部觀光局代表人張錫聰(局長) 訴訟代理人陳宏杰律師彭正元律師陳姵妤律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國109年7月28日交訴字第1090016657號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣被告機關於民國108年10月2日接獲民眾莊啟仁等16人申訴渠等參加原告舉辦108年5月20日出發之「2019歐洲半自助鐵路知性之旅」（簡稱系爭旅遊），有交通規劃雜亂無章、住宿品質低下等情。案經被告機關調查及原告陳述意見後，發現①原告辦理系爭旅遊，有未依規定與旅客簽訂旅遊契約之情事，違反發展觀光條例第29條第1項規定；②原告未製作旅客繳費收據分由雙方收執，違反旅行業管理規則第25條第3項規定；③原告招攬系爭旅遊時之行程表與說明會皆表示將安排入住四星級或五星級旅館，惟108年7月17日、19日入住挪威之「Scandic Sjølyst」旅館為三星級，並更新系爭旅遊行程表，有廣告內容與旅遊文件不相符合之廣告内容不實情事，違反旅行業管理規則第30條第2項規定。被告則按發展觀光條例第55條第2項第1款、第3項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第6項、第43項及第54項規定，以109年4月9日觀業字第1093001087號執行違反發展觀光條例事件處分書（即本件原處分），各裁處原告新臺幣（下同）1 萬元、1萬元、3萬元罰鍰，合併裁處5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。：（一）原告違反發展觀光條例第29條第1項規定，辦理個別旅客旅遊未與旅客訂定書面契約部分：依行政罰法第4條，違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。同法第7條並規定：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。本裁罰於發展觀光條例第29條第1項有明文規定，惟原告與學員之間只存在代訂團體旅館契約，並未存在旅遊契約，自無發展觀光條例第29條第1項規定之適用。被告主張原告與學員之間存在旅遊契約，卻未認定該旅遊契約成立要件與成立時間，訴願決定對即率爾認定原告與學員之間存在旅遊契約，並據以裁定確認裁罰，即有裁定不備理由之違背法令事由。原告與學員之間不存在旅遊契約，原處分及訴願決定卻以辦理個別旅客旅遊未與旅客訂定書面契約為由，認定違反發展觀光條例第29條第1項規定，則有裁定適用法規不當之違背法令事由。（二）原告違反旅行業管理規則第25條第3項規定，未製作旅客繳費收據分由雙方收執部分： 1.原告與學員之間只存在代訂團體旅館契約，並未存在旅遊契約，自非辦理旅遊，而自無旅行業管理規則第25條第3 項規定之適用。被告主張原告與學員之間存在旅遊契約，卻未認定該旅遊契約成立要件與成立時間，訴願決定對前2項疑點均未深究明察，即率爾認定原告與學員之間存在旅遊契約，而係辦理旅遊，因而據以裁定確認裁罰，即有裁定不備理由之違背法令事由。原告與學員之間不存在旅遊契約，即非辦理旅遊，原處分及訴願決定卻以辦理旅遊製作旅客交付文件與繳費收據，分由雙方收執為由，認定違反旅行業管理規則第25條第3項規定，則有裁定適用法規不當之違背法令事由。 2.原告於106年之成立緣由，是為承攬吳教授實境體驗教學團的團體訂房。原告只是資本額6百萬的小公司，員工稀少，因而只承攬1年1次的實境體驗教學團團體訂房業務，無力也不願經營責任與風險均大的旅遊業務，此為原告行使受憲法第15條保障之營業自由權。因此，原告自認只承攬團體訂房業務，因而開立1張團體訂房代收轉付收據，而未依被告對辦理旅遊的旅行社規定，逐一為每一學員開立收據並交付每一學員，即難謂是原告之過失。實務上，目前各中小學辦理校外教學或公司辦理員工活動，如果委託旅行社辦理，其實也沒有為每一個學生和員工開立收據。不過學員如果向原告要求單獨開立代收轉付收據，原告也均配合開立個別代訂旅館收據交給每1位要求的學員，同時再另開1張團體訂房代收轉付的減項收據，以使旅館行政費總收入金額與開出之旅館行政費代收轉付金額相符，以符合會計與稅務憑證之規定，並兼顧個別學員之收據要求。因此，原告開立團體訂房代收轉付與個別學員代訂旅館代收轉付收據之行為，即難謂具可非難性，依行政罰法第7條，即應不予處罰。 3.綜上所述，原告既非辦理旅遊，即不適用旅行業管理規則第25條第3項的規定，於辦理旅遊業務時應製作繳費收據交付學員。原處分與訴願裁決顯有適用法規不當之違背法令事由。其次，旅行業管理規則第25條第3項的行為罰則源自發展觀光條例第55條第3項之法律概括授權規定，導致主管機關得任意訂定原母法所無之人民自由權利限制，顯有牴觸憲法23條之法律保留原則及及憲法第15條保障之營業自由權等疑義，也同有適用法規不當之違背法令事由。再者，原告認定本身只提供團體旅館訂房服務，並依法開立團體訂房收轉付收據，並配合學員個別需求，另個別開立旅館訂房代收轉付收據及團體訂房金額之減項代收轉付收據，依行政罰法第7條規定，也未具可非難性，應不予處罰。是原處分及訴願決定卻未考慮行政罰法第7條之是否可非難性規定，也有裁定適用法規不當之違背法令事由。（三）原告違反旅行業管理規則第30條第1、2項規定，於招攬前開教學團時提供之行程表與說明會皆表示將安排入住四星級或五星級旅館，惟108年7月17日、19日入住挪威之「Scandic Sjølyst」旅館為三星級，有於大眾傳播工具廣告不實之情事： 1.原告只向學員收取旅館行政費，承攬團體旅館訂房，與學員之間之法律關係為概括授權之委任契約，並非需要載明明確旅遊行程之旅遊契約，因此並不符合舉辦旅遊之旅行業管理規則第30條第1、2項成立要件。 2.依吳教授說明會簡報資料顯示原告會「盡量訂到四星級旅館」，其語意是原告只有訂到三星級之義務，但是原告「不能保證但願意盡力做到」之意。原處分與訴願決定所認定原告於說明會承諾代訂四星或五星級旅館，則明顯與原告在簡報資料中的「盡量訂到四星級旅館」之語意矛盾。因為如果原告承諾是代訂四星級或五星級，則應強調「盡量代訂五星級」才對學員有利。如果是承諾為代訂四星或五星級旅館，卻強調「盡量訂兩者之間較不利的四星級旅館」，那根本不值得一提。由此可證，原告只有訂到三星級旅館之義務，然而會盡量為學員免費升等到四星級旅館，才是值得強調的高品質服務。原處分以將原告為學員免費升等為四、五星級含早餐旅館的善意曲解為原告必有代訂四、五星級旅館的承諾，才會為學員訂四、五星級旅館。原處分與訴願決定都忽視原告提出的證物23顯示原告只有訂到三星級旅館之義務，該證物與原處分與訴願決定認定原告對學員有代訂四、五星級旅館之承諾顯有矛盾。 3.另依被告所訂之旅行業管理規則第30條第1、2項規定，旅行業之廣告不得有内容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示，其命令之目的顯在防止旅行業在旅客交付旅遊費用之前，以事前誇大虛偽不實或引人錯誤之表示，導致旅客錯誤的認知而交付旅遊費用。惟本案學員在繳交旅館行政費之前，原告從未以口頭或書面承諾2019年實境教學團會代訂四、五星級的旅館，只提供過去年度曾經承攬實境教學團之團體訂房時，曾多次以未含早餐之三星級旅館之收費標準，為學員免費升等訂到四、五星級旅館之高品質實績供學員參考，然而仍強調原告之法律義務仍只有代訂未含早餐之三星級旅館，過去也不一定都能訂到含早餐的四、五星級旅館。原處分及訴願裁定卻忽視原告提出的學員接受挪威卑爾根(Bergen)三星級旅館之證據，聲稱該證據為原告在雙床房不足時提供學員的不得已選擇，未可非難原告，根本就顯示原處分及訴願裁定之專業性不足。由此可見，原處分及訴願裁定之前述理由根本與其認定原告承諾代訂四、五星級旅館之主張相互矛盾，而有裁罰與訴願決定裁定理由矛盾之違背法令事由。事實上，學員之所以能接受挪威卑爾根(Bergen)三星級旅館的原因，是因為學員都了解原告之契約義務只有代訂無早餐之三星級旅館。不過雖然部分學員已同意接受挪威卑爾根(Bergen)有雙床房的三星級旅館，原告最後還是透過價格較團體訂房為高的Booking.com個別訂房，為全部學員訂到含早餐的同一家四星級旅館，而充份展現了原告願付出更大代價贈與學員的高品質服務誠意。此原告的善意事實與原處分與訴願決定認定原告有誇大虛偽不實或引人錯誤之主張相互矛盾。 4.旅行業管理規則第30條第1、2項規定，其裁罰要件為旅行業需於新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具刊登廣告，才符合該管理規則之裁罰要件。廣告之定義係為利用大眾傳播工具或其他方法，使欲傳達之訊息傳播予不特定多數人所知曉，進而達到宣傳之目的。大眾傳播工具則應具備傳播給不特定多數人之能力，方得當之。惟原處分及訴願決定只提出原告於說明會内容與行程表均登載所訂旅館為四、五星級，然而吳教授之說明會内容與行程表因為吳教授之智慧財產權，從未公開登載於任何新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具上，吳教授僅在特定學員的line群組公布行程表。該line群組的成員均是特定對象，且人數有限，因而有別於傳播給不特定多數對象的大眾傳播媒體，並不能將學員的line群組認定係大眾傳播媒體。說明會與講習會的簡報内容則連line群組都從未公布過，更從未公布在任何大眾傳播工具上。因此從未公開刊載於大眾傳播工具之說明會内容與行程表，並不能作為原處分及訴願決定援引之旅行業管理規則第30條第1、2項所依據之具體事證。 5.經查原告首次公布「Scandic Sjølyst」旅館為三星級應是7月17日在學員line群組公布的J行程表，由於原告當時尚未查證確認該旅館是否四星級，基於對學員的誠信且原告本就只承諾代訂三、四星級旅館，三星級旅館並不違反原告之義務，因此就先在J行程學員即將來到之前，更改108年7月17日、19日為三星級「Scandic Sjølyst」旅館，並在line群組公布。惟入住之後，方從旅館獲悉該旅館近期已重新裝潢，並以更新後之四星級設備營業，因而全球最大的訂房網站Booking.com已將該旅館評等改為四星級，因而原告即於7月21日在line群組告知學員，將該旅館之評等更正為四星級。原處分與訴願決定依據沒有提供旅館訂房業務的Google搜尋服務所作的非專業評價，即認定該旅館為三星級旅館，而忽視原告所提全球最大的訂房網站Booking.com已將該旅館評為四星級之證據，也未調查原告已於7月21日在line群組告知學員，將該旅館之評等更正為四星級之事實。原處分與訴願決定以原告公布之H 行程行程表上自承108年7月17日、19日入住挪威奥斯陸之「Scandic Sjølyst」旅館為三星級，且Google也將該旅館評價為三星級，因此認定該旅館為三星級。因此原處分與訴願決定明知原告已提出全球最大的訂房網站Booking.com對「Scandic Sjølyst」旅館的評等為四星級之事實，卻執意以原告於教學行程表上先前自認該旅館為三星級作為唯一證據，而未深入調查並論述認定事證之理由，即有裁定不備理由之違背法令事由。三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：（一）原告舉辦之系爭旅遊性質為個別旅遊，依照發展觀光條例第29條第1項規定自應與旅客訂定書面契約；迺原告誆稱僅有受任或承攬辦理團體旅館訂房工作，未辦理旅遊，自無須簽訂書面契約云云，要與客觀事實不符，委無足取：1.按「旅行業辦理團體旅遊或個別旅客旅遊時，應與旅客訂定書面契約」，發展觀光條例第29條第1項定有明文。觀其立法意旨，無非係因旅遊產品日趨多元，除傳統型態之團體旅遊外，僅由旅行業協助安排機票、住宿、旅遊行程即自主成行之旅客亦不在少數，為提供旅客更完整之旅遊保障，以免旅客因未與旅行業簽訂契約致雙方權利義務糾葛不明而損害旅客權益，立法者爰明定旅行業辦理團體或個別旅遊時均有與旅客簽訂書面契約之義務，合先敘明。2.次按「本契約所稱個別旅遊係指乙方不派領隊人員服務，由乙方依甲方之要求代為安排機票、住宿、旅遊行程；或甲方參加乙方所包裝販賣之機票、住宿、旅遊行程之個別旅遊產品」，為國外個別旅遊定型化契約書範本第2條所明定；以此對照旅行業管理規則第24條第2項第4、5款、第3項，以及第36條第1項分別規定「團體旅遊文件之契約書應載明下列事項，並報請交通部觀光局核准後，始得實施：…四、有關交通、旅館、膳食、遊覽及計晝行程中所附隨之其他服務詳細說明。五、組成旅遊團體最低限度之旅客人數。…前項規定，除第四款關於膳食之規定及第五款外，均於個別旅遊文件之契約書準用之」、「綜合旅行業、甲種旅行業經營旅客出國觀光團體旅遊業務，於團體成行前，應以書面向旅客作旅遊安全及其他必要之狀況說明或舉辦說明會。成行時每團均應派遣領隊全程隨團服務」等語，可知個別旅遊與團體旅遊之差異在於旅行業舉辦個別旅遊時無須派遣領隊全程隨團服務、不安排膳食，且無最低出團人數限制，惟仍應與旅客訂定書面契約，報請被告核准後實施。 3.經查，原告固以：伊公司之設立宗旨為推廣自助旅遊俾提升國民自學及思考能力，主要業務僅有為學員提供團體訂房服務、代購公共車船票證服務，至於旅途中之餐食及往返旅館、景點之公共交通均需由學員自理，原告無義務提供導遊解說，故原告並非安排及提供旅遊，依法自無須與學員簽訂國外旅遊定型化契約云云置辯。 4.惟查，細繹原告為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容，其上明載「團員熟悉自由行方法之後，方可脫隊自行前往其他城市觀光」、「住宿旅館事先已統一訂好且已付清，出發後臨時退團不得要求退款」、「經典行程為領隊會帶團前往的城市與景點，所列城市非經前往團員同意不得更改…自由探索行程為探索式教學性質，有可能機動調整或取消…」、「歐洲鐵路周遊券Eurail Pass已依行程天數購買票種及使用期間」、「由於帶行李前往下一個城市旅館的過程中（簡稱移房）…需要選擇正確的行進路線…因此，請團員在移房過程都跟隨領隊的引導，避免脫隊」等語，並完整臚列系爭旅遊自108年5月20日起至同年8月22日止共計95日之住宿旅館資訊、詳細行程、景點及交通規劃等内容，且原告於系爭旅遊之行前說明會中明確表示「不得在團體點交房卡前自取旅館房卡＊團員雖有付旅館費，然而是旅行社簽約的團體訂房，團員不是旅館的簽約對象，無權自取房卡。＊非經團長或領隊事先允許，不得在團長或領隊發放房卡前直接向旅館索取房卡」等語，並將上述不得擅自索取房卡之規定列為考題，要求團員必須通過考試始得參團出發，可證原告招攬民眾參加系爭旅遊，確有安排旅遊行程、住宿及交通之實，並提供旅遊諮詢及派遣領隊隨團協助等服務，甚至嚴格要求團員必須配合遵守之處，並非如原告所言僅是單純代為訂房而已，此與發展觀光條例第27條第1項第1、3、4、5款所定「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票；招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通；設計旅程、安排導遊人員或領隊人員；提供旅遊諮詢服務」之旅行業業務内容，並無任何不同。 5.準此，原告既非單純提供代訂旅館服務，而是有為旅客安排住宿及旅遊行程之行為，核屬辦理個別旅遊，卻未依發展觀光條例第29條第1項規定與旅客簽訂旅遊契約，被告爰依同條例第55條第2項第1款及同條例裁罰標準第7條附表3第6項等規定，裁處原告1萬元罰鍰，自屬合法有據。（二）原告舉辦系爭旅遊有向旅客收取費用，依照旅行業管理規則第25條第3項規定自應製作收據供雙方收執；惟原告自認僅有開立一張團體訂房代收轉付收據，並未針對個別學員單獨開立收據，被告乃依發展觀光條例第55條第3項及同條例裁罰標準第7條附表3第43項等規定裁處原告1萬元罰鍰，洵無違誤： 1.按「旅行業辦理旅遊業務，應製作旅客交付文件與繳費收據，分由雙方收執，並連同旅遊契約書保管一年，備供查核」，旅行業管理規則第25條第3項定有明文。旅行業係經中央主管機關核准辦理旅行業相關業務而收取報酬之營利事業，依上開規定自應於收取費用時開立收據予雙方收執，以為憑證。 2.經查，原告舉辦之系爭旅遊性質上為個別旅遊，而非僅有受任或承攬辦理團體旅館訂房工作而已，業如前述，且原告為旅客安排系爭旅遊之住宿、交通，確有實際經手費用，此有原告製作之系爭旅遊行前說明會簡報内容，以及申訴人提供之匯款資料可資為憑，復經原告自承有收取旅館行政費等語，應堪認定。是以，依照前引旅行業管理規則第25條第3項規定，原告自應於收取費用時開立收據，方屬適法。 3.惟查，被告於受理申訴案件階段已多次函請原告提出開立予旅客收執之收據供參，原告卻始終未能提出，事後更自認只有開立一張團體訂房代收轉付收據而已，並未依相關法規規定逐一為每位學員開立收據，僅再三辯稱伊公司並非提供旅遊服務，故無旅行業管理規則第25條第3項規定之適用云云以圖卸責，被告爰依發展觀光條例第55條第3 項及同條例裁罰標準第7條附表3第43項等規定裁處原告1 萬元罰鍰，自無不合。（三）原告承諾參加系爭旅遊入住之旅館等級皆為4星級以上，惟於108年7月17日、19日安排入住之挪威Scandic Sjølyst飯店卻僅有3星級，顯有廣告不實，被告自得依發展觀光條例第55條第3項及同條例裁罰標準第7條附表3第54項等規定裁處原告3萬元罰鍰： 1.按「旅行業為舉辦旅遊刊登於新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具之廣告，應載明旅遊行程名稱、出發之地點、日期及旅遊天數、旅遊費用、投保責任保險與履約保證保險及其保險金額、公司名稱、種類、註冊編號及電話。但綜合旅行業得以註冊之商標替代公司名稱。前項廣告内容應與旅遊文件相符合，不得有内容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」，旅行業管理規則第30條第1、2項定有明文。復參照消費者保護法第1條第2項規定「有關消費者之保護，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律」等語，及同法施行細則第23條規定「本法第22條至第23條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使多數人知悉其宣傳内容之傳播」等語，可知，因消費者保護法具有基本法之性質，有關消費者保護之事項均應予以適用，故旅行業管理規則第30條所指「廣告」，自包含幻燈片等可使多數人知悉企業經營者所宣傳内容之傳播，應先予辨明。 2.經查，依照原告提供之系爭旅遊行程表所示，上載系爭旅遊之入住旅館全數皆為4星或5星之等級，另觀諸系爭旅遊行前說明會之簡報内容，原告係宣稱「…高級旅館的雙床房通常有限…如果堅持要雙床房，則有可能必須改訂非與其他團員住一起的旅館，旅館等級也無法保證四星（如非四星，且實際房價低於所繳費用，會於訂房時與團員協議可退差價…）」等語，足徵原告係以入住4星級以上之旅館為其廣告内容，倘旅客有特殊要求，則無法保證旅館等級，且若有此情形致旅客溢繳費用，更可協議退差價。 3.承上，原告本安排於108年7月17日、19日入住等級為4星之Scandic Victoria飯店，惟嗣後卻改入住Scandic Sjølyst飯店，並於更新之行程表標示該飯店為3星級，顯見原告明知該飯店等級不符廣告内容仍安排之，已然違反旅行業管理規則第30條第1、2項規定。雖原告一再辯稱從未透過大眾傳播工具公布系爭旅遊行程表、僅有向旅客承諾會安排入住3星級無早餐之旅館，至於行程表所載含早餐之4星、5星級旅館係原告提供免費升級之贈與結果，且訂房網站Booking.com將Scandic Sjølyst飯店評等為4星級，伊公司並無廣告不實云云。惟查： ⑴所謂「廣告」包含一切可使多數人知悉宣傳内容之傳播，則原告用以招攬系爭旅遊之行前說明會簡報，以及於系爭旅遊出發前擬定提供予學員之行程表，自均屬廣告内容之一部；詎原告仍指稱須於新聞紙、雜誌、電腦網路等工具刊登者方屬廣告云云，顯有誤會。 ⑵有關原告抗辯僅承諾入住3星級旅館，如可入住4星級以上旅館概屬免費升級之贈與結果云云，要與前述系爭旅遊行前說明會簡報及行程表之客觀内容不符而不可採信，且伊公司所援引之相關證物均與系爭旅遊無涉，自不得據以為有利於原告之認定。 ⑶觀諸全球知名之飯店比價網站trivago，其網站明確標示Sc andic Sjølyst飯店為3星級，至於Expedia和Hotels.com 等知名線上旅遊、訂房服務平台，亦僅將該飯店評等為3.5星級，可見Scandic Sjølyst飯店確實未達4星級之水準，而與原告保證住宿等級一定為4星級以上之廣告内容有所落差。（四）準此，因原告並未確實履行廣告内容，被告爰依發展觀光條例第55條第3項及同條例裁罰標準第7條附表3第54項等規定裁處原告3萬元罰鍰，洵無違誤。四、本院之判斷：（一）按發展觀光條例第29條第1項規定「旅行業辦理團體旅遊或個別旅客旅遊時，應與旅客訂定書面契約」；第55條第2項第1款規定「有下列情形之一者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰：一、旅行業違反第29條第1項規定，未與旅客訂定書面契約」、第3項規定「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰」；第66條第3項規定「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之」。再按旅行業管理規則第1條規定「本規則依發展觀光條例(以下簡稱本條例) 第66條第3項規定訂定之」；第25條第3項規定「旅行業辦理旅遊業務，應製作旅客交付文件與繳費收據，分由雙方收執，並連同旅遊契約書保管1年，備供查核」；第30條第2項規定「前項廣告內容應與旅遊文件相符合，不得有內容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」。且依發展觀光條例第67條規定「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之」，暨交通部據此授權訂定行為時發展觀光條例裁罰標準(簡稱裁罰標準)第7條規定「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3之規定裁罰」；附表3第6項規定「旅行業辦理團體旅遊或個別旅客旅遊時，未與旅客訂定書面契約者，處新臺幣1萬元」、第43項規定「旅行業辦理旅遊業務，未製作旅客交付文件與繳費收據，分由雙方收執者，處新臺幣1 萬元」、第54項規定「旅行業刊登於新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具之廣告內容，與旅遊文件不相符合或有內容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵者。…廣告內容與旅遊文件不相符合者，處新臺幣3萬元…」。是以交通部依據授權訂定裁罰標準，為協助所屬人員及各地方主管機關（包括被告），就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，顧及法律適用之一致性及符合平等原則，分別就旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反發展觀光條例及旅行業管理規則等違章案件之不同情節，訂定不同之處罰基準，以作為原則性或一般性之裁量基準，與法律授權之目的並無牴觸，被告自得加以援用。（二）另按「本條例所用名詞，定義如下：……十、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業」，發展觀光條例第2條第10款定有明文。而所謂「旅行業業務」之範圍，為「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」等事項。觀之發展觀光條例第27條第1項第3款立法理由「為避免非旅行業從業人員或業者『假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務』，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害，爰將原第1項第3款增訂招攬國內外旅客並安排旅遊、食宿及交通之行為……，亦專屬旅行業之業務範圍」，足見立法者雖將「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」列為旅行業之業務範圍，惟不以同時從事「招攬觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二者為法定構成要件，若其分擔從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」，即屬經營旅行業業務。又所稱「招攬」，並無行為方式之限制，凡行為人所為在客觀上足使旅客瞭解該旅遊活動進而報名參加即屬之（最高行政法院106年度判字第277號判決意旨參照）。（三）經查，被告於108年10月2日接獲民眾莊啟仁等16人申訴渠等參加原告舉辦108年5月20日出發之「2019歐洲半自助鐵路知性之旅」系爭旅遊，有交通規劃雜亂無章、住宿品質低下等情。案經被告調查發現①原告辦理系爭旅遊，有未依規定與旅客簽訂旅遊契約之情事，違反發展觀光條例第29條第1項規定；②原告未製作旅客繳費收據分由雙方收執，違反旅行業管理規則第25條第3項規定；③原告招攬系爭旅遊時之行程表與說明會皆表示將安排入住四星級或五星級旅館，惟108年7月17日、19日入住挪威之「Scandic Sjølyst」旅館為三星級，並更新系爭旅遊行程表，有廣告內容與旅遊文件不相符合之廣告内容不實情事，違反旅行業管理規則第30條第2項規定等情，有系爭旅遊行程表（原處分可閱卷1第26-94頁）、更新版行程表與旅館名單（本院卷第443-444頁）、旅客名單（原處分可閱卷1第118-121頁）、旅遊糾紛申訴表與申訴內容（原處分不可閱卷1第9-75頁）、申訴補充意見說明書（原處分不可閱卷1第171-185頁），系爭旅遊行前說明會照片與文件資料（原處分不可閱卷2第19-83頁）在卷可憑；原告並於起訴狀中自承「由於學員交付旅館行政費，與原告成立委任團體旅館訂房契約之時，所有交通、住宿、旅遊行程均不確定，不可能提供國外個別旅遊定型化契約書第三條所規定之交通、住宿、旅遊行程附件，因此學員交付旅館行政費時雙方根本不可能簽訂國外個別旅遊定型化契約」（本院卷第97頁）、「原告自認只承攬團體訂房業務，因而開立一張團體訂房代收轉付收據，而未依被告對辦理旅遊的旅行社規定，逐一為每一學員開立收據並交付每一學員」（本院卷第123頁）、「依吳教授說明會簡報資料顯示原告會『盡量訂到四星級旅館』，其語意是原告只有訂到三星級之義務，但是原告『不能保證但願意盡力做到』之意」、「原告只有訂到三星級旅館之義務，然而會盡量為學員免費升等到四星級旅館，才是值得強調的高品質服務」（本院卷第131頁）、「原告首次公布『Scandic Sjølyst』旅館為三星級應是7月17日在學員line群組公布的J行程表，由於原告當時尚未查證確認該旅館是否四星級，基於對學員的誠信且原告本就只承諾代訂三、四星級旅館，三星級旅館並不違反原告之義務，因此就先在J行程學員即將來到之前，更改108年7月17日、19日為三星級『Scandic Sjølyst』旅館，並在line群組公布」等語，自堪信為真實。（四）關於原告辦理系爭旅遊，有未依規定與旅客簽訂旅遊契約之情事，違反發展觀光條例第29條第1項規定之違規事實部分，原告主要稱原告與旅客（原告稱學員）之間只存在代訂團體旅館契約，並未存在旅遊契約，自非辦理旅遊，無發展觀光條例第29條第1項規定之適用云云。依發展觀光條例第29條第1項規定，旅行業辦理團體旅遊或個別旅客旅遊時，應與旅客訂定書面契約，究其立法意旨，係在透過書面契約之訂定以減少旅遊糾紛之發生，並保障旅遊消費者之權益及安全，是旅行業者於旅客合意成立旅遊契約後，即應負與旅客簽定書面契約之義務。惟查，經核原告為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容，其上明載「有團長和領隊隨團指導，團員熟悉自由行方法之後，方可脫隊自行前往其他城市觀光」、「住宿旅館事先已統一訂好且已付清，出發後臨時退團不得要求退款」、「經典行程為領隊會帶團前往的城市與景點，所列城市非經前往團員同意不得更改…自由探索行程為探索式教學性質，有可能機動調整或取消…」、「歐洲鐵路周遊券Eurail Pass已依行程天數購買票種及使用期間」、「然而由於帶行李前往下一個城市旅館的過程中（簡稱移房），需要選擇正確的行進路線…因此，請團員在移房過程都跟隨領隊的引導，避免脫隊」等語（原處分可閱卷1第27頁），並完整臚列系爭旅遊自108年5月20日起至同年8月22日止共計95日之住宿旅館資訊、詳細行程、景點及交通規劃等内容（原處分可閱卷1第27-94頁）。且原告於系爭旅遊之行前說明會中明確在資料中表示「不得在團體點交房卡前自取旅館房卡＊團員雖有付旅館費，然而是旅行社簽約的團體訂房，團員不是旅館的簽約對象，無權自取房卡。＊非經團長或領隊事先允許，不得在團長或領隊發放房卡前直接向旅館索取房卡。＊在團體點交前自取房卡會導致房型不符全團原來要求（點交房卡前，有可能因旅館疏忽造成其他團員無法入住所需房型），也可能導致房間數量錯誤」等語（原處分不可閱卷2第65頁），並將上述不得擅自索取房卡之規定列為考題（原處分可閱卷1第95-100頁、本院卷第199頁），要求團員必須通過考試始得參團出發（見本院卷第77頁起訴狀記載），可認原告透過客觀上足使旅客瞭解該旅遊活動為舉辦系爭旅遊而製作之行程表，進而招攬民眾報名參加系爭旅遊，並確有安排系爭旅遊之旅遊行程、住宿及交通之實，並提供旅遊諮詢及派遣領隊隨團協助等服務，甚至嚴格要求團員必須配合遵守之處，並非如原告所稱原告與旅客（原告稱學員）之間只存在代訂團體旅館契約而已，此與發展觀光條例第27條第1項第1、3、4、5款所定「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票；招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通；設計旅程、安排導遊人員或領隊人員；提供旅遊諮詢服務」之旅行業業務内容，並無任何不同。換言之，依卷附系爭旅遊行程表所載「…住宿旅館事先已統一訂好且已付清，出發後臨時退團不得要求退款。…經典行程為領隊會帶團前往的城市與景點，所列城市非經前往團員同意不得更改…本團有時會提供代訂全團座位，然而仍不得因此認為團長或領隊有免費或收費代訂位之義務…請團員在移房過程都跟隨領隊的引導，避免脫隊。…」內容（原處分可閱卷1第27頁），可知原告辦理系爭旅遊，顯係透過行程表記載系爭旅遊具有共同行程(經典行程)、住宿旅館及交通之安排，亦提供旅遊諮詢及派遣「領隊」隨團服務招攬民眾參加，此與一般旅行業業務包含「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」等事項(發展觀光條例第27條第1項規定)並無不同，而顯非僅提供代訂旅館服務，原告稱原告與旅客（原告稱學員）之間只存在代訂團體旅館契約，並未存在旅遊契約，自非辦理旅遊云云，即顯不足採。故而原告經認是有為旅客安排住宿及旅遊行程之行為，核屬與各個旅客辦理個別旅遊，卻未依發展觀光條例第29條第1項規定與旅客簽訂旅遊契約，被告依同條例第55條第2項第1款及同條例裁罰標準第7條附表3第6項等規定，裁處原告1萬元罰鍰，並無違誤。（五）關於原告未製作旅客繳費收據分由原告與旅客雙方收執，違反旅行業管理規則第25條第3項規定之違規事實部分，原告主要稱原告與學員之間只存在代訂團體旅館契約，並未存在旅遊契約，自非辦理旅遊，而無旅行業管理規則第25條第3項規定之適用，原告自認只承攬團體訂房業務，因而開立1張團體訂房代收轉付收據，而未依被告對辦理旅遊的旅行社規定，逐一為每一學員開立收據並交付每一學員，即難謂是原告之過失云云。查原告舉辦之系爭旅遊性質上核屬與各個旅客辦理個別旅遊，業如前述，且原告為旅客安排系爭旅遊之住宿、交通，確有實際經手費用，此有原告製作之系爭旅遊行前說明會簡報内容（原處分不可閱卷2第63、71-79頁），以及申訴人提供之匯款資料（見原處分不可閱卷1第21-157頁相關匯款與帳戶資料）附卷可資為憑，復經原告自承有收取旅館行政費等語，應堪認定。是以，依照前引旅行業管理規則第25條第3項規定，原告自應於收取費用時開立收據，方屬適法。且按旅行業辦理旅遊業務，應製作旅客交付文件與繳費收據，分由雙方收執，乃旅行業管理規則第25條第3項所明定，原告為旅客安排系爭旅遊行程已如前所述，且依卷附系爭旅遊相關匯款資料可知，旅客確有為參加系爭旅遊而繳費予原告，原告自應於旅客繳費後，即開立收據供雙方收執，以符規定，原告經營旅行業，對於發展觀光條例及其相關子法（旅行業管理規則）規定，應知之甚詳，原告更無諉為不知之理，竟仍應注意能注意而怠於注意為上開違章行為，核其所為，係對於構成違章之事實至少具有過失，依行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，自應受罰。被告依發展觀光條例第55條第3項及同條例裁罰標準第7條附表3第43項等規定裁處原告1萬元罰鍰，自無違誤。（六）關於原告招攬系爭旅遊時之行程表與說明會皆表示將安排入住四星級或五星級旅館，惟108年7月17日、19日入住挪威之「Scandic Sjølyst」旅館為三星級，有廣告内容不實之情事，違反旅行業管理規則第30條第2項規定之違規事實部分，原告主要稱原告首次公布「Scandic Sjølyst 」旅館為三星級應是7月17日在學員line群組公布的J行程表，由於原告當時尚未查證確認該旅館是否四星級，基於對學員的誠信且原告本就只承諾代訂三、四星級旅館，三星級旅館並不違反原告之義務，因此就先在J行程學員即將來到之前，更改108年7月17日、19日為三星級「Scandic Sjølyst」旅館，並在line群組公布入住之後，方從旅館獲悉該旅館近期已重新裝潢，並以更新後之四星級設備營業，因而全球最大的訂房網站Booking.com已將該旅館評等改為四星級，因而原告即於7月21日在line群組告知學員，將該旅館之評等更正為四星級云云。惟查： 1.依照原告提供之系爭旅遊行程表所示，其上記載系爭旅遊之入住旅館全數皆為四星或五星之等級（原處分可閱卷1 第27-29頁），已足使一般消費者或旅客認為系爭旅遊係入住四星級或五星級旅館；且觀諸系爭旅遊行前說明會之簡報内容，原告係宣稱「…高級旅館的雙床房通常有限…如果堅持要雙床房，則有可能必須改訂非與其他團員住一起的旅館，旅館等級也無法保證四星（如非四星，且實際房價低於所繳費用，會於訂房時與團員協議可退差價…）」等語（原處分不可閱卷2第67頁），足徵原告係以入住四星級以上之旅館為其行程招攬内容；系爭旅遊行前說明會之簡報内容則強調倘旅客有特殊要求，則無法保證四星級旅館，換言之該簡報內容表示意涵係為若非旅客要求或經旅客同意，原告就系爭旅遊之旅館應提供四星級或五星級旅館，且若有此情形致旅客溢繳費用，更可協議退差價。原告本於系爭旅遊行程表安排旅客於108年7月17日、19日入住等級為四星之Scandic Victoria飯店（本院卷第442 頁），惟嗣後卻改入住記載四星級Scandic Sjølyst飯店（原處分可閱卷1第29頁），還於更新之行程表標示該飯店為三星級（本院卷第444頁）。並參見原告於起訴狀所稱––依吳教授說明會簡報資料顯示原告會「盡量訂到四星級旅館」，其語意是原告只有訂到三星級之義務，但是原告「不能保證但願意盡力做到」之意。原處分與訴願決定所認定原告於說明會承諾代訂四星或五星級旅館，則明顯與原告在簡報資料中的「盡量訂到四星級旅館」之語意矛盾。因為如果原告承諾是代訂四星級或五星級，則應強調「盡量代訂五星級」才對學員有利。如果是承諾為代訂四星或五星級旅館，卻強調「盡量訂兩者之間較不利的四星級旅館」，那根本不值得一提。由此可證，原告只有訂到三星級旅館之義務，然而會盡量為學員免費升等到四星級旅館，才是值得強調的高品質服務––等語，更可見原告根本就自承其對旅客關於系爭旅遊行程中所訂三星級旅館之事實而辯稱已然符合對旅客之承諾。顯見原告明知該飯店等級不符招攬行程内容仍實際安排之，應屬明確。 2.且按旅行業刊登之廣告內容應與其旅遊文件相符合，不得有內容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，為旅行業管理規則第30條第2項所明定。又按「旅行業為舉辦旅遊刊登於新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具之廣告，應載明旅遊行程名稱、出發之地點、日期及旅遊天數、旅遊費用、投保責任保險與履約保證保險及其保險金額、公司名稱、種類、註冊編號及電話。但綜合旅行業得以註冊之商標替代公司名稱。前項廣告内容應與旅遊文件相符合，不得有内容誇大虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」，旅行業管理規則第30條第1、2項定有明文。就旅行業刊登之「廣告」之定義，參見消費者保護法施行細則第23條規定「指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使多數人知悉其宣傳内容之傳播」。綜合上述規定，可認旅行業刊登之旅遊「廣告」係指可使多數人知悉旅遊宣傳内容傳播之利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法。經查，原告為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容，其上明載「有團長和領隊隨團指導，團員熟悉自由行方法之後，方可脫隊自行前往其他城市觀光」、「住宿旅館事先已統一訂好且已付清，出發後臨時退團不得要求退款」、「經典行程為領隊會帶團前往的城市與景點，所列城市非經前往團員同意不得更改…自由探索行程為探索式教學性質，有可能機動調整或取消…」、「歐洲鐵路周遊券Eurail Pass已依行程天數購買票種及使用期間」、「然而由於帶行李前往下一個城市旅館的過程中，需要選擇正確的行進路線…因此，請團員在移房過程都跟隨領隊的引導，避免脫隊」等語，並完整臚列系爭旅遊自108年5月20日起至同年8月22日止共計95日之住宿旅館資訊、詳細行程、景點及交通規劃等内容，均已如前述。並且觀諸原告之系爭旅遊行前說明會照片與文件資料（原處分不可閱卷2第19-83頁），亦完整呈現系爭旅遊之旅遊資訊、旅館價格、行程指導等内容。因此原告為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容、以及原告所製作系爭旅遊行前說明會簡報文件資料，實均係在客觀上讓多數旅客知悉旅遊宣傳内容傳播之廣告方法，確為原告刊登之系爭旅遊廣告內容。原告在為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容、以及原告所製作系爭旅遊行前說明會簡報文件資料於108年7月17日、19日入住等級為四星級飯店，惟實際卻將旅客安排改入住三星級Scandic Sjølyst飯店，顯見原告明知該飯店等級不符廣告内容仍安排之，發生廣告內容與實際旅遊文件（更新之行程表標示該飯店為三星級）不相符合情事，已然違反旅行業管理規則第30條第2項規定，實堪認定。被告據以依發展觀光條例第55條第3項及同條例裁罰標準第7條附表3第54項等規定裁處原告3萬元罰鍰，並無違誤。原告稱原處分及訴願決定只提出原告於說明會内容與行程表均登載所訂旅館為四、五星級，然而說明會内容與行程表因為吳教授之智慧財產權，從未公開登載於任何新聞紙、雜誌、電腦網路及其他大眾傳播工具上云云，尚不足採。 3.另觀諸全球知名之飯店比價網站trivago，其網站明確標示Scandic Sjølyst飯店為三星級，至於Expedia和Hotels.com等知名線上旅遊、訂房服務平台，亦僅將該飯店評等為三點五星級（本院卷第447、449、451頁），可見Scandic Sjølyst飯店確實未達四星級之水準，而與原告為舉辦系爭旅遊而製作之行程表内容、以及原告所製作系爭旅遊行前說明會簡報文件資料等宣傳内容有所落差。固然原告提出Agoda訂房網站與我國易遊網訂房網站之資料評定Scandic Sjølyst飯店為四星級飯店（本院卷第231、233頁），惟Scandic Sjølyst飯店就三星級、三點五星級或四星級之評定水準，顯然可見並不一致，可以確定的是Scandic Sjølyst飯店尚不能明確界定屬四星級之水準，更為原告於更新之行程表標示該飯店為三星級（本院卷第444頁），因此原告所稱基於對學員的誠信且原告本就只承諾代訂三、四星級旅館，三星級旅館並不違反原告之義務，因此就先在J行程學員即將來到之前，更改108年7月17日、19日為三星級「Scandic Sjølyst」旅館，並在line群組公布入住之後，方從旅館獲悉該旅館近期已重新裝潢，並以更新後之四星級設備營業，因而全球最大的訂房網站Booking.com已將該旅館評等改為四星級，因而原告即於7月21日在line群組告知學員，將該旅館之評等更正為四星級云云，不足為有利之認定。（七）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第7條第1項定有明文。原告主要經營旅行業，對於上揭發展觀光條例暨其相關子法（旅行業管理規則）規定，均應知之甚詳，原告更無諉為不知之理，竟應注意能注意而不注意仍為上開違章行為，核其所為，係對於構成違章事實至少具有主觀過失歸責事由，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。且原告所違反之發展觀光條例第29條第1項未與旅客訂立書面契約、違反旅行業管理規則第25條第3項未開立繳費收據分由原告與旅客雙方收執、違反旅行業管理規則第30條第2項規定刊登之廣告內容（四星級飯店）與實際旅遊文件（更新之行程表標示該飯店為三星級）不相符合等情，復審酌原告所為違規行為情節、應受責難程度等一切情狀，各依發展觀光條例第55條第2項第1款、第3項，以及依交通部依據授權訂定裁罰標準規定（第7條附表3第6項、第43項及第54項），係本於法定裁量權審酌結果，就原告之違章行為，各裁處罰鍰1萬元、1萬元、3萬元罰鍰，並未逾越法定裁量範圍，復無裁量濫用或裁量怠惰之違法情事，更實已考量原告違章程度所為之適切裁罰，並未違反行政罰法第18條規定，亦與比例原則無違。況且交通部依據授權訂定裁罰標準，為協助所屬人員及各地方主管機關（包括被告），就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，顧及法律適用之一致性及符合平等原則，分別就旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反發展觀光條例及旅行業管理規則等違章案件之不同情節，訂定不同之處罰基準，以作為原則性或一般性之裁量基準，與法律授權之目的並無牴觸，被告自得加以援用，業已前述。則原告稱原處分有違行政程序法第7條及行政罰法第18條之比例原則，而有裁量怠惰之情事云云，應不足採。五、綜上，本件原告辦理系爭旅遊，既有未依規定與旅客簽訂旅遊契約，又未製作旅客繳費收據分由原告與旅客雙方收執，且未依其提供之行程表與說明會內容，安排入住4星級或5星級旅館，有廣告內容與旅遊文件不相符合之情事（原告本於系爭旅遊行程表安排旅客於108年7月17日、19日入住等級為四星飯店，嗣後卻改入住記載四星級Scandic Sjølyst飯店，還於更新之行程表標示該飯店為三星級），被告依前揭法條及裁罰標準規定，以原處分各裁處原告1萬元、1萬元、3 萬元罰鍰，合併裁處5萬元罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　3　　月　　30 　　日行政訴訟庭　法　官　范智達一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中　　華　　民　　國　　110 　年　　3　　月　　30 　　日書記官　蔡凱如

臺灣臺北地方法院109年度簡字第207號

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