臺灣臺北地方法院行政訴訟判決

111年11月24日言詞辯論終結

原告

王科全

被告

臺北市政府工務局公園路燈工程管理處

代表人

黃淑如

訴訟代理人

宋馥華

訴訟代理人

謝昇宏

兼送達代收人

蔡雅竹

上列當事人間臺北市公園管理自治條例事件，原告不服臺北市政府民國111年3月29日府訴二字第1116080902號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國111年1月1日上午11時許，在臺北市大湖公園湖泊區划船，被告審認原告有「未經許可在湖泊內划船」之違規行為，已違反臺北市公園管理自治條例第13條第2款規定（下稱系爭規定），乃依同條例第17條規定，以111年1月1日北市園管裁字第C009053號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,200元。原告不服，提起訴願，經臺北市政府於111年3月29日以府訴二字第1116080902號訴願決定駁回，原告仍不服，向本院提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）主張要旨：

⒈當日被告駐警隊員未經勸導即開立本件原處分，且原告當日並沒有划船，被告所提供之採證照片，並無法證明原告有划船之事實。又送達證書上所示之受送達人記載為「王科金」，並非原告。

⒉原告於當日在無動力浮具上懸掛「海洋國家」標語、持「水域解嚴」旗幟，表達對被告遲無開放大湖公園划船之抗議，此為陳情抗議活動，顯非單純之水域遊憩舉動，屬「象徵性言論」，為憲法第11條言論自由保障範疇。

⒊原告當日基於關切公共利益或公眾事務之目的，持「水域解嚴」旗幟，以公開及非暴力行為，高喊口號清楚表達訴求，過程和平且手段符合適當原則、必要性原則、狹義比例性原則，行為與抗議對象間具有可得認識之關聯性，顯非水域遊憩行為，乃「公民不服從」行為。

⒋又集會遊行法除第6條規定國際港口周邊300公尺內禁止集會遊行外，對於其他水（海）域並無明文禁止，原處分於法自有未合。

⒌臺北市公園管理自治條例於95年公布，第13條禁止划船之規定，未能與時俱進修法或公告許可，顯已侵犯基本人權。且系爭規定之立法意旨在於管理污染毒害水質及傷害動植物之行為，被告僅以原告所為「划船」行為外觀即認定原告違反系爭規定，實屬率斷。又該規定與行政院就水域遊憩採「原則開放，例外管理」之理念亦有違背。

（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）答辯要旨：

⒈查原告於訴願書中自承：「本人於2022年1月1日於大湖公園划船，…頃刻之間約6-8名員警於岸上包圍喝止，繼之，對本人逕行開罰」等語。且由YouTube網站李○○所上傳名為「我有一個夢：大湖公園可以開放民眾從事划船健康休閒活動」的影片中可以清晰地看到當時原告及其他民眾於大湖公園違規划船，而採證照片中則可見原告有划船、上岸及整理充氣筏之事實，並經當日執行勤務之駐衛警確認，可證明原告當日確有違規划船之事實。

⒉被告所屬駐衛隊隊員於現場執行勤務時，因當日違規者眾多，駐警除勸導尚未下水之民眾勿違規下水，並要求違規下水之民眾上岸，但違規民眾不聽勸導依然不上岸，後經議員協調溝通後才結束違規行為，違規民眾並推派原告與另一名民眾供駐警開立處分，故被告已先口頭勸導原告未果後，方開立原處分裁處原告。

⒊原告在大湖公園湖泊水域划船，船具上懸掛「海洋國家」及「水域解嚴」等標語旗幟，該等標語旗幟屬言論表達之範圍，置船入大湖公園湖泊水域內及划船等行為則非屬言論範圍，非公民不服從行為。是對置船在大湖公園湖泊水域內及划船等行為之規制，即屬「非針對言論內容之規制（即中立性規制）」。該等規制所採用之手段與達成規制之目的具有實質之關聯性，參酌臺北高等行政法院109年度簡上字第125號判決意旨，即難認違憲。

⒋系爭規定係為保障民眾在公園內為消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行等權益，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙等，具有重要公益，原告將船具攜入大湖公園內，任意置船入湖泊水域內，繼而划船，足以使一般大眾使用公園之權利受到侵害。為維持公園秩序及增進公共利益所必要，系爭規定禁止原告在臺北市大湖公園湖泊水域內任意置船及划船，其採用之手段與達成大湖公園係為提供民眾消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙之目的，具有實質之關連性，並無牴觸憲法。

⒌大湖公園為防災公園，且大湖公園湖泊為滯洪池，有多處水閘門，具防洪調節功能，水下均設有相關設施，水上活動可能影響水利設施之運作，有礙防災。再者，大湖公園為內湖區公園生態化示範公園，湖域面積約9.392公頃，其中水域為生態維護區，湖內含浮島、水鳥棲息，水上活動易污染毒害水質及傷害動植物，應禁止人為干擾。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

（一）原告有無在本案大湖公園湖泊內划船之違規行為？

（二）被告未開立勸導，有無程序違法？

（三）原告之行為得否以象徵性言論、公民不服從及集會自由而阻卻違法？

（四）原告主張系爭規定與行政院就水域遊憩採「原則開放，例外管理」理念違背，原處分違法等語，有無理由？

五、本院之判斷：

（一）應適用之法令：

1.地方制度法：

⑴第18條第6款第5目：「下列各款為直轄市自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：…㈤直轄市公園綠地之設立及管理。」

⑵第25條：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。」

⑶第26條第2項前段、第3項前段：「直轄市法規、縣 (市) 規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰…。前項罰鍰之處罰，最高以10萬元為限，並得規定連續處罰之。…」

2.臺北市公園管理自治條例（下稱自治條例）：

⑴第2條：「本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。」

⑵第3條第1項第1款：「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為管理機關：一、都市計畫公園、綠地、廣場、兒童遊樂場為市政府工務局公園路燈工程管理處。」

⑶第13條第2款：「公園內不得有下列行為：…二、在水池或湖泊內游泳、沐浴、洗滌、網魚、釣魚、銼魚、放生、划船或其他污染毒害水質及傷害動植物之行為。但經主管機關公告在指定地點得划船、釣魚者，不在此限。」

⑷第17條：「違反第十三條第一款至第七款、第十款至第十六款及第二十款規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。」

（二）前揭事實，除後述之爭點外，其餘均為兩造所不爭執，並有原處分及訴願決定附卷可稽，堪以認定。

（三）原告確有在本案大湖公園湖泊內划船之違規行為：

1.經本院傳喚證人即臺北市政府工務局公園路燈工程管理處駐衛隊內湖小隊小隊長闕○○到院具結證稱：「我於111年1月1日接到派出所通知，有民眾在大湖公園內划船，我偕同4名隊員前往大湖公園，到該處的時間約是上午8時20分，在現場已經看到多位民眾在湖泊內划船，我們就在旁等待民眾上岸。民眾上岸後我們有對其中2名下水划船的民眾進行舉發，當天提供身分證供我們開立罰單的，就是本件原告及訴外人方○○，他們二人也確實都有在湖泊內划船。當天我負責在現場拍照蒐證。我們當天在現場3個小時，因為多次口頭勸導無效，我們才開立罰單」等語（本院卷第134-137頁），核與原處分、送達證書、採證照片及該日駐警工作紀錄之內容相符（原處分卷第1、2、3、8、9頁，本院卷第109-114頁）。復參酌舉發員警身為執法人員與原告並不相識、亦無任何仇隙，或有何糾葛之利害關係，復係本於職權而製作文書或作證，殊無甘冒偽造文書或偽證罪責，故為虛偽情事誣陷不利於原告之必要與事理，又現今影音資訊科技發達，各種錄音、錄影器材容易取得，且資訊流通甚為方便快速，員警於舉發時，倘有誣陷他人而任意舉發，恐有遭人舉證提報，而自陷於偽造公文書或偽證罪責之重大風險中，風險成本甚高，舉發員警應無甘冒此風險故為偽造公文書或偽證；本院復查無任何證據足資證明舉發員警有何捏造事實違法取締之不法情事，則應認舉發員警本其維護職責所為舉發之違規情節，足堪採信。

2.至原告雖主張其並未下水划船云云，不僅與前開證人具結所為之證述內容不符，甚至與原告自書之訴願書第2點中記載：「本人於2022年1月1日於大湖公園划船」等語矛盾（本院卷第106頁），況細觀被告提供之採證照片圖1、2：該日8時55分，在本案大湖公園湖泊中划船之人，其胸前有「鮮黃色背包」，所划之充氣筏為「黃色船身」及「草綠色船槳」等節，與採證照片圖3至8中，原告於同日10時27分在岸邊時所身著之背包、所收拾之船身及船槳顏色均相符（本院卷第109、110-113頁），更可認定原告當日確有在湖泊內划船之違規行為無訛。

3.依本案大湖公園內設置有系爭規定禁止事項告示牌等情，有上開告示牌設置照片及大湖公園設置位置平面圖（原處分卷第5-6頁）在卷可按，足認原告應知悉大湖公園湖泊區禁止下水划船，而仍於前開時、地有下水划船之違規行為。是被告認原告違反系爭規定，以原處分裁處原告法定最低罰鍰1,200元，洵屬有據。

（四）原告於本院審理時稱被告送達證書就原告姓名誤載為王科金等語，固有送達證書在卷（本院卷第137頁）。惟按，送達證書係用以證明已為送達之事實，不是送達之生效要件，並不影響送達效力，此由行政程序法第76條第1項「送達人因證明之必要，得製作送達證書」規定可知，復有改制前行政法院61年裁字第156號裁定「送達證書僅為送達之證據方法，與事實上送達之行為，係屬兩事，送達未作證書或其證書不合程式，不得即謂無送達之效力」要旨可參。是原處分既無誤載，且該處分業已送達原告並經其本人簽名等情，有原處分及其送達證書可查（原處分卷第2-3頁），上開送達證書之誤載，尚不影響原處分送達之效力。

（五）原告主張被告應先開立勸導單等語。惟按，臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點（下稱系爭作業要點）第2點第3款明訂：「各公園管理機關裁處案件負責人員於執行裁處工作時，應依下列規定辦理：…（三）執行人員取締違反本自治條例之行為前，『得』先行以勸導方式辦理…」，可知行政法規已賦予被告及其所屬駐衛警依個案事實、違反情節等具體狀況，予以裁量決定是否就違規行為加以舉發之權限。查原告等人於該日上午8時55分前某時許，在本案湖泊內划船，經駐衛警多次以口頭勸導無效，待原告於10時27分許上岸後，被告始開單裁處等情，有前開證人闕○○之證述及採證照片可查，舉發之手段正當、合法，並符合行政目的，且無任何積極證據足以證明舉發機關未先以書面填具勸導單之裁量有何違法之處。原告前開主張，礙難憑採。

（六）原告之違規行為尚難以象徵性言論、公民不服從為由，阻卻其違法：

1.原告主張當日在無動力浮具上懸掛「海洋國家」標語，持「水域解嚴」旗幟下水划船，沿途高喊口號，表達對被告遲無開放大湖公園划船之抗議，並非單純之水域遊憩舉動，要屬象徵性言論，屬於憲法第11條言論自由保障範疇等語，固非無見。惟按，憲法第11條、第14條揭示保障人民之言論自由及集會自由，憲法對言論自由及集會自由之保障，固為保障人民自由的傳遞交換訊息、發表意見、表達信念、提出主張及表現自我，並免於政府恣意的干預或侵犯。然言論自由、集會自由一如其他憲法所保障之基本權利一樣，並非一種絕對之權利，政府為了維護他人之基本權利，並非絕對不可以對言論自由或集會自由加以限制。換言之，政府對言論自由、集會自由之限制，並不一定違反憲法對言論自由、集會自由之保障，問題在於如何判斷政府之管制是否合憲。美國聯邦最高法院基於一系列案例，對政府立法或行政管制措施建立了「雙軌理論」，將對言論自由之管制措施區分為「針對言論內容之規制」及「非針對言論內容之規制（即中立性規制）」，俾利決定在審理具體個案時，以何種標準審查其合憲性。就「非針對言論之規制」部分，美國聯邦最高法院採「中度審查標準」，即指審查政府立法或其他措施是否合憲，首先審查該措施之目的所追求之政府利益是否為實質重要之政府利益，其次則審查其所採用之手段是否與達成該目的具有實質之關連性。再者，所稱「公共論壇」理論，其重點在於言論發表之場所性質，亦即將人民言論發表場所分為三種：

⑴傳統之公共場所，如公園、街道，該場所傳統上即被認為可自由發表言論之場所，該場所係民主社會中用於公共議題討論及政治活動之重要基地；⑵指定之公共場所，即政府開放供公眾為表意行為之場所，如大學提供之集會場所；⑶非公開之公眾場所，即該場所傳統上非供公眾為自由言論之地，如監獄、軍事基地、機場等。其中在傳統之公共場所發表言論，如欲審查政府對人民所發表之言論內容進行管制是否合憲，其司法審查係以嚴格審查標準審查，如欲審查政府對人民所發表之非言論內容，如時間、地點、方法等進行管制，則採「中度審查標準」。此部分亦可參照司法院釋字第806號解釋理由書：「政府所採取之管制措施，僅屬對於演出活動之時間、地點、方式等無涉表意內容之管制者，其管制目的應為追求合法之公共利益，但不得夾帶意圖壓抑表意內容之隱藏目的；其手段至多僅得對表意內容造成附帶之適度限制，且應留給表意人有足以表意之其他替代途徑，始符比例原則之要求」。

2.系爭規定禁止人民在公園內水池或湖泊中划船之行為，雖非為限制人民言論自由而設，然卻可能同時造成限制人民不得在公園內水池或湖泊中發表言論之結果，應屬對於言論之時間、地點、方式等無涉表意內容之管制措施，依上開說明，應採「中度審查標準」。而系爭規定之目的，除係基於保障多數不特定公眾在公園內為消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行等權益，避免污染毒害水質及傷害動植物，並確保防災不受干擾或妨礙，更有以「低度干擾」之方式，保留棲地完整性及自然演替之豐富性，以達生態保育、棲地復育之目的（原處分卷第14-18、27-28頁），自屬合法之公共利益，且未夾帶任何意圖壓抑表意內容之隱藏目的，其手段未對表意內容形成任何限制，表意人雖不得於公園內水池或湖泊中發表言論，惟仍得於公園內其他處所為之，非無其他足以表意之替代途徑。原告上開主張，難認可採。

3.至原告另主張基於關切公共利益或公眾事務之目的，以公開及非暴力行為下水划船，高喊口號清楚表達訴求，過程和平且手段符合適當原則、必要性原則、狹義比例性原則，行為與抗議對象間具有可得認識之關聯性，乃「公民不服從」行為等語，亦非無見。惟按公民不服從是一種公開、非暴力、出於良知決定的故意觸犯法律規範的行為，目的通常都是為了改變法律或是政府的決策，行動者通常願意承擔可能的法律效果。公民不服從的非暴力性，是基於公民不服從主要目的在向公眾訴求，欲透過觸犯法律規範的行為來喚醒與說服大眾，所抗議的法律或政策牴觸了重要的政治道德原則。公民不服從是一種表達政治意見的特殊形式與最後手段，即令觸犯法律規範，仍然處於忠誠於整體法律秩序的界線內，因而避免使用暴力。公民不服從的政治道德正當性，來自於促成沈默的大眾與政府對於重大法律或政策議題的表態，藉此形成公共意見，而擴大、深化民主的實現。如公民不服從行為，本身是言論自由的特殊表達形式，且所欲保全的整體法益為即將或剛開始遭破壞的自由民主憲政秩序（倘抗議對象的作為已造成自由民主憲政秩序系統性的重大侵害，則屬抵抗權之行使範疇）時，法院自得類推適用緊急避難或避難過當之規定，阻卻違法或減免刑責（最高法院109年度台上字第3695號刑事判決意旨參照）。本件原告於前揭時、地下水划船行為，縱認屬於言論自由的特殊表達形式，依系爭規定雖禁止原告於公園內水池或湖泊中划船發表言論，惟其仍得於公園內其他處所為之，非無其他足以表達意見之替代途徑，顯見其以下水划船方式表達意見並非最後手段。又系爭規定早在95年間公布施行，足認原告欲保全的整體法益並非即將或剛開始遭破壞的自由民主憲政秩序，揆諸前開說明，自無以「公民不服從」為由類推適用緊急避難或避難過當規定阻卻違法之可能。是原告前開主張，亦非可採。

4.原告復主張未有污染毒害水質及傷害動植物之行為，僅以划船行為外觀即認定違反系爭規定，實屬率斷云云。然觀諸上開自治條例之規定，划船之客觀行為即已違反規定，並不以造成污染毒害水質及傷害動植物之結果為要件，原告上開主張，容有誤會。

（七）原告另主張集會遊行法除第6條規定國際港口周邊300公尺內禁止集會遊行外，對於其他水（海）域並無明文禁止云云。惟依地方制度法第18條第6款第5目、第25條、第26條第2項、第3項等規定，關於公園綠地之設立及管理，屬於直轄市之自治事項，臺北市政府自得就上開地方自治事項制定自治條例，就違反地方自治事項者規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。又系爭自治條例係臺北市政府本其公園管理之自治事項，於95年6月6日經臺北市政府(95)府法三字第09579038600號令制定公布、施行，就違反該自治條例之違規行為，罰鍰之法定處罰額度未逾10萬元，均合於地方制度法之前開規定。是原告上開主張，亦難採憑。

（八）最末，原告雖主張原處分及系爭規定與行政院所宣示之水域遊憩採「原則開放，例外管理」之理念違背等語（本院卷第24-25、138頁）。對此，本院認都會公園之湖泊，屬市民共享之稀有資源，多元背景下之市民對該湖泊應如何利用，有不同的想像，乃屬正常，或有如原告所屬之「開放水域聯盟」，希望能在湖泊上親水、划船、遊憩者，亦有如被告機關所規劃者，希望能盡可能保留棲地完整性及自然演替之豐富性，以「最低度干擾」為原則，達生態保育及棲地復育之目的，然二者終難兩全，究竟孰輕孰重、誰應優先而誰又該犧牲，實屬資源分配之問題，基於權力分立原則，尚難由本院或司法權代替眾人決定。從而，依系爭規定所做成之原處分既無事實認定錯誤、程序違法，或有違反行政法上一般法律原則等具有判斷瑕疵之情形，行政法院自應予以尊重。

（九）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，爰併敘明。

六、結論：原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。另第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。

以上正本係依原本作成。