臺灣臺北地方法院98年度重訴字第97號

臺灣臺北地方法院民事判決　　　　　　　98年度重訴字第97號

原告

上水股份有限公司

法定代理人

施西龍

訴訟代理人

王寶玲律師

訴訟代理人

邊國鈞律師

被告

台北市政府工務局衛生下水道工程處

法定代理人

陳永輝

訴訟代理人

張珮琦律師

上列當事人間給付報酬等事件，本院於中華民國100 年6 月21日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：

一、按當事人得以合意定第一審管轄法院，但以關於由一定法律關係而生之訴訟為限，前項合意，應以文書證之，民事訴訟法第24條定有明文。查依兩造簽訂之「淡水河系污水下水道系統委託代操作維護服務工作第四期（處理廠部分）」契約（下稱系爭契約）第25條之約定，兩造合意以本院為第一審管轄法院，有上述約定條款在卷可稽，本院自有管轄權。

二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 、3 款定有明文。查原告起訴時原聲明：被告應給付原告新臺幣（下同）70,485,343元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。嗣於民國98年3 月2 日具狀變更聲明為：被告應給付原告71,964,586元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息（見本院卷㈠第164、165 頁），核屬擴張應受判決事項之聲明。復於98年6 月9 日再具狀追加民法第490 、491 、227 、231 條等規定為請求權基礎（見本院卷㈡第39至43頁），核其基礎事實同一，原提出之證據資料復均得援用，且不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，依首揭規定，均應予准許。

三、末按，被告台北市政府工務局衛生下水道工程處之法定代理人原為李孟諺，嗣變更為陳永輝，並由其具狀聲明承受訴訟（見本院卷㈢第79至83頁），並有臺北市政府100 年1 月26日府人二字第10030086700 號令、臺北市政府工務局衛生下水道工程處100 年1 月31日北市工衛人字第10030098000 號函附卷可稽，尚無不合，應予准許。

貳、實體部分：

一、原告起訴主張：

㈠兩造於94年6 月6 日簽訂「淡水河系污水下水道系統委託代操作維護服務工作第四期（處理廠部分）」契約（下稱系爭契約），委託處理期間為自94年6 月6 日起至97年6 月30日止，約定由原告處理八里污水處理廠等設備之代操作、維護及管理等事務。依政府採購法第2 條規定，本件採購應屬勞務採購，被告機關之招標公告亦載明本件為「勞務類」採購，故本件契約性質屬「勞務之委任」，為委任契約。且由系爭契約投標須知，被告就本件採購案，係使用其與建築師、會計師或律師等簽訂委任契約時相同之招標須知範本，僅視採購案特性略作增刪規定，系爭契約之性質，自應與被告機關委任建築師、會計師或律師處理事務之契約性質同一解釋，應認係委任契約。又系爭契約招標須知第貳節八㈡2.對於招標廠商特別著重於處理污水下水道代操作工作之專業能力，與被告委任建築師、會計師或律師等專業人員處理事務，同樣具有高度專業性及屬人性。且就約定處理事務如何操作則本於原告專業，不需被告指示，與承攬契約需聽從定作人指示不同，而就「廢棄物清運及處理」工項，被告嗣向主管機關環保署送審之「再利用計畫」，環保署仍需召集相關學者、專家共同會商討論再利用之檢測及分析標準，可知污泥再利用之處理亦涉相當專業性及屬人性，與承攬人需聽從定作人之指示而為之性質不同。被告所指「廢棄物清運及處理」工項以「噸」為單位計價或採其他方式計價，與契約性質無關，且未考量契約整體工作內容及範圍，其主張系爭契約近於承攬契約，並非可採。

㈡依系爭契約投標文件所附作業說明四、處理功能保證第4 、17點規定，已列明八里污水處理廠產生之污泥，其掩埋量應為污泥代處理總量之30% （含）以下，而其餘至少有污泥代處理總量之70% ，得以製磚、堆肥、土壤改良劑等成本較低（相較於掩埋）之再利用方式處理。原告依此，於投標階段即以污泥100%再利用處理為投標報價及締約之基礎。簽約後，原告於94年6 月間提送「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作計畫書」供被告審查，敘明以再利用機構之「堆肥」方式處理，「堆肥」再利用處理之機構，係依原告與「台灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」及「嘉慶環保設備有限公司」所簽訂「八里污水處理廠污泥篩渣沉砂等一般廢棄物清運處理工作合約」，將八里污水處理廠於系爭契約履行期間產生全部污泥以「堆肥」方式再利用處理。上開工作計畫書經被告同意後，原告遂自94年7 月1 日開始依計畫清運污泥至「台灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」處理，詎94年8 月8 日該處理機構卻遭行政環境保護署（下稱環保署）中區稽查隊稽查，認原告所委託運送之污泥屬尚未報經中央主管機關核准之「一般廢棄物」，不得以再利用方式處理，原告始知被告尚未向主管機關取得系爭契約污泥再利用之許可。然其餘再利用方式，如「製磚」，系爭契約履約期間，製磚處理機構僅立昌窯業股份有限公司（下稱立昌公司）具收受處理污泥類廢棄物能力，惟該公司94年7 月間爆發違法傾倒毒化物事件，遭法院判決有罪，故系爭污泥無法以製磚處理方式；就「焚化」方式，「污泥」係公有焚化場列為不可處理之廢棄物，因污泥焚化造成爐體損害或壽命減少，焚化後產生大量爐渣亦必須處理等問題，當時僅有極少數私有焚化爐願意處理焚化污泥，且可處理污泥數量極為有限，八里污水處理廠每月有數千噸污泥必須處理，是焚化方式處理系爭污泥，亦非可行；另「堆肥、土壤改良劑」方式，即原告提送工作計畫書之內容，惟迄至系爭契約履行屆滿止，被告仍未完成取得「污泥再利用」許可之行政程序，致系爭污泥亦無法以堆肥、土壤改良劑再利用方式處理。上情原告亦曾於95年11月1 日被告召開之會議中逐一說明，被告及各與會機關均未曾質疑，亦未表示「製磚」或「焚化」仍係可行處理方式，可證系爭污泥在現實上亦非可以「製磚」或「焚化」方式處理。被告就「堆肥、土壤改良劑」處理方式，又未辦妥「再利用許可」之行政程序，致事實上系爭污泥僅得以「掩埋」方式處理。

㈢依廢棄物清理法第14條第1 項、第5 條第1 項規定及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條第2 項之規定，系爭契約產生污泥再利用，應由被告提交台北縣環保局向環保署申請許可後執行，而非原告之權責。環保署於系爭契約招標前，早於90年4 月19日即以（90）環署廢字第0024003 號函，指示被告就污水處理廠產生污泥應及早規劃再利用許可之行政程序。系爭契約招標前，被告於93年2 月27日召開研討「八里及內湖污水處理廠脫水污泥委外清理及再利用計畫」會議，環保署亦指明：「現階段並無污泥再利用之公告，若以一般廢棄物專案申請，申請程序應由台北市政府工務局衛工處報請台北市環保局轉呈環保署，八里廠則報請台北縣環保局轉呈環保署，申請後約需1 至2 月審查期間」。環保署復於94年9 月5 日以環署廢字第0940066974號函覆被告表示：「八里污水處理廠所產生污泥，得由執行機關指定其處理場所，其處理場所得以指定委託經主管機關許可處理該類廢棄物之公民營廢棄物清理、處理機構處理，即可委由具有處理污泥項目（D-09）之公民營廢棄物處理機構處理」。然環保署同意之污泥處理方式，僅限於掩埋，其餘再利用方式，因污水處理廠污泥目前並未公告其再利用之類別及管理方式，若欲再利用，須報經環保署核准後辨理。由上情可知，系爭八里污水廠污泥再利用，須事前取得環保署核准污泥再利用計畫之行政程序，為招標機關即被告之義務，被告在未取得許可前，即進行系爭契約招標，導致原告得標後，無從將系爭污泥再利用處理，非可歸責於原告，且原告以符合招標文件約定再利用方式處理污泥為報價及締約基礎，亦無可歸責。被告以原告未於招標階段向其釋疑污泥再利用可行性云云，顯係企圖卸免其作為招標機關所應負事前向環保署取得污泥再利用計畫許可之行政作為義務。況本件標案釋疑期間僅94年5 月13日招標公告起至5 月17日短短4 天，投標廠商須花費大量人力、時間於備標之準備工作，故要求投標廠商於上述釋疑期間向招標廠商就系爭污泥是否尚未取得再利用許可或詳細評估再利用方式可行性提出釋疑，顯無期待可能性。況原告係信賴被告機關應取得系爭污泥再利用許可，縱招標當時尚未取得，被告至少亦可於得標後1 至2 個月取得，原告自亦毋庸於釋疑期間向被告質疑是否已取得污泥再利用許可。

㈣至原告以100%再利用方式處理污泥，此係依被告機關基於台北市政府2010年零掩埋政策，倘污泥70% 均係以成本較低且環保之再利用處理，原告自無就其餘30% 改以成本較高且不符合零掩埋政策亦不環保之掩埋方式處理，原告始以污泥100%再利用處理為投標報價及締約基礎，並因污泥再利用相較掩埋單價低，已反應於該工項之投標單價及契約單價，故被告亦因此獲得降低採購費用之利益。且系爭工作計畫書亦係以100%堆肥再利用方式處理污泥，經被告94年8 月1 日核定後，依契約文件補充投標須知第9 條第1 項規定，已為系爭契約一部分，兩造即已約定系爭契約履行期間產生之全部污泥均以堆肥方式再利用處理。嗣因被告於系爭契約履約階段，始補辦理污泥再利用計畫之行政程序，然因我國目前並無明文規範污水處理後之污泥再利用標準，導致環保署迄97年6 月30日系爭契約履行屆滿止，均未核准系爭契約之「污泥再利用計畫」，致原告全部改以成本較高之掩埋方式處理，此非可歸責原告，被告仍依原契約較低單價給付，自不公允，且對其他參與投標廠商亦無不公平問題。

㈤原告因上述被告未取得污泥再利用許可，導致必須將系爭污泥全部以成本較高之掩埋方式處理，因而受有鉅額損害及額名支出必要之費用，應由被告負擔：

⒈損害部分：原告簽訂系爭契約後，即與「台灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」及「嘉慶環保設備有限公司」簽訂「八里污水處理廠污泥篩渣沉砂等一般廢棄物清運處理工作合約」，將系爭八里污水處理廠產生之全部污泥以堆肥方式再利用處理，合約約定含清運之單價為每公噸1,575 元，惟因前述原因，導致原告無法執行污泥再利用計畫，僅得以成本較高之掩埋方式處理，系爭契約處理污泥總量為70,413.36公噸。則原告就每公噸污泥改以掩埋處理與再利用差價為67,831,681元。前述額外之成本費用，已超出原告正常營運所需資金，必須向法國興業銀行股份有限公司融資貸款，年利率僅約2.5%，以每月經被告核定之污泥處理量，造成之掩埋與再利用差價金額，依年利率約2.5%及實際支付污泥掩埋費日期計算融資成本損害計3,298,275 元。上開損害合計71,129,956元，援依民法第546 條3 項請求被告賠償。

⒉額外支出必要費用部分：原告依法本無向主關機關環保署申請「污水處理廠污泥再利用」許可之義務，為促使系爭契約污泥再利用得以執行，遂接受被告指示，自被告於94年7 月11日，將「下水道（污水處理廠）一般廢棄物再利用計畫書」提交台北縣環保局轉函報環保署補行辦理取得「污泥再利用」許可之行政程序後，即協助被告進行「污泥再利用計畫」、「再利用試驗計畫」、「污泥再利用試驗」及系爭契約「污泥再利用計畫」等相關工作，此係因處理委任事務而支出之必要費用834,630 元，自得依民法第546 條第1 項規定，請求被告償還。

㈥若認系爭契約性質為承攬契約，因被告就污泥再利用，未積極於招標前完成取得環保署許可之行政程序，而有行政怠惰之情形，違反民法第507 條第1 項定作人協力義務，致原告僅得以掩埋方式處理，造成原告受有損害。而系爭契約無法以約定之再利用方式處理污泥，被告指示原告仍須將污水處理廠每日產生污泥進行清運掩埋處理，污泥清運掩埋處理工作既屬履行系爭契約所必須，被告縱未依約辦理契約變更，然實質上已變更工作內容，原告因而額外支出龐大成本與費用，原告自得依民法第490 、491 條向被告請求賠償損害及額外支出之必要費用，且依實務承攬契約之「擬制變更原則」，亦應核實計付原告因此增加成本與費用。又被告因上開怠於進行得污泥再利用許可相關行政程序之可歸責事由，致原告須全部改以掩埋方式處理，支出龐大成本費用，亦構成民法第22 7條不完全給付，原告亦得依民法第227 條、第231 條第1 項規定，向被告請求相關損害賠償。

㈦退萬步言，被告雖於94年7 月11日向環保署補行辦理取得「污泥再利用」許可之「行政程序」，惟環保署審查程序迄至97年6 月30日系爭契約履行屆滿止，均未完成審查，致發生系爭污泥無法以再利用方式處理之情事變更，顯不可歸責於原告，亦非原告於系爭契約投標、締約時所得合理預料者，原告因此額外支出鉅額之污泥處理費用，如認無法增加給付，要求由原告負擔，對原告顯失公平。是依民法第227 條之2 第1 項規定，原告亦得請求被告合理調整原契約效果，增加給付報酬。

㈧原告曾向台北市政府採購申訴審議委員會申請調解，亦認系爭契約簽訂後，發生八里污水廠污泥再利用處理方式及計價基礎變更，致廢污泥運棄成本大增，發生情事變更，建議調整契約單價為每公噸2,408 元。惟其建議該單價，僅簡略將系爭契約預算單價每公噸2,712 元，與契約單價每公噸2,104 元，加總後平均所得。惟八里污水處理廠平均每月產生之污泥約2,060 公噸，系爭契約履行期間，污泥掩埋之處理費用大幅上漲，由94年12月間履約初期之每公噸約2,100 元，節節高漲至97年6 月每公噸約4,000 元，故審議委員會建議調整之單價，未考量原告實際增加支出之成本費用所造成之鉅額損害，原告始無法接受調解建議。

㈨為此，就損害部分，爰依先位請求權基礎民法第546 條第3項、第490 條、第491 條、擬制變更原則、第227 條、第231 條等規定，備位請求權基礎第227 條之2 第1 項規定，另就支出必要費用，爰依民法第546 條第1 項規定請求被告給付。並聲明：被告應給付原告71,964,586元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；並願供擔保，請准宣告假執行。

二、被告則以：

㈠兩造簽訂系爭契約，係經公開招標決標後委託原告操作污泥處理系統以完成污泥清運工作，各項工作計價方式依工作內容各異，其中污泥清運部分，係以實際清運噸數計價，著重在工作之完成，被告亦未限制要以何種方式處理，原告得標後，依照契約有向被告提出如何清運之義務，如原告擬變更清運方式可重送計劃書，只要不違反契約即可，故就污泥清運部分，重視的是原告最終確實能完成污泥處理。並非委任契約，而與承攬契約較為相似。原告投標時自行決定以100%再利用污泥處理方式計算成本利潤而進行投標，嗣於94年5月20日以最低價得標，簽約後原告提出處理污泥計劃書，決定以100%再利用方式處理污泥，因為符合招標要求，被告於同年8 月1 日核准。工作計畫書，只是讓被告瞭解其完成承攬工作之方式，藉以掌握工期、公安，只要不違反招標目的與要求，被告均會同意，惟非准許原告得據此主張追加工程款，日後有修正必要仍得修正，但報酬均不會追加。本件僅要求合法之最終處理地點及處理方式（如製磚、堆肥、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量30 %《含》以下），廠商可用各種合法方式處理污泥，例如焚燒。原告未能證明被告有委任其以100%再利用方式處理污泥，則其依民法第546 條規定要求被告支付污泥掩埋與再利用差價及融資成本合計71,129,956元，顯無理由。至原告嗣後無法以其原先預定之再利用方式清理污泥，向被告提出擬改採掩埋方式處理污泥，在處理總量30% （含）以下，與原先規定相符，被告可以同意。在處理總量超過30 %以後，雖與原先規定不符，基於體恤廠商的立場，被告勉為同意以完成工作，但僅是同意讓原告用掩埋方式完成工作，不對原告主張違約，並非同意原告可以追加報酬。

㈡兩造簽訂污泥處理勞務契約時，雖已就報酬部分達成合意，但並沒有載明工作內容之計劃書，原告提出計劃書將其工作內容具體化時，也是以投標金額作為報酬，並未對投標金額有爭議，且其當時即知我國並無100%污泥再利用之標準，其以100%污泥再利用方式作為工作內容本即要承擔一定風險，被告因認符合招標要求而同意，並列為契約一部分，而對工作內容達成合意，則無所謂有契約成立時所不能預料之情形。倘原告提出計劃書時對投標金額有疑義，被告可以廢標重新招標，以符政府採購法精神。既然原告與被告達成工作內容與金額合意，自不容許事後任意主張追加工程款，違反誠信，破壞政府採購法制。

㈢原告乃符合投標資格為有經驗廠商，其於投標時已知目前無污泥再利用標準。被告在招標文件亦詳載投標者應自行查核相關法令，原告如因自己過失未進行查核即率爾投標，應自行承擔商業上之風險，況被告從未承諾廠商一定可以取得再利用許可，僅係協助廠商提出申請，被告並無任何契約義務，更無所謂不完全給付或遲延給付。退步言，環保署於94年8 月16日召開第一次審查會議，其後召開多次審查會議，迄尚未通過污泥再利用計畫，審查作業時程超過當時會議應許之1 至2 月，自非可歸責於被告，亦非被告所能掌控。原告在公開招標期間，復未曾就此再利用許可取得乙事向被告要求釋疑，仍基於自己決定投標並得標，本件實無契約成立後，其成立當時的環境或基礎有所劇變，非當時無法預料之情形，更沒有契約簽約後，發生情事變更之事實。倘原告得向被告請求自己估算錯誤之損失或預期利益之減少，不僅違反誠信原則，對於其他未得標廠商亦有失公允。

㈢如認為有情事變更原則之適用，亦非全以物價變動為依據，而是依客觀公平標準，定增、減給付之適當數額。原告起訴主張受有預期利益或成本費用之損害、向銀行取得融資之成本、額外支出必要費用等，除與事實不符，與被告無關。且原告主張先備位聲明之請求權能否如此排列，亦互有矛盾衝突。而民法第490 條與第491 條報酬請求權，與民法第227條、第231 條第1 項債務不履行之損害賠償請求權，二者完全不同，原告究認污泥再利用方式可獲致之利益67,831,681元及擬獲致前述預期利益之融資成本3,298,275 元，係屬報酬，亦或損害賠償，亦有未明等語，資為抗辯。

三、經本院於98年3 月2 日言詞辯論期日與兩造整理並協議簡化之不爭執事項及爭點，並依本院論述之先後與妥適，及原告嗣後於98年6 月9 日具狀追加民法第490 、491 、227 、231 條請求權基礎，而調整其順序、內容如下（見本院卷㈠第130 、131 、162 、163 頁）：

㈠兩造不爭執事項：

⒈兩造於94年6 月6 日簽訂「淡水河系污水下水道系統委託代操作維護服務工作第四期（處理廠部分）」契約，服務期間94年6 月6 日起至97年6 月30日止。

⒉依照原證2 作業說明壹、四：兩造約定八里污水處理廠污泥掩埋量應為污泥代處理量之30%以下。

⒊原告於投標階段即以污泥100%再利用處理為投標報價締約基礎，原告提送之工作計畫書亦規劃將污泥全部以堆肥再利用方式處理。

⒋原告於94年6 月間與「台灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」、「嘉慶環保設備有限公司」簽訂八里污水處理廠污泥篩渣沉砂等一般廢棄物清運處理工作合約（原證4 ），約定將系爭契約履行期間產生之全部污泥以堆肥方式再利用處理（含清運之單價每噸為1,575 元）。

⒌環保署迄今仍未審查通過系爭契約污泥再利用計畫。

⒍94年8 月8 日原告委託處理機構處理污泥時遭環保署中區稽查隊稽查認未經核准不得以再利用方式處理。（廢棄物處理辦法、一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條第2 項）

㈡兩造爭點：

⒈兩造94年6 月6 日簽訂系爭契約性質為何？

⒉兩造是否約定由原告以100%堆肥再利用方式處理八里污水廠污泥？

⒊原告依民法第546 條第3 項、第227 條、第231 條第1 項等規定，請求被告給付以掩埋方式處理污泥與再利用方式之差價及融資成本所受損害71,129,956元，有無理由？

⒋本件有無擬制變更原則或情事變更原則之適用？原告得否依民法第490 條、491 條、第227 條之2 第1 項請求調整原契約增加給付報酬？

⒌原告主張補行辦理取得污泥再利用許可之行政程序，所生「污泥再利用計畫」、「再利用試驗計畫」、「污泥再利用試驗」及系爭契約「污泥再利用計畫」等相關費用834,630 元，應由原告或被告負擔？茲分述如下：

四、茲就上開兩造爭點，析述本院得心證之理由如下：

㈠系爭契約性質為何？

⒈按「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約」，民法第491 條第1項定有明文。是承攬契約著重於一定工作之完成，而非勞務之提供。經查：系爭契約第1 、2 條約定，由原告處理八里污水處理廠及海洋放流管等相關附屬設施之代操作、維護及管理工作；第3 條「服務期限」就處理廠有關廢棄物清運及處理部分約定：服務期限自94年7 月1 日至97年6 月30日止；第5 條「契約價金」約定：「乙方（即原告）辦理依本契約規定之服務工作，甲方（即被告）應支付乙方之契約價金總額上限為新臺幣肆億捌仟肆佰肆拾柒萬肆仟叁佰叁拾叁元。其結算按契約詳細表項目以實作數量計價，每月依實際執行情形由甲方支付乙方履約費用。當實際履約費用達契約價金總額上限時，非經甲方同意，乙方不得繼續履約。契約詳細表所列價金，除另有規定外，內含完成該項工作所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用，乙方不得再以任何名義向甲方求償。....」；第6 條關於付款辦法則約定，各項工作計價方式依工作項目內容各異，由原告依實際執行情形（實作數量）每月申請估驗1 次，經被告核可後請領；計價項目及計價單位以詳細表所列為準，單價分析表僅供參考；原告並應於每服務月結束後10天內，提出當月份操作維護管理月報告，送請被告審核，以憑計價等情，有系爭契約、詳細表（總表）、第37次估驗詳細表可憑（見本院卷㈠第19至23頁、第172 、173 頁）。是依前開系爭契約相關約定所示，系爭契約之工作內容應以「詳細表」所列計價項目及計價單位為基準，原告應按詳細表所示之工作內容提供代操作、維護及管理等工作，由被告按原告實際執行情形計價結算履約費用，實際履約費用達契約價金總額上限時，除經被告同意，原告不得再繼續履約，且不得以任何名義再向被告請求給付，是原告於投標前應自行詳實估價，而系爭契約之報酬考量基礎，重在工作內容之完成，即著重於由原告為被告完成一定內容之工作，於工作完成時，由被告給付報酬，而非著重於原告定時、定量提供勞務，且原告須依契約詳細表所列項目及計價單位內容完成工作，亦不具獨立裁量權，故系爭契約具有承攬約定之性質，而非勞務或委任契約，應堪認定。

⒉原告雖抗辯被告所製作招標公告記載「標的分類：勞務類其它」，投標須知亦載為「勞務採購投標須知」，足見系爭契約係屬勞務之委任契約云云，固有上述招標公告及投標須知附卷可參（見本院卷㈠第115 、124 頁）。然依政府採購法第7 條第3 項規定：「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務」，足見政府採購法關於勞務採購之定義，並未限定為委任契約，亦無排除承攬契約之意，故而政府機關依政府採購法完成招標成立契約後，仍應回歸適用民法相關規定依契約實質關係為契約性質之定性及解釋甚明。是原告主張系爭契約依政府採購法招標，並載明為勞務採購，自屬委任契約一節，尚非可採。

㈡兩造是否約定由原告以100%堆肥再利用方式處理八里污水廠污泥？

⒈原告主張：其依系爭契約投標文件所附作業說明四第4 、17點所載內容，於投標階段以污泥100%再利用處理為投標報價及締約基礎，簽約後提送「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作計畫書」，並敘明以再利用機構之「堆肥」方式處理，業經被告審核同意，系爭工作計畫書即屬契約之一部分，足見兩造已經約定以100%堆肥再利用方式處理污泥云云。被告則以：系爭契約著重在污泥清運工作之完成，並未限制要以何種方式處理，原告所提工作計畫書只要符合招標要求，被告均會同意，並未與原告約定污泥處理方式等語資為抗辯。茲查：

⒉系爭契約投標文件所附代操作維護工作作業說明「處理功能保證」第㈣點記載：「八里污水處理廠污泥掩埋量應為污泥代處理總量30% （含）以下。」；第點記載：「乙方應於決標後30日內，送審『污泥、篩渣沉砂等廢棄物清運處理契約草案』，定約後30日內提送『污泥、篩渣沉砂等廢棄物清運處理工作計畫』，其內容需包括污泥篩渣沉砂等清運處理管理辦法、合法之最終處理地點及處理處方式（含替代最終處理地點、方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30% 《含》以下）及說明地磅管理規則....」，有系爭作業說明附卷足稽（見本院卷㈠第43至45頁）。依上述規定可知，被告辦理公開招標斯時，就系爭污泥處理方式並未加以規定，僅限制污泥掩埋量應在污泥代處理總量之30% （含）以下，此由系爭作業說明肯認「替代最終處理方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等」規定亦足資認定。易言之，投標廠商就系爭污泥處理方式係採掩埋或再利用方式均不受限，僅限定若以掩埋方式處理，則須符合在污泥代處理總量之30 %（含）以下範圍內為之，殆屬明確。

⒊又依補充投標須知第9 條「工作計畫書提送規定」第1 項規定：「得標廠商應於決標後30日內提出收集系統全部之工作計畫書及處理廠區保全、廢棄物清運及處理、進流水質排放水質及污泥餅溶出試驗定期檢驗等項目之工作計畫書初稿送本機關審查；處理廠其餘工作計畫書於決標後60日內提送。且得標廠商應於本機關之審查意見文到7 日內，提送修正後之工作計畫書（修正提送以1 次為限），經審核通過後列為契約一部分，未於前述期限內提送工作計畫書或未能按時通過工作計畫書審核者，將依照契約書之違約處理相關規定辦理」；再依系爭契約第24條「契約解釋」第1 項約定：「構成本契約之文件包括本契約條款、開標、決標紀錄、補充投標須知、投標須知、代操作維護服務作業說明、詳細表及乙方所提送工作計畫書等。本契約內各種文件及其附件與各項附表、附錄得互為補充」，有上開補充投標須知及系爭契約可稽（見本院卷㈠第第151 至153 頁、第39頁）。審諸前述補充投標須知及系爭契約規定可知，原告於決標後相當期限內須擬具工作計畫書提送被告機關審查，倘被告機關審查後有意見，原告須依被告之審查意見再提送修正後工作計畫書予被告審查，苟未於期限內提送工作計畫書並經被告審核通過，被告復得依契約書主張違約賠償，迨審查通過後，工作計畫書即列為兩造契約一部分。職此，本件原告提送之「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作工作計畫書」，既業經被告審核通過，有被告機關94年8 月1 日北市工衛八里字第09432245600 號函、原告公司94年6 月30日上水九四龍字第0640號函、系爭工作計畫書可憑（見本院卷㈠第46至53頁），此情亦為被告所不爭執，揆諸上述規定，系爭工作計畫書即應列為兩造所簽訂系爭契約之一部分，同屬契約文件得互為補充，自有拘束兩造之效力。

⒋然審諸系爭工作計畫書壹「前言」記載：「八里污水處理廠現況操作....，本公司乃本合約之精神委由專業合法之廢棄物清運處理業者以堆肥再利用等方式處理，....」；貳「工作內容」三、㈠記載：「本公司擬委由....『嘉慶環保設備有限公司』執行八里污水處理廠污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運工作。....另將委由『臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社』進行最終處理，處理方式為堆肥再利用處理，經處理後所篩選之少部份餘量將清運至雲林縣元長鄉崙仔公有掩埋場進行衛生掩埋，....」；該項三㈣復載有：「處理方式：堆肥處理，並依『淡水河系污水下水道系統委託代操作維護工作（第四期）』作業說明肆、（十七）規定辦理」，有卷存系爭工作計畫書足考（見本院卷㈠第51、52頁），則原告於工作計畫書表述係以「堆肥再利用等方式」處理污泥，且處理後污泥所篩選少部份餘量採衛生掩埋方式處理，復重申依系爭作業說明即最終處理方式含替代方式如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30% 以下之規定辦理等內容，已難認原告主張其提送予被告審查之工作計畫書係規劃將系爭契約履行期間所產生全部污泥均以堆肥再利用方式處理。再依原告附於系爭工作計畫書之合約即原告與「嘉慶環保設備有限公司」及「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」三方簽訂之合約第3 條約定：「工作範圍及內容：詳如工作說明書及本公司呈報台北市政府衛工處審查核可之工作計畫書。本合約不足部分以甲方與台北市政府衛工處簽定之『淡水河系污水下水道系統託代操作維護工作第四期』契約相關規定辦理」；另依上開合約所附工作說明書約定：「乙、丙方合法之最終處理地點及處理方式（含替代最終處理地點、方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30% 《含》以下），乙方自甲方通知日起開始清運處理污泥篩渣沉砂等廢棄物....」，則有前揭合約及工作說明書可參（見本院卷㈠第55、63、64頁），依上開合約及工作說明書內容所示，原告與嘉慶環保公司及臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社間，亦同依系爭契約、作業說明及工作計畫書內容為渠等清運及處理系爭污泥之依據，準此而論，實難遽認兩造約定將系爭契約履行期間之全部污泥均以堆肥再利用方式處理。原告此部分主張，難認有據。

㈢原告依民法第546 條第3 項、第227 條、第231 條第1 項等規定，請求被告給付以掩埋方式處理污泥與再利用方式之差價及融資成本所受損害71,129,956元，有無理由？

⒈原告主張：被告未於招標前完成取得環保署許可再利用之行政程序，簽約後復遭環保署遲未許可再利用計畫，無法依約執行污泥再利用，僅得以全部掩埋方式處理污泥，致原告額外支出龐大費用，原告並無可歸責事由，被告怠於取得污泥再利用許可，自屬不完全給付，故系爭污泥無法依原定堆肥方式再利用所增加之處理費用，應由被告負擔云云。被告答辯：原告為符合投標資格具專業之污泥處理機構，於投標前即知悉目前無污泥再利用標準，被告於招標文件亦詳載投標者應自行查核相關法令，被告並無向環保署取得再利用許可之義務，且嗣後環保署不同意污泥以再利用方式處理，均非可歸責於被告，不得請求賠償等語。

⒉查系爭契約性質係屬承攬契約，已如前述，原告本於委任契約關係，援依民法第546 條第3 項規定請求被告賠償，自無可採。

⒊至原告主張被告應於系爭契約簽訂前，向主管機關環保署取得污泥再利用許可，竟怠於進行取得再利用許可之相關行政程序，具可歸責事由，為不完全給付，依民法第227 條、第231 條第1 項規定，被告自應負賠償責任云云。

⑴惟按，「工作需定作人之行為始能完成者，而定作人不為其行為時，承攬人得定相當期限，催告定作人為之。定作人不於前項期限內為其行為者，承攬人得解除契約，並得請求賠償因契約解除而生之損害」，民法第507 條定有明文。準此，若承攬契約雙方當事人未將定作人之協力行為「約定」為其契約義務，而定作人不為協力行為時，承攬人僅得先行催告定作人為之，定作人不於期限內為其行為，承攬人再為解除契約、並請求賠償解除契約所生之損害，尚無就定作人之「不協力」，逕行課其債務不履行責任之餘地（最高法院96年度台上字第2167號裁判要旨參照）。查被告雖不排除系爭契約履行期間所生污泥得以堆肥再利用方式處理，惟綜觀系爭契約及同屬契約文件之作業說明、招標公告、投標須知、補充投標須知等內容，兩造並未約定應由被告先向環保署取得污泥再利用許可之契約義務甚明。況按污泥處理方式除掩埋或堆肥外，尚有其他方式諸如製磚、土壤改良劑或焚化等處理方式可採用，被告於辦理招標時並未加以限制，復如前述，則原告本應依當時客觀環境自行審酌各種污泥處理方式之可行性再提送工作計畫書予被告審查，被告於招標前殆無可能事先即知悉原告於簽約後所提送之工作計畫書會以堆肥再利用方式處理系爭污泥，而事前報經環保署核准許可，事屬當然。是原告主張被告負有在投標前或系爭契約簽訂前向環保署取得再利用許可之義務，並無可採。

⑵原告雖主張依廢棄物清理法第14條、第5 條、一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條等規定，一般廢棄物之再利用方式係由被告報經環保署核准後辦理，然上開規定僅揭示向環保署申請核准屬被告之權責，並不當然即成為系爭契約被告應為給付之義務。依系爭契約及工作計畫書之約定，原告固負有將污泥以堆肥方式處理之義務，然被告至多僅負有協助原告以此方式履行契約之協力義務而已。是被告雖未於契約簽訂前向環保署取得污泥再利用許可，揆諸前揭規定及說明，縱認被告有不為該協力行為，原告得據此催告後解除契約與請求賠償因解除契約所生之損害賠償，亦無民法第227 條之適用。故原告依民法第227 條、第231 條第1 項規定，請求被告賠償因被告不完全給付致原告所受之損害71,129,956元云云，亦難謂有據。

㈣本件有無擬制變更原則或情事變更原則之適用？原告得否依民法第490 條、第491 條、第227 條之2 第1 項請求調整原契約增加給付報酬？

⒈原告主張：系爭契約簽定後，因遲未經環保署許可系爭污泥以堆肥再利用計畫，致原告僅能以成本較高之掩埋方式處理，故系爭契約污泥處理方式已由堆肥再利用方式變更為掩埋，雖原告未依約辦理契約變更，然原告因無法預見情事變更而生損失，原契約之給付顯失公平，自得依民法第227 條之2 第1 項或擬制變更原則，請求增加給付賠償其以掩埋方式處理系爭污泥額外支出之成本與費用云云。被告則辯稱本件不適用情事變更原則或擬制變更原則，原告之請求並無理由等語。

⒉按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人始得依民法第227 條之2 之規定，聲請法院增減其給付或變更其他原有之效果。而所謂情事變更，非當時所得預料，依其原有效果顯失公平者，係指情事劇變，非契約成立當時所得預料，依一般觀念，認為如依其原有效果顯然有失公平者而言。茲查：

⑴系爭契約於招標階段係採取總價投標及以最低價得標之方式，有卷附招標公開資料可稽（見本院卷㈠第124 至12 6頁），另依系爭作業說明，被告就污泥處理之方式並未加以限制，僅規定污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30% 以下，亦未排除以製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等方式為最終替代處理方式，均如前述。又依系爭契約第5 條第2 項規定：「契約詳細表所列價金，除另有規定外，內含完成該項工作所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用，乙方不再以任何名義向甲方求償」；同條第5 項規定：「契約價金之調整：㈠廠商履約遇有下列政府行為之一，致履約費用增加或減少者，契約價金得予調整：①政府法令之新增或變更。②稅捐或規費之新增或變更。③政府公告、公定或管制價格或費率之變更....」，從而，兩造於締約時，既已約定污泥處理方式可有製磚、掩埋、堆肥、焚化、土壤改良劑等可供選擇，且契約價金總額已包含全部履約相關費用，僅遇有政府法令、稅捐或規費之新增或變更、價格或費率之變更等情事，可調整契約價金外，不得以任何名義請求被告增加費用，則原告自應於投標前作整體評估、規劃，而原告本即為處理污泥專業知識及經驗之業者，此由招標資料規定投標廠商須有5 年內曾承攬或執行公民營廢（污）水處理廠操作維護工作、單件契約金額不低於73,750,000元、累計契約金額不低於184,380,000 元等條件即明，環保署於被告辦理招標或兩造簽訂系爭契約時，既未公告一般廢棄物再利用之類別及管理方式，將來環保署亦未必核准原告提出之污泥再利用計畫，此均應為具污泥處理專業及經驗之原告所知悉，況在公開招標期間，非不得經由向被告釋疑進而確認再利用之可行性及風險所在，客觀上既有預見可能性，且被告容許其他替代處理方式可供選擇，已構成契約之內容，原告自行評估後仍選擇全部污泥以堆肥再利用方式為報價及締約基礎進行投標，並簽訂系爭契約，則嗣後環保署未核可再利用計畫，顯非締約基礎或環境之客觀情事發生重大變動，亦難認有何顯失公平之情形。此外原告並未舉證證明被告同意採行之製磚、土壤改良劑、掩埋、焚化等方式客觀上均不可行，應認為原告仍有依原有法律關係履行債務之期待可能性，並無情事變更可言。況查，原告係以營利為目的之私法人，系爭契約金額採固定總價，其更應於投標前，依據本身個別條件，審慎評估投標成本及各種風險，包括在多種可供選擇污泥處理方式之可行性之風險在內，而將風險、預算妥為評估、規劃、分配，以定其承攬之投標價格，此為原告在眾多投標者競爭下從事商業行為應自行負擔之工作併應自我注意之事項，不能因原告事前之評估錯誤，事後要求被告增加給付。又系爭契約既採總價承攬，並未訂定可因污泥處理方式變更時，得增減報酬之約定，亦非屬「未定報酬」之情形，則原告依民法第491 條之規定請求增加支出之金額，亦無足採。綜上，本件環保署遲未許可堆肥再利用計畫，非屬系爭契約簽定後所發生之情事變更，縱原告因此受有損害，亦非原定給付顯失公平之問題，則原告依民法第227 條之2 規定請求增加給付，亦不足採。至兩造於96年6 月21日、7 月20日向台北市政府採購申訴審議委員會申請調解，經該委員會作成：雙方當事人修訂契約，取消本案有關掩埋量30% 以下之限制及基於情事變更原則，自96年1 月起調整契約單價為2,408 元/ 噸等建議，嗣被告於96年10月31日函覆審議委員會表示同意接受調解建議案辦理，有臺北市政府96年9 月13日府授工採字第09603285540 號函暨函覆調解會議紀錄、被告機關96年10月31日北市工衛八里字第09634354600 號函可稽（見本院卷㈠第105 至110 頁），然嗣因原告不接受該調解建議所計算之金額，而調解不成立，復為兩造所不爭，從而，上述審議委員會所作調解建議，尚非可執為有利原告之認定，附予敘明。

⑵原告另主張實務界有所謂「擬制之變更」，即定作人以非正式變更契約程序，使承攬人變更或追加工作之情形，若其已實質變更工作之內容，且已造成承攬人支出成本之增加，應認承攬人得以「擬制之變更」，請求定作人就契約金額合理調整云云，亦為被告所否認。經查，系爭契約既已約定契約價金內含完成工作所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用，原告不得以任何名義向被告求償，僅例外於遇有政府法令、稅捐或規費之新增或變更、價格或費率之變更等情事，始得為契約價金之調整，均如前述。據此足證兩造於締約時，已合意由原告負擔除上述例外得調整價金情事之外所增加支出之費用，因此自無上開所謂「擬制性變更」之適用。況依系爭契約第17條規定，兩造已就變更契約之方式有所約定，原告即應明知，當不得事後始以無法預見而認有違民法誠信原則。且依前揭所述，原告採行堆肥再利用計畫未經環保署許可，非原告訂約時所不能預見，所增加之費用，不應由主辦機關即被告辦理變更加以負擔，本件顯然不符合上開原則，仍應回歸系爭契約明訂之內容，故原告此部分之主張，亦無可採。

㈤原告主張補行辦理取得污泥再利用許可之行政程序，所生「污泥再利用計畫」、「再利用試驗計畫」、「污泥再利用試驗」及系爭契約「污泥再利用計畫」等相關工作之費用834,630 元，應由原告或被告負擔？查依系爭契約之約定，就八里污水處理廠所生污泥之處理方式，本應由原告依其專業自行評估，被告並無向環保署申請取得許可之契約義務，被告至多僅負有協助原告以其選定之方式履行契約之協力義務，業如前述，本件兩造間並非委任關係，復無相關費用應由被告負擔之約定，是原告為促成其所選定之污泥再利用計畫得以順利履行，而進行污泥再利用計畫、再利用試驗計畫、污泥再利用試驗所生相關費用，自應由原告自行負擔吸收，不應轉嫁於被告。原告主張此部分係屬處理委任事務之必要費用，依民法第546 條第1 項規定請求被告償還834,630 元云云，亦屬無據。

五、綜上所述，系爭契約係屬承攬契約性質，且被告已履行給付報酬之義務，復無其他可歸責事由，原告不得依民法不完全給付規定，請求被告賠償其損害。又依本件情形，亦無情事變更原則或擬制變更原則之適用。從而，原告依民法第546條第1 項、第3 項、第490 條、第491 條、第227 條、第231 條第1 項、第227 條之2 第1 項等規定，請求被告給付原告71,964,586元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 % 計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所為之立證，經審酌後認與判決之結果不生若何影響，即無庸再逐一予以論列，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

民事第三庭法 官 林惠霞