臺灣臺北地方法院110年度簡字第73號｜法律人

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 110年度簡字第73號 110年10月14日辯論終結原告蔡英傑訴訟代理人王健安律師高羅亘律師被告臺北市政府衛生局代表人黃世傑訴訟代理人俞旺程陳佩芬兼送達代收人林宸由上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1月4日府訴三字第1096102428號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：民眾於民國109年5月8日向衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）反映網路刊登食品廣告涉違規一事，經食藥署初步查察網頁刊登者為益福生醫股份有限公司，因其營登地址在臺北市，食藥署乃以109年5月25日FDA企字第1091201609 號函移請被告處理，經益福生醫股份有限公司於109年6月18日陳述意見書表示「蔡英傑教授腸命百歲會談室」臉書粉絲專頁係原告個人網頁，非其所經營之粉絲專頁。復經被告於「臉書」網站（網址：https://www.facebook.com/tsaiyc.labclub/posts/0000000000000000連結https://money.udn.com/money/story/11800/0000000?fbclid=IwAR017ONqZZoUgVkijemdxkxbXk7LTRfgvgVqZ9la2qvYI5Jp3aq1FFxtDd4，被告下載日期：109年5月28日）查獲原告刊登「PS128精神益生菌」食品廣告，內容述及略以：「…高智商易焦慮失眠？精神益生菌調控菌腦腸軸想睡好有解…PS128精神益生菌是能同時提升並調節腦內多巴胺與血清素的機能型益生菌菌株，在動物實驗中可有效舒緩憂鬱、焦慮等症狀…有許多的睡眠品質不佳其實與壓力相關，壓力過大容易造成憂鬱、焦慮進而導致失眠，因此可幫助改善睡眠障礙…補充益生菌改善睡眠… 」、「…PS128精神益生菌能同時提升並調節腦內多巴胺與血清素的機能型益生菌菌株，在動物實驗中可有效舒緩憂鬱、焦慮等症狀。由許多的睡眠品質不佳其實與壓力相關，壓力過大容易造成憂鬱、焦慮進而導致失眠，因此可幫助改善睡眠障礙。相關研究成果已發表於國際期刊，對於透過補充益生菌改善睡眠…」等詞句（下稱系爭食品廣告），廣告整體訊息涉及誇張、易生誤解。嗣經被告於109年7月16日訪談原告並製作調查紀錄表後，審認系爭食品廣告違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，被告爰依同法第45條第1項之規定以109年7月28日北市衛食藥字第1093050725號裁處書，處原告新臺幣（下同）4萬元整罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府110年1月4日府訴三字第1096102428號訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）原處分不符行政處分明確性之要求，自應撤銷：原處分裁處書於說明欄之「二、事實」僅記載原告有於「臉書」網站上針對「PS128精神益生菌」為介紹，惟未見於裁處書中敘明，原告究係對何特定食品產品為推介，或與何特定產品作連結，並未完整敘明處分之理由，不符行政處分明確性之要求。被告係以原告於「臉書」網站，針對「PS128精神益生菌」所為之介紹（即原處分卷第191頁），認該行為違反食品安全衛生管理法第28條第1項，依同法第45條第1項，對原告裁處罰鍰。惟查，「PS128精神益生菌」並非某特定食品產品之名稱或品名，而係學術上為特定菌種，所定義之名詞。又參以原告為著名益生菌研究學者，並且為該菌株之主要研發者，更長年於陽明大學進行教學工作，故原告以推廣正確益生菌相關「知識」為己任，長期於臉書粉絲團中分享相關專業「知識性」內容。綜觀該則原告4月8日臉書貼文，僅係向大眾分享研究團隊之最新發現，「PS128精神益生菌」之動物實驗結果，以及已發表國際期刊之訊息。而文末連結之經濟日報之新聞報導，亦通篇未提及特定之食品產品。縱以被告主張裁處之對象係擴張及於原處分卷191至205頁之各則貼文，亦未見何則貼文提及特定之食品產品。無論從客觀上或主觀上，均未針對某特定食品產品，亦未與特定產品作連結，而僅宣傳營養成分之營養價值，應視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法第28條第1項之規定。（二）退步言之，若以被告之主張，認同一臉書粉絲專頁之所有貼文，合併觀之，如有一則提及提及特定之食品產品者，即應認有違反食品衛生管理法第28條第1項之規定。然查，原告於系爭臉書粉絲專頁之貼文，多為不同日期所為，如原處分卷115頁之貼文為2019年4月21日所為；而原處分卷191頁之貼文為2019年4月8日所為；原處分卷192頁之貼文為2019年4月20日所為等等。依前揭行為數認定標準第3條，前揭貼文皆為不同日之刊播，應俱為不同之行為。且各則貼文及各行為，均未見有「針對某特定食品產品或與特定產品作連結，使消費者誤信僅食用該品即可達到改善生理機能效果」。亦見，無論於客觀上或主觀上原告均無違反食品衛生管理法第28條第1項規定。（三）原處分認定原告於臉書連續頁面中提及前述營養教育宣導內容及特定產品內容，惟經原處分做成前原告曾委託律師到場陳述意見時，被告所提示之內容可知，所謂「連續頁面」係指「同一臉書粉絲專頁」中的「不同篇貼文」，僅因臉書粉絲專頁之「網頁型態」與一般傳統「部落格」型態不同，而產生屬於「連續頁面」之誤解。然而，客觀上臉書粉絲專頁雖然非如同傳統部落格文章或網頁文章，必須一篇一篇點入不同網頁頁面進行閱覽，但由於先前貼文臉書原則上儲存於雲端中，必須使用者主動往下拉以觸發下載機制，才能下載先前之貼文，顯見客觀上不同貼文仍屬不同之文章段落，自不能因該網站之網頁設計方式不同，即將該等貼文視為「連續頁面」而為認定，顯然嚴重擴張並增加法律所無之限制，嚴重侵害原告身為學者向社會大眾普及營養、食品相關知識之權利。（四）綜上所述，被告主張只要在同一臉書粉絲專頁，可獲知「特定食品產品」之資訊，即違反食品衛生管理法第28條第1項，應按同法第45條第1項處罰云云，顯然違反同法第55-1條、食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第3條及行政罰法第7條第1項之規定，被告對於新型態之網頁模式，顯有誤解等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告答辯則以：系爭廣告內容刊登「…在動物實驗中可有效舒緩憂鬱、焦慮等症狀…有許多的睡眠品質不佳其實與壓力相關，壓力過大容易造成憂鬱、焦慮進而導致失眠，因此可幫助改善睡眠障礙…」等詞句，所欲傳達消費者訊息之廣告訴求，依其意思表示，已涉及「食品及相關產品標示宣傳廣告涉及不實誇張易生誤解或醫療效能認定準則」所列涉及維持或改變人體器官、組織、生理或外觀之功能，顯為誇張易生誤解之宣傳，是系爭廣告內容明顯誤導消費者陷於錯誤聯想。按附錄（三）之衛生福利部92年4月9日衛署食字第0920020532號函釋意旨，若廣告中並未直接提及特定的產品、特定的廠商名稱，但可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢電話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違規；凡是廣告內容以上述直接或間接方式可購得相關產品時，則屬違規。是本件被告依食品安全衛生管理法第28條第1項規定所為之處分，即無不法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、法院之判斷：（一）本案適用之法令依據：如附錄所載。（二）本案原告於網路刊登系爭食品廣告，經被告審認其整體訊息涉及誇張、易生誤解等情事，有食藥署109年5月25日FDA企字第1091201609號函（原處分卷第43頁）、被告機關下載之系爭廣告網頁列印畫面(下載日期：109年5月28日，原處分卷第44-47頁）、及被告109年7月16日調查紀錄表（原處分卷第104-107頁）等附卷可稽；是其違章事證明確，堪予認定。被告以原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定予以處分，自屬有據。原告雖主張：「…『P S128精神益生菌』並非某特定食品產品之名稱或品名，而係學術上為特定菌種，所定義之名詞…原告之行為，無論從客觀上或主觀上，均未針對某特定食品產品，亦未與特定產品作連結，而僅宣傳營養成分之營養價值…」云云。然查：本案依被告於109年7月10日下載之「臉書」網站內連續頁面以觀，內容述及「InSeed機能益生菌系列，於全台康是美連鎖通路上架，推出其品牌旗下兩支人氣暢銷保健品『好欣情-快樂益生菌』及『益菌保-代謝益生菌』…InSee d好欣情快樂益生菌所含PS128菌株…」（原處分卷第115頁），其中頁面清楚載明「InSeed好欣情快樂益生菌」特定產品名稱，且「PS128精神益生菌」即為「InSeed好欣情快樂益生菌」之產品成分，亦為食品安全衛生管理法第3 條所稱之「食品」，原告主張並未連結任何產品，即與事實不符。再查，系爭廣告內容刊登「…在動物實驗中可有效舒緩憂鬱、焦慮等症狀…有許多的睡眠品質不佳其實與壓力相關，壓力過大容易造成憂鬱、焦慮進而導致失眠，因此可幫助改善睡眠障礙…」等（原處分卷第54頁）詞句，所欲傳達消費者訊息之廣告訴求，依其意思表示，已涉及「食品及相關產品標示宣傳廣告涉及不實誇張易生誤解或醫療效能認定準則」所列涉及維持或改變人體器官、組織、生理或外觀之功能，顯為誇張易生誤解之宣傳，是系爭廣告內容明顯誤導消費者陷於錯誤聯想。按附錄（三）之衛生福利部92年4月9日衛署食字第0920020532號函釋意旨，若廣告中並未直接提及特定的產品、特定的廠商名稱，但可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢電話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違規；凡是廣告內容以上述直接或間接方式可購得相關產品時，則屬違規。是本件被告依食品安全衛生管理法第28條第1項規定所為之處分，即無不法。（三）原告復主張：「…所謂『連續頁面』係指『同一臉書粉絲專頁』中的『不同篇貼文』，僅因臉書粉絲專頁之『網頁型態』與一般傳統『部落格』型態不同，而產生屬於『連續頁面』之誤解云云，然查，客觀上臉書粉絲專頁雖非如同傳統部落格文章或網頁文章，必須一篇一篇點入不同網頁頁面進行閱覽，但由於先前臉書原則上儲存於雲端中，必須使用者主動往下拉以觸發下載機制，才能下載先前之貼文，顯見客觀上不同貼文仍屬不同之文章段落，自不能因該網站之網頁設計方式不同，即將該等貼文視為『連續頁面』而為認定，顯然嚴重擴張並增加法律所無之限制…」一事，然陳情人以一般上網者之身分，連結至本件違規事實之網路，於同一臉書粉絲專頁不同貼文，可獲知系爭食品相關資訊，並向衛生福利部食品藥物管理署署長信箱反映，被告機關審酌整體訊息涉及誇張及易使消費者誤解，復查本案系爭違規廣告其廣告內容刊載食品(產品原料)名稱、食品(產品原料)介紹及功效，與原告「臉書」網站內連續頁面載有之特定產品、產品原料名稱、產品原料介紹及功效、販售通路…等等，可互相連結，藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為，綜觀所為違規情事，洵堪認定。原告既為系爭食品之發明人，又為益福生醫公司之研究顧問，依被告於109年7月10日下載之臉書網站「蔡英傑教授腸命百歲會談室」粉絲專頁（下稱系爭粉絲專頁）內連續頁面，其於108年4月21日貼文已提及益福生醫公司生產「InSeed好欣情快樂益生菌」之產品名稱、產品成分名稱、產品成分及其功效、販售通路等，系爭食品即為該產品之成分，並授權製作成商品販售，即有商業用途。原告於系爭粉絲專頁之109年4月8日貼文刊登系爭廣告，可使不特定多數人知悉系爭食品之宣傳內容，並藉由傳遞訊息達報招徠商業利益之效果，即已構成廣告行為。本案實際刊登廣告者既為原告，則被告依食品安全衛生管理法第45條第1 項及衛生福利部107年5月7日衛授食字第1071201072號令訂定食品安全衛生管理法第45條規定廣告處理原則之規定，以原處分處罰最低額度4萬元，並無違誤。（四）再查：系爭食品廣告於原告「臉書」網站刊登，其內容有特別介紹「PS128精神益生菌」之食品名稱、食品介紹及功效，並於同一臉書粉絲專頁提及「InSeed好欣情快樂益生菌」產品名稱、產品原料名稱、產品原料介紹及功效、販售通路…等等，藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為，且系爭廣告載有如事實欄所述之詞句，其整體所傳達消費者之訊息，誤導消費者案內食品有涉及「改善睡眠障礙」之功效，堪認有涉及誇張、易生誤解之情事，原告刊登系爭食品廣告行為之事實，尚難以「原告之行為，無論從客觀上或主觀上，均未針對某特定食品產品，亦未與特定產品作連結，而僅宣傳營養成分之營養價值」等作為免責之事由。又依據附錄之行政院衛生署84年12 月30日衛署食字第84076719 號函以及行政院衛生署95年1 月2日衛署食字第0940071857號函，可知食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。業者如引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。原告雖主張臉書粉絲頁不同貼文屬不同文章段落，不能視為連續頁面云云，即與上揭法令函示不符，自無所據。本件原告既刊登「PS128精神益生菌」食品廣告，則廣告內容整體訊息涉及誇張及易使消費者誤解，原告違規事證明確，被告依食品安全衛生管理法裁處，並無違誤，原告主張撤銷，即無理由。五、從而，被告認原告之系爭食品廣告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，依同法第45條第1項及食品安全衛生法第45條規定廣告處理原則第2點及附表一等規定，審酌原告違規次數、違規行為過失、危害程度、其他作為罰鍰裁量之參考加權事實，處原告最低罰鍰4萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　11　　月　　11　　日行政訴訟庭　法　官　張瑜鳳以上正本係依原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中　　華　　民　　國　　110 　年　　11　　月　　11　　日書記官林劭威附錄：法令依據： (一)按食品安全衛生管理法第3條第1項第1款規定：「食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」同法第28條第1項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」 (二)衛生福利部108年6月12日衛授食字第1081201549號令訂定發布「食品及相關產品標示宣傳廣告涉及不實誇張易生誤解或醫療效能認定準則」第3條規定：「本法第28條第1項或第2 項所定標示、宣傳或廣告涉及不實、誇張、易生誤解，或醫療效能之認定，應就其傳達予消費者之品名、文字敘述、圖案、符號、影像、聲音或其他訊息，依整體表現，綜合判斷之。」第4條規定：「本法第28條第1項食品及相關產品之標示、宣傳或廣告，表述內容有下列情形之一者，認定為涉及不實、誇張或易生誤解：一、與事實不符。二、無證據，或證據不足以佐證。三、涉及維持或改變人體器官、組織、生理或外觀之功能。四、引用機關公文書字號或類似意義詞句。但依法令規定應標示之核准公文書字號，不在此限。食品之標示、宣傳或廣告內容，得使用附件1所列通常可使用之詞句，或附件2所列營養素或特定成分之生理功能詞句；上開詞句，均不認定為涉及不實、誇張或易生誤解。」 (三)衛生福利部92年4月9日衛署食字第0920020532號函釋略以：「…衛生單位對於食品廣告是否違反食品衛生管理相關法令之規定，係依廣告內容是否涉及不實、誇大、易生誤解或醫療效能，且文詞中佐有特定的產品、特定的廠商名稱或聯絡電話，可使消費者購得該產品時，即屬違規；若廣告中並未直接提及特定的產品、特定的廠商名稱，但可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢電話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違規；凡是廣告內容以上述直接或間接方式可購得相關產品時，則屬違規。…」 (四)行政院衛生署84年12月30日衛署食字第84076719號函以及行政院衛生署95年1月2日衛署食字第0940071857號函：「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」、「業者如引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。」。 (五)衛生福利部95年1月2日衛署食字第0940071857號函略以：「…引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。」 (六)衛生福利部食品藥物管理署101年7月12日FDA消字第1010044297號函釋略以：「廣告行為之構成係可使不特定多數人知悉其宣傳內容…以食品衛生管理法…規定，係任何人均應遵守之義務，並未以刊播廣告須以該產品販售為目的作為要件。…」 (七)衛生福利部食品藥物管理署106年3月2日FDA企字第1069003630號函釋示略以：「無論係藥物療效、營養素特定生理功能皆須醫學學理、實驗數據、臨床試驗等長期科學研究方能論證其對人體之功效，且其尚有組成成分與含量、產品型態或人體體質等變因…爰此…訂定依現有科學事證尚不足以證實一般食品具是類功能之原則性規範…」 (八)「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」食品及相關產品標示宣傳廣告涉及不實誇張易生誤解或醫療效能認定準則訂有明文。 (九)衛生福利部107年5月7日衛授食字第1071201072號令訂定食品安全衛生管理法第45條規定廣告處理原則：「違反食品安全衛生管理法第28條第1項、第3項規定罰鍰額度之審酌，(A)按次裁處基本罰鍰如下:第1次處罰鍰新臺幣4萬元，第2次處罰鍰新臺幣8萬元，第3次處罰鍰新臺幣20萬元，第4次處罰鍰新臺幣40萬元，第5次以上處罰鍰新臺幣100萬元以上。(B)違規行為故意性加權：【過失(含有認識過失或無認識過失)：B=1。故意(含直接故意或間接故意)：B=2】。(C)違害程度加權：【廣告整體表現(易引起民眾錯誤認知)：C=1。廣告整體表現(明顯引起民眾錯誤認知)：C= 2】。(D)其他作為罰鍰裁量之參考加權事實：【違規案件依前揭原則裁罰有顯失衡平之情事者，得斟酌個案情形，敘明理由，依行政罰法規定予以加權】。最終罰鍰額度計算方式：A×B×C×D元」 (十)臺北市政府108年9月17日府衛食藥字第1083076536號公告：「…公告事項：本府前於94年2月24日府衛企字第0940440440 0號公告：(七)食品衛生管理法中有關本府權限事項，修正為食品安全衛生管理法中有關本府權限事項，委任本府衛生局，以衛生局名義執行之，並自即日起生效。」

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