臺灣臺北地方法院民事判決

原告

陳阿玉

訴訟代理人

林柏男律師

複代理人

簡辰曄律師

被告

臺北市市場處

法定代理人

黃宏光

訴訟代理人

葉建廷律師

葉人中律師

上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於中華民國115年7月15日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：

一、原告於民國114年4月12日提出書面請求被告負國家賠償責任，賠償其自88年1月1日起至114年3月31日止，所受之租金損害共新臺幣（下同）1,151萬4,000元，另應回復原告使用「東三水街臨時攤販集中場」003號攤位之權利及「東三水街臨時攤販集中場」攤販會員資格等情（本院卷第37至60頁）；該國家賠償請求書於同年4月14日送達被告（本院卷第11頁），經被告於114年8月22日以北市市攤字第1143019933號函拒絕賠償（本院卷第61至63頁）。經核原告提起本件國家賠償請求之訴，程序上合於國家賠償法第10條、第11條所定先行程序，合先敘明。

二、按原告於判決確定前，得撤回訴之全部或一部；訴經撤回者，視同未起訴。又按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第262條第1項前段、第263條第1項前段及第255條第1項第3款定有明文。原告起訴時以Ａ００００２、東三水街攤販集中場自治會為共同被告，聲明請求㈠Ａ００００２、東三水街攤販集中場自治會各給付原告383萬8,000元，及自114年10月9日起至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息；㈡前二項聲明，彼二被告其中一人已為給付時，另一人就其給付數額範圍內免為給付；㈢臺北市市○○○○○○街○○○○○○○○○○○○○○○○○○○街○○○○○○○○000號攤位之權利，及「東三水街臨時攤販集中場」攤販會員資格（本院卷第10頁）。嗣於被告為本案之言詞辯論前，撤回對東三水街攤販集中場自治會之起訴（本院卷第173、231頁）；另對Ａ００００２起訴部分，變更聲明如後貳之㈠㈡所示（本院卷第231頁）。核屬訴之一部撤回，已生撤回之效力；另對Ａ００００２部分，核屬擴張應受判決事項之聲明，揆諸上開規定，於法即無不合，應予准許。

貳、實體部分：

一、原告主張：原告前為臺北市萬華區西三水街攤販，以販售雞肉為業，因配合臺北市政府政策，遷移至「東三水街臨時攤販集中場」（下稱系爭集中場），自94年1月起向訴外人楊清華承租位於系爭集中場之003號攤位（下稱系爭攤位），繼續營業至112年1月間，期間給付楊清華如附表所示之租金，嗣於111年間接獲楊清華不繼續出租系爭攤位之通知，始發現系爭集中場之系爭攤位不得出租予他人使用。被告依臺北市攤販管理自治條例（下稱攤販管理條例）第4條第1款規定，為負責臺北市內攤販登記、發證、規劃及管理之主管機關，並依同條例第15條第1項及臺北市臨時攤販集中場自理組織設置注意事項（下稱攤販自理組織設置注意事項）第2點第1項規定，監督與指導系爭集中場內之攤販所共同成立之東三水街攤販集中場自治會（下稱東三水街自治會），並將系爭集中場之營業秩序維持、清潔衛生管理及違規或無證攤販之查報等事務委由該自治會處理；另依攤販管理條例第18條第7款規定，被告亦應本於權責管理攤販，不得由攤販將攤位出租予他人使用，否則應撤銷或廢止攤販之營業許可證。詎被告及東三水街自治會竟漠視系爭集中場內攤位出租情形，怠於執行職務，即未依攤販管理條例第18條第7款規定管理系爭攤位之使用方式，任由楊清華將之出租與原告使用而違反此規定，致原告須支付租金始得使用系爭攤位，財產權受侵害而受有租金損害；另被告及東三水街自治會直到112年3月9日才取消楊清華攤販會員資格，造成原告在此之後無法申請成為攤販會員，消極不處理原告所提申請，亦怠於執行職務，造成原告工作權受損。為此依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被告賠償原告所受租金損害併計付法定遲延利息；及依國家賠償法第2條第2項後段、民法第962條中段規定負回復原狀責任，即回復原告在系爭集中場之攤販會員資格及使用系爭攤位權利等語。而聲明求為判決：

㈠被告應給付原告758萬4,000元，及自115年1月22日準備狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 ﹪計算之利息。

㈡被告應回復原告在「東三水街臨時攤販集中場」之攤販會員資格及使用「東三水街臨時攤販集中場」003號攤位之權利。

㈢聲明第一項部分，願供擔保以代釋明，請准宣告假執行。

二、被告則以：依攤販管理條例第15條規定，臺北市政府公告設置之攤販臨時集中場，包括系爭集中場在內，係由攤販自組自理組織進行自治管理，被告對系爭集中場並無管理之公權力；而該條例第18條第7款規定係以領有攤販營業許可證為前提，楊清華並非領有攤販營業許可證之攤商，僅基於東三水街自治會會員資格使用系爭攤位，自不適用本條款規定；又被告並未委託東三水街自治會行使公權力，且具有公權力管理東三水街自治會、系爭集中場之主體分別為臺北市政府產業發展局、臺北市政府，被告非國家賠償義務機關，故被告並不負國家賠償責任。況原告自始即非東三水街自治會會員，何來回復會員資格可言；至於原告使用系爭攤位係基於其與楊清華間之契約關係，被告無從介入此私法契約關係，無從使原告回復使用系爭攤位之權利，遑論原告非系爭攤位之合法占有人，被告對之亦無妨害占有，自與民法第962條要件不合。再者，原告並未證明有實際占有系爭攤位，並如數支付租金予楊清華；又縱原告有給付租金予楊清華，亦係使用系爭攤位之對價，原告既因使用攤位受有利益，自未受有何損害。況依原告所述，其至遲於112年1月10日即已知悉被告及東三水街自治會有未依攤販管理條例第18條第7款規定執行職務之事實，則其於114年4月12日方以書面請求被告負國家賠償責任，請求權已罹於二年時效期間未行使而消滅等語，資為抗辯。並答辯聲明：原告之訴及其假執行之聲請均駁回，如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

三、兩造不爭執之事實：

㈠系爭攤位坐落在系爭集中場內，位於臺北市萬華區康定路、三水街轉角處，經兩造陳述無訛（本院卷第284至285頁、第174、301、318頁）。

㈡「東三水街攤販集中場」、「東三水街臨時攤販集中市場」與「東三水街市場」三者並無不同，均同為系爭集中場，屬臺北市臨時攤販集中場設置管理要點（下稱攤販設置管理要點）之「臨時攤販集中場」，均非公有或私有零售市場，為兩造所不爭執（本院卷第257、301、318頁），另有被告所提臺北市政府102年7月5日府產業市字第10231166800號公告及清冊足稽（本院卷第265至267頁）。

㈢楊清華並未領有系爭集中場之攤販營業許可證，亦為兩造所不爭執（本院卷第284、317頁）。

四、原告主張被告怠於依攤販管理條例第18條第7款規定管理系爭攤位之使用方式執行職務，任由楊清華將之出租與原告使用而違反此規定，致原告受有附表所示租金損害；又被告及東三水街自治會直到112年3月9日才取消楊清華攤販會員資格，且均消極不處理原告攤販會員申請，致原告無法申請成為攤販會員，亦係怠於執行職務，造成原告工作權受損；為此依國家賠償法第2條第2項後段、民法第962條規定請求被告賠償758萬4,000元本息，及回復原告在系爭集中場之攤販會員資格及使用系爭攤位之權利等情。但為被告所爭執，並以前開情詞置辯。茲分述如下：

㈠原告雖主張被告怠於依攤販管理條例第18條第7款規定方式管理系爭攤位，又怠於執行原告申請成為攤販會員之職務，分別侵害其財產權、工作權，應負國家賠償法第2條第2項後段所定賠償責任等語（本院卷第232、246頁；第173頁、第174至175頁、第246至247頁）。查：

⒈西三水街攤販臨時集中場原位於萬華十二號公園基地內，為配合臺北市政府萬華十二號公園暨地下商場之興建開發，於82年、88年曾移列安置營業地點，最後係自89年4月2日起安置於龍山寺前之廣州街及西園路臨公園基地乙側之紅磚人行道二處開始營業，有原告所提臺北市政府新聞稿可稽（本院卷第185至186頁）。故原告主張其前為臺北市萬華區西三水街攤販，因配合臺北市政府政策，遷移至系爭集中場云云（本院卷第173頁），尚非可採。

⒉按「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2條第1項、第2項定有明文。本法第2條第2項後段規定之「公務員怠於執行職務」，揆諸大法官釋字第469號解釋理由明揭：除被害人對於公務員之特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行外，尚包括依法律規範之內容，目的在為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害。亦即，後者在法律賦予該管機關公務員有因時因地或其他考量之裁量餘地時，縱使公務員之裁量是否適當或有爭議，仍非屬「公務員怠於執行職務」之情形（最高法院113年度台上字第976號、105年度台上字第325號判決參照）。承此，被害人依上開規定，請求國家賠償其損害，所謂之公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言（最高法院81年度台上字第2649號判決併參照）。

⒊且按依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關，國家賠償法第9條第1項定有明文。所謂公務員所屬機關，係指將行使公權力之職務託付該公務員執行之機關而言。故縣（市）政府將其自治事項或中央委辦事項，託付所屬執掌相關業務之機關或單位（如環境保護局等）編制內公務員執行，該公務員以縣（市）政府地位，對外執行職務行使公權力，侵害人民之自由或權利者，仍應以該行政主體即縣（市）政府為賠償義務機關（最高法院113年度台上字第1921號判決參照）。則當事人依國家賠償法第2條第2項後段規定請求國家賠償時，仍須先確定請求權人請求之賠償事由，係因何種職務行為不法侵害其自由或權利，再以應執行該職務之公務員所屬機關為賠償義務機關。

⒋有關系爭集中場之設置管理及攤販營業許可證之核發、登記管理等事務執行機關：

⑴依攤販管理條例第11條規定：「領有攤販營業許可證者，除依前條規定納入市場外，產業局得會同市政府工務局、警察局及環保局規劃臨時攤販集中場容納之（第1項）。前項臨時攤販集中場，應分類集中營業；在同一臨時攤販集中場得酌分時段，規定時間編號營業（第2項）。私人提供其所有土地設立臨時攤販集中場，應經市政府核准始得設立；其設置標準，由市政府定之（第3項）。」又攤販設置管理要點第3點亦規定：「本府產業發展局為改善當地交通、環境及收納鄰近登記有案攤販，得遴選既有攤販集中區段，設置臨時攤販集中場。」第4點規定：「本府產業發展局規劃設置之臨時攤販集中場，應先經區公所對於設攤路段兩旁之建物所有權人辦理意見調查後，由市場處提報本府處理攤販問題工作指導小組審議通過後，簽報本府核定。」暨第5點第1項前段規定：「臨時攤販集中場之規劃設置依前點核定後，本府應於該設置地點公告之」（本院卷第291頁）。再參據被告所提上開臺北市政府102年7月5日府產業市字第10231166800號公告及清冊（本院卷第265至267頁），足悉，包括系爭集中場在內之臨時攤販集中場，係由臺北市政府產業發展局會同相關機關規劃、審議通過後，簽報臺北市政府核定公告；實與被告無涉。

⑵另依攤販管理條例第2條規定：「本自治條例所定之攤販，指市場以外之攤販而言。」及第4條第1款規定：「攤販管理，以臺北市政府（以下簡稱市政府）為主管機關，其權責劃分如下：攤販之登記、發證、規劃及管理，由市政府產業發展局（以下簡稱產業局）負責，並指揮監督本市市場處（以下簡稱市場處）執行。」另第5條第1項：「申請攤販營業許可證者，應填具申請書，送產業局審查，經核發攤販營業許可證，始得營業，並得加入攤販協會為會員」、第3項規定：「攤販營業許可證有效期間為三年，如欲繼續營業，應於期滿前三個月重新提出申請。」併同條例第7條規定：「產業局會同有關單位依照規定在可容納攤販數量及種類範圍內核發攤販營業許可證，並副知有關單位。」足見，攤販營業許可證係由臺北市政府產業發產局核發，並由該局負責攤販之登記、規劃及管理，再指揮監督被告執行。準此，原告主張國家賠償事由所憑據之同條例第18條第7款前段關於「攤販有下列情形之一者，撤銷或廢止其攤販營業許可證：…將攤位出租、轉售或僱用他人經營。」（本院卷第172頁），得撤銷或廢止攤販營業許可證之權責、處分機關，亦應為臺北市政府產業發展局，並非被告。

⑶再依攤販管理條例第15條規定：「攤販臨時集中場營業之攤販，應成立對內自理組織，負責執行下列事務：攤販營業之維持。…違規或無證攤販之查報。其他有關管理及交辦事項（第1項第4款、第5款）。攤販自理組織未能切實執行前項事務者，產業局得令其改選負責人。市政府於必要時，亦得設置管理員執行前項事務（第2項）。」則被告亦非系爭集中場內之攤販管理公權力行使機關，實際上係由臺北市政府產業發展局行使此項權責。

⒌至於東三水街自治會會員事務部分： 攤販自理組織設置注意事項第2點雖規定：「臨時攤販集中場應成立對內自理組織，受Ａ００００２（以下簡稱市場處）監督與指導，綜理有關自治事項（第1項）。前項攤販自理組織，其會員資格係指本府核定之有證及登記有案攤販（第2項）。」（本院卷第295頁），亦即系爭集中場成立之自治會，其會員須為經臺北市政府核定之有證及登記有案攤販；惟系爭集中場內之攤販如欲加入自治會成為會員，依同注意事項第3點規定，應由自治會訂定章程，載明會員入會、出會與除名及會員之權利與義務等事項（第3點第1項、第2項第7款及第8款規定，本院卷第295頁）。另參之東三水街自治會所提該會74年訂定之組織章程第6條規定：「新加入之會員，應檢具臺北市政府核發之臺北市攤販營業許可證，或可資證明之文件申請入會，經『自治會代表審核後』，報請臺北市市場管理處備案，俟奉考核後始為會員」（本院卷第216頁）、114年4月25日修正之組織章程第7條規定：「本會會員：凡認同本會宗旨，成年且有行為能力，對東三水街經營有熱忱，『經代表會審核通過者，並繳納會費後成為會員』。前項會員名冊應報主管機關備查。」（本院卷第219頁），益證，欲加入成為東三水街自治會之會員，應遵循該自治會組織章程上開規定，由該會代表審核通過、繳納會費後，始得為之。被告僅負責監督與指導自治會組織；但對於該自治會之會員資格、加入等事項，悉由該自治會綜理，為該會之自治事項。

⒍綜上各節，被告所屬公務員固然有參與系爭集中場之設置管理、攤販營業許可證之核發管理、東三水街自治會組織之監督與指導等事務；然依上開各規定，併參諸卷附之Ａ００００２組織規程第2條規定：「Ａ００００２（以下簡稱本處）置處長，承臺北市政府產業發展局（以下簡稱產業局）局長之命綜理處務，並指揮監督所屬員工；置副處長一人，襄理處務」（本院卷第289頁），既臺北市政府產業發展局為隸屬臺北市政府之一級機關，上開系爭集中場設置及其內攤販管理、攤販營業許可證等事務執行，乃臺北市政府產業發展局所執掌之事項，則此部分事由所涉之國家賠償義務機關，應係臺北市政府產業發展局；另原告所陳自治會會員入會一事（本院卷第173、246頁），悉由東三水街自治會依其章程規範審核決定，尤與被告職掌無涉，被告並不與焉。經本院多次闡明後（本院卷第156至157頁、第285頁），原告仍以被告為賠償義務機關提起本件國家賠償訴訟，所為之主張自無理由，應予駁回。

㈡況按損害賠償以填補實際損害為原則，故債權人如因發生損害之原因事實同時受有利益者，應扣除所得利益後之損害額，始為實際所受損害（最高法院110年度台上字第2716號、111年度台上字第21號判決參照）。又基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益，民法第216條之1定有明文，此即損益相抵原則。損益相抵並非使加害人對被害人取得一對待給付請求權，是此之所謂相抵，非指以意思表示所為之抵銷，而係將被害人基於同一侵害原因事實所受之利益自所受損害額中予以扣除，以其餘額為請求之賠償額，屬損害計算問題，據以定其賠償範圍（最高法院113年度台上字第2003號判決併參照）。查：

⒈原告主張其自94年1月起向楊清華承租系爭攤位，繼續營業至112年1月間，期間給付楊清華如附表所示之租金，雖提出房屋租賃契約書節本以佐（本院卷第187至196頁）。

⒉然而，即令被告為攤販管理條例第18條第7款之權責、處分機關（然本院已認定如前開㈠所述）；參據原告自陳其自94年1月1日起至111年12月31日止實際上確有使用系爭攤位（本院卷第283頁），則原告因占有使用系爭攤位而受有利益，應可認定。且原告所付租金，既係基於與楊清華間租賃契約而來，其支出之租金數額自與占有使用系爭攤位所受利益額相當；是以，原告實際上自未受有何損害。

⒊抑且，楊清華縱有違反攤販管理條例第18條第7款規定，未取得攤販營業許可證、擅將系爭攤位出租原告之行為；惟原告亦從未取得系爭集中場之攤販營業許可證，其復明知係基於與楊清華間之租賃契約而承租使用系爭攤位、並支付租金予楊清華，則原告即令依該契約支出租金而受有損害，此與其所述被告怠於執行職務之行為間，亦顯乏相當因果關係。

⒋是以，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被告賠償附表所示租金758萬4,000元本息，仍非有據。

㈢原告另主張依國家賠償法第2條第2項後段、民法第962條中段規定請求被告回復系爭集中場之攤販會員資格及使用系爭攤位之權利部分：

⒈原告主張：被告及東三水街自治會直到112年3月9日才取消楊清華攤販會員資格，原告多次於112年1月6日、112年1月10日、112年3月14日、113年3月31日請求成為攤販會員，被告均消極不處理，而以此為三水街自治會自治事項為由拒不處理，致原告無法申請成為攤販會員，此消極不處理原告所提申請之行為，亦怠於執行職務，造成原告工作權受損，應依民法第962條中段規定，負回復原狀責任等語（本院卷第173頁、第174至175頁、第246至247頁）。

⒉然依民法第962條規定：「占有人，其占有被侵奪者，得請求返還其占有物；占有被妨害者，得請求除去其妨害；占有有被妨害之虞者，得請求防止其妨害。」所謂占有人，係指對於物有事實上管領之力者而言，此觀民法第940條之規定自明。

⒊查原告已自認：其於111年間接獲楊清華不繼續出租系爭攤位之通知後，發現系爭攤位不得出租他人使用，始知遭楊清華欺瞞等語（本院卷第172頁）；並觀諸原告所提楊清華於111年6月30日所發存證信函、房屋租賃契約書節本（本院卷第132至133頁、第196頁），足證，原告自111年12月31日後，因與楊清華間無受交付移轉系爭攤位占有之契約關係存在，故已無再繼續占有使用系爭攤位之權利。此外，原告對於其係系爭集中場之攤販會員，且自112年1月起對系爭攤位有事實上管理力即占有之事實，及被告有實施妨害其占有系爭攤位之行為等各要件事實，均未提出任何證據舉證證明；則原告依上開規定，請求被告回復其在系爭集中場之攤販會員資格、使用系爭攤位之權利，亦屬無據。

⒋因原告所為之主張及舉證與民法第962條中段要件不該當，故原告聲請本院會同地政事務所前往臺北市康定路及三水街之轉角處勘驗測量（本院卷第174頁），即無調查之必要，併予說明。

五、從而，原告依國家賠償法第2條第2項後段、民法第962條中段規定請求㈠被告給付758萬4,000元，及自115年1月22日準備狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5﹪計算之利息，㈡被告應回復原告在「東三水街臨時攤販集中場」之攤販會員資格及使用「東三水街臨時攤販集中場」003號攤位之權利，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。

六、本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之陳述及所提其他證據，經本院斟酌後，認為均於判決之結果無影響，亦與本案之爭點無涉，自無庸逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。