臺灣高等法院100年度重上字第588號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　100年度重上字第588號

上訴人

上水股份有限公司

法定代理人

施西龍

訴訟代理人

黃台芬律師

訴訟代理人

黃麗蓉律師

複代理人

李彥群律師

被上訴人

臺北市政府工務局衛生下水道工程處

法定代理人

陳永輝

訴訟代理人

張珮琦律師

複代理人

許培恩

上列當事人間請求給付報酬等事件，上訴人對於中華民國100年7月18日臺灣臺北地方法院98年度重訴字第97號第一審判決提起上訴，並為訴之追加，本院於101年7月10日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之；但請求之基礎事實同一者、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第2款、第3款，分別定有明文。所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者而言。換言之，不論其請求之訴訟標的是否相同，如法院為判決之基礎事實，均應包括此部分之主張者，為利紛爭一次解決，並貫徹擴大訴訟制度解決紛爭之功能，即屬請求之基礎事實同一。

二、上訴人於原審起訴以被上訴人未依約定取得污泥再利用許可，致其須將受被上訴人委託處理之污泥，全部以成本較高之掩埋方式處理，受有鉅額損害及額外支出必要之費用。就所受損害部分，先位聲明之請求權基礎為民法第546條第3項、第490條、第491條、第227條、第231條第1項及擬制變更原則，備位聲明之請求權基礎為民法第227條之2第1項；就支出必要費用部分，請求權基礎為民法第546條第1項、第490條、第491條及擬制變更原則（原審卷㈠第8-11頁、卷㈡第41-43、84頁背面-94頁背面）。上訴人於向本院提起上訴，就先位聲明部分，追加兩造所簽訂「淡水河系污水下水道系統委託代操作維護服務工作第四期（處理廠部分）」契約（下稱系爭契約）第5條第5項第2款、第17條第5項、第10條第5項、第6項，及民法第179條、第182條第2項、第226條第1項為請求權基礎，並捨棄民法第546條第3項及第231條第1項之請求權基礎（本院卷㈠第49背面、64-74、206頁及背面）。經核上訴人於本院之追加請求，均係以被上訴人是否未依系爭契約履約致上訴人受有鉅額損害及額外支出必要之費用為基礎，且兩造所提出之訴訟證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內，具有同一性或一體性，得於本件訴訟一併審理、解決紛爭，俾免日後再為請求而發生裁判歧異，以達訴訟經濟之目的，就上開追加部分，屬請求之基礎事實同一；就上開捨棄部分，屬減縮應受判決事項之聲明，依上開規定及說明，均應予准許。被上訴人就上訴人之追加部分表示不同意（本院卷㈠第148、150-151頁、卷㈡第92-94頁），尚有誤會，先予敘明。

貳、實體方面：

一、上訴人起訴主張：

㈠兩造於民國94年6月6日簽訂系爭契約，約定由伊為被上訴人處理八里污水處理廠等設備之代操作、維護及管理等事務，處理期間自94年6月6日起至97年6月30日止。依政府採購法第2條規定，系爭契約應屬勞務採購，被上訴人之招標公告亦載明係「勞務類」採購，系爭契約性質屬「勞務之委任」，為委任契約。且由系爭契約投標須知，被上訴人係使用其與建築師、會計師或律師等簽訂委任契約時相同之招標須知範本，僅視採購案特性略作增刪規定，系爭契約之性質，應與被上訴人委任建築師、會計師或律師處理事務之契約性質同一解釋，屬委任契約。又系爭契約招標須知第貳節八㈡2.對於招標廠商特別著重於處理污水下水道代操作工作之專業能力，與被上訴人委任建築師、會計師或律師等專業人員處理事務，同樣具有高度專業性及屬人性。且就約定處理事務如何操作則本於伊之專業，不需被上訴人指示，與承攬契約需聽從定作人指示不同。而就「廢棄物清運及處理」工項，被上訴人嗣向主管機關行政院環境保護署（下稱環保署）送審之「再利用計畫」，環保署仍需召集相關學者、專家共同會商討論再利用之檢測及分析標準，可見污泥再利用之處理涉相當專業性及屬人性，與承攬人需聽從定作人之指示而為之性質不同，系爭契約非承攬契約（上訴人於本院主張系爭契約之性質屬承攬，以下就上訴人於原審所主張系爭契約之性質為委任部分，不再贅述）。

㈡系爭契約投標文件所附作業說明四、處理功能保證第4、17點，已列明八里污水處理廠產生之污泥（下稱系爭污泥），其掩埋量應為污泥代處理總量之30%（含）以下，其餘至少有污泥代處理總量之70%，得以製磚、堆肥、土壤改良劑等成本較低（相較於掩埋）之再利用方式處理。伊於投標時，即以污泥100%再利用處理為投標報價及締約之基礎，並於簽約後之94年6月間，提送「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作計畫書」供被上訴人審查，敘明以再利用機構之「堆肥」方式處理。上開工作計畫書經被上訴人同意後，伊自94年7月1日起依計畫清運污泥至「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」處理。詎該處理機構於94年8月8日經環保署中區稽查隊稽查，認伊所委託運送之污泥屬尚未報經中央主管機關核准之「一般廢棄物」，不得以再利用方式處理，伊始知被上訴人尚未向主管機關取得系爭契約污泥再利用之許可。然其餘如「製磚」等再利用方式，系爭契約履約期間，「製磚」處理機構僅立昌窯業股份有限公司（下稱立昌公司）具收受處理污泥類廢棄物能力，惟該公司於94年7月間因違法傾倒毒化物，經法院判決有罪，致系爭污泥無法以「製磚」方式處理。又污泥係公有焚化場列為不可處理之廢棄物，因污泥「焚化」造成爐體損害或壽命減少，所產生大量爐渣亦須處理，當時僅少數私有焚化爐願處理「焚化」污泥，且處理之污泥數量有限，八里污水處理廠每月有數千噸污泥須處理，以「焚化」方式處理亦非可行。另「堆肥、土壤改良劑」方式，即伊提送工作計畫書之內容，迄系爭契約履行屆滿止，被上訴人仍未完成取得「污泥再利用」許可之行政程序，致系爭污泥亦無法以「堆肥、土壤改良劑」再利用方式處理。伊於95年11月1日被上訴人召開之會議中逐一說明上情，被上訴人及各與會機關均未曾質疑，亦未表示「製磚」或「焚化」仍係可行處理方式，可見系爭污泥非可以「製磚」或「焚化」方式處理。被上訴人就「堆肥、土壤改良劑」處理方式，又未辦妥「再利用許可」之行政程序，致系爭污泥僅得以「掩埋」方式處理。

㈢依廢棄物清理法第14條第1項、第5條第1項，及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條第2項規定，系爭契約產生污泥再利用，應由被上訴人提交改制前臺北縣政府環境保護局向主管機關環保署申請許可後執行，而非伊之權責。環保署於系爭契約招標前，早於90年4月19日即以（90）環署廢字第0024003號函，指示被上訴人就污水處理廠產生污泥應及早規劃再利用許可之行政程序。系爭契約招標前，被上訴人於93年2月27日召開研討「八里及內湖污水處理廠脫水污泥委外清理及再利用計畫」會議，環保署亦指明：「現階段並無污泥再利用之公告，若以一般廢棄物專案申請，申請程序應由臺北市政府工務局衛工處報請臺北市環保局轉呈環保署，八里廠則報請臺北縣環保局轉呈環保署，申請後約需1至2月審查期間」。環保署復於94年9月5日以環署廢字第0940066974號函覆被上訴人：「八里污水處理廠所產生污泥，得由執行機關指定其處理場所，其處理場所得以指定委託經主管機關許可處理該類廢棄物之公民營廢棄物清理、處理機構處理，即可委由具有處理污泥項目（D-09）之公民營廢棄物處理機構處理」。然環保署同意之污泥處理方式，僅限於掩埋，其餘再利用方式，因污水處理廠污泥目前並未公告其再利用之類別及管理方式，若欲再利用，須報經環保署核准後辨理。可見八里污水廠污泥再利用，須事前取得環保署核准污泥再利用計畫之行政程序，為招標機關即被上訴人之義務，被上訴人於未取得許可前，即為系爭契約之招標，致伊得標後無從將污泥再利用處理，非可歸責於伊，且伊以符合招標文件約定再利用方式處理污泥為報價及締約基礎，亦無可歸責之事由。被上訴人以伊未於招標階段向其釋疑污泥再利用可行性云云，係企圖卸免其作為招標機關所應負事前向環保署取得污泥再利用計畫許可之行政作為義務。況系爭標案釋疑期間僅94年5月13日招標公告起至5月17日短短4天，投標廠商須花費大量人力、時間於準備工作，要求投標廠商於上述釋疑期間向招標廠商就系爭污泥是否尚未取得再利用許可或詳細評估再利用方式可行性提出釋疑，顯無期待可能性。伊係信賴被上訴人應已取得系爭污泥再利用許可，縱招標當時尚未取得，被上訴人至少可於開標後1至2個月取得，伊亦毋庸於釋疑期間向被上訴人質疑已否取得污泥再利用許可。

㈣伊以100%再利用方式處理污泥，係依被上訴人基於臺北市政府西元2010年之零掩埋政策，倘污泥70%均係以成本較低且環保之再利用處理，伊自無就其餘30%改以成本較高且不符合零掩埋政策亦不環保之掩埋方式處理，伊始以污泥100%再利用處理為投標報價及締約基礎，並因污泥再利用相較掩埋之單價為低，已反應於該工項之投標單價及契約單價，被上訴人亦因此獲得降低採購費用之利益。且系爭工作計畫書亦係以100%堆肥再利用方式處理污泥，經被上訴人94年8月1日核定後，依契約文件補充投標須知第9條第1項規定，已為系爭契約之一部分，兩造即已約定系爭契約履行期間產生之全部污泥均以堆肥方式再利用處理。嗣因被上訴人於系爭契約履約階段，始補辦理污泥再利用計畫之行政程序，然因我國目前並無明文規範污水處理後之污泥再利用標準，致環保署迄97年6月30日系爭契約履行屆滿止，未核准系爭契約之「污泥再利用計畫」，致伊全部改以成本較高之「掩埋」方式處理，自非可歸責於伊。被上訴人仍依系爭契約較低單價給付，並不公允，且對其他參與投標廠商亦不生不公平之情事。

㈤伊因上述被上訴人未取得污泥再利用許可，致須將污泥全部以成本較高之「掩埋」方式處理，受有鉅額損害及須額外支出必要費用，應由被上訴人負擔：

⑴損害部分：伊原依伊與「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」及「嘉慶環保設備有限公司」所簽訂「八里污水處理廠污泥篩渣沉砂等一般廢棄物清運處理工作合約」（下稱系爭工作合約），將八里污水處理廠於系爭契約履行期間產生全部污泥，以「堆肥」方式再利用處理。系爭工作合約約定含清運之單價為每公噸1,575元，而因上述原因，致伊無法執行污泥再利用計畫，僅得以成本較高之「掩埋」方式處理。系爭契約處理污泥總量為7萬413.36公噸，則伊就每公噸污泥改以「掩埋」處理與再利用差價為6,783萬1,681元。上開額外之成本費用，已逾伊正常營運所需資金，須向法國興業銀行股份有限公司融資貸款，年利率約2.5%，以每月經被上訴人核定之污泥處理量，造成之「掩埋」與「再利用」差價金額，依年利率約2.5%及實際支付污泥掩埋費日期計算融資成本，損害計329萬8,275元，上開損害合計7,112萬9,956元。

⑵額外支出必要費用部分：伊本無向環保署申請「污水處理廠污泥再利用」許可之義務，為使系爭契約污泥再利用得以執行，遂接受被上訴人指示，自被上訴人於94年7月11日，將「下水道（污水處理廠）一般廢棄物再利用計畫書」由改制前臺北縣環保局轉函報環保署補行辦理取得「污泥再利用」許可之行政程序後，即協助被上訴人進行「污泥再利用計畫」、「再利用試驗計畫」、「污泥再利用試驗」及系爭契約「污泥再利用計畫」等相關工作，而支出必要費用83萬4,630元，自應由被上訴人負擔。

㈥因被上訴人就污泥再利用，未積極於招標前完成取得環保署許可之行政程序，而有行政怠惰之情形，違反民法第507條第1項定作人協力義務，致伊僅得以掩埋方式處理，造成伊受有損害。而系爭契約無法以約定之再利用方式處理污泥，被上訴人指示伊仍須將污水處理廠每日產生污泥進行清運掩埋處理，污泥清運掩埋處理工作既屬履行系爭契約所必須，被上訴人縱未依約辦理契約變更，然實質上已變更工作內容，伊因而額外支出龐大成本及費用，自得依民法第490條、第491條之規定，向被上訴人請求賠償損害及額外支出之必要費用。且依實務承攬契約之擬制變更原則，亦應核實計付伊因此增加成本與費用。又被上訴人因上開怠於進行得污泥再利用許可相關行政程序之可歸責事由，致伊須全部改以掩埋方式處理，支出龐大成本費用，亦構成民法第227條不完全給付，伊亦得向被上訴人請求賠償損害。

㈦被上訴人雖於94年7月11日向環保署補行辦理取得「污泥再利用」許可之「行政程序」，惟環保署迄97年6月30日系爭契約履行屆滿止，未完成審查程序，致發生系爭污泥無法以再利用方式處理之情事變更，顯不可歸責於伊，亦非伊於系爭契約投標、締約時所得合理預料者，伊因此額外支出鉅額之污泥處理費用，如認無法增加給付，要求由伊負擔，對伊顯失公平。依民法第227條之2第1項規定，伊亦得請求被上訴人合理調整原契約效果，增加給付報酬。

㈧伊前向臺北市政府採購申訴審議委員會申請調解，亦認系爭契約簽訂後，八里污水廠污泥再利用處理方式及計價基礎變更，致廢污泥運棄成本大增，屬情事變更，建議調整契約單價為每公噸2,408元，即將系爭契約預算單價每公噸2,712元，與系爭契約單價每公噸2,104元，加總平均。惟八里污水處理廠平均每月產生之污泥約2,060公噸，系爭契約履行期間，污泥掩埋之處理費用大幅上漲，由94年12月間履約初期之每公噸約2,100元，節節高漲至97年6月每公噸約4,000元，臺北市政府採購申訴審議委員會建議調整之單價，未考量伊實際增加支出之成本費用所造成之鉅額損害，伊無法接受調解建議。

㈨就損害部分，依先位請求權基礎民法第546條第3項、第490條、第491條、第227條、第231條第1項等規定及擬制變更原則，依備位請求權基礎民法第227條之2第1項規定；就支出必要費用部分，依民法第546條第1項、第490條、第491條等規定及擬制變更原則，聲明求為判決：⑴被上訴人應給付上訴人7,196萬4,586元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行。

二、被上訴人則抗辯：

㈠兩造簽訂系爭契約，係伊經公開招標決標後委託上訴人操作污泥處理系統以完成污泥清運工作，各項工作計價方式依工作內容各異，其中污泥清運部分，係以實際清運噸數計價，著重在工作之完成，伊未限制處理方式，上訴人得標後，有義務向伊提出如何清運之計畫書，如上訴人擬變更清運方式，可重送計畫書。就污泥清運部分，著重在上訴人最終能完成污泥處理，屬承攬性質。上訴人自行決定以100%再利用污泥處理方式計算成本利潤而參與投標，嗣於94年5月20日以最低價得標，簽約後上訴人提出處理污泥計畫書，決定以100%再利用方式處理污泥，伊以符合招標要求而於同年8月1日核准。工作計畫書僅係使伊瞭解上訴人完成承攬工作之方式，藉以掌握工期、公安，非准許上訴人得據此主張追加工程款，日後有修正必要仍得修正，惟報酬不會追加。伊僅要求合法之最終處理地點及處理方式（如製磚、堆肥、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量30%〈含〉以下），廠商可用各種合法方式處理污泥。上訴人並未證明其係受伊委任以100%再利用方式處理污泥，不得請求伊支付污泥「掩埋」與「再利用」差價及融資成本。至上訴人嗣後無法以原預定之再利用方式清理污泥，向伊提出擬改採「掩埋」方式處理污泥，於處理總量30%（含）以下部分，伊可同意。於處理總量逾30%部分，雖與原約定不符，基於體恤廠商之立場，伊勉為同意俾完成工作，然僅係同意上訴人以「掩埋」方式完成工作，並非同意上訴人追加請求報酬。

㈡兩造簽訂系爭契約時，雖已就報酬部分達成合意，惟未載明工作內容之計畫書，上訴人提出計畫書將其工作內容具體化時，亦係以投標金額作為報酬，並未對投標金額為爭議，且斯時即知我國並無100%污泥再利用之標準，其以100%污泥再利用方式作為工作內容，原即須承擔一定風險，伊因認符合招標要求而同意，並列為系爭契約之一部分，而對工作內容達成合意，自無契約成立時所不能預料之情形。倘上訴人提出計畫書時對投標金額質疑，伊可廢標重新招標，以符政府採購法精神。上訴人既與伊達成工作內容與金額合意，不得事後任意主張追加工程款，違反誠信，破壞政府採購法制。

㈢上訴人乃符合投標資格為有經驗廠商，其於投標時已知目前無污泥再利用標準。伊在招標文件詳載投標者應自行查核相關法令，上訴人如因過失未查核即率爾投標，應自行承擔商業上之風險。況伊從未承諾廠商必可取得再利用許可，僅係協助廠商提出申請，伊並無任何契約義務，更無不完全給付或遲延給付。縱環保署於94年8月16日召開第一次審查會議，其後召開多次審查會議，迄尚未通過污泥再利用計畫，審查作業時程逾當時會議應許之1至2月，自非可歸責於伊，亦非伊所能掌控。上訴人在公開招標期間，未曾就此再利用許可取得乙事向伊要求釋疑，仍基於自己決定投標並得標，自無契約成立後，其成立當時之環境或基礎有所劇變，非當時無法預料之情形，尤無契約簽約後發生情事變更之事實。倘上訴人得向伊請求因估算錯誤之損失或預期利益之減少，不僅違反誠信原則，對於其他未得標廠商，亦有失公允。

㈣如認本件有情事變更原則之適用，亦非全以物價變動為依據，而係依客觀公平標準，定增、減給付之適當數額。上訴人主張其受有預期利益或成本費用之損害、向銀行取得融資之成本、額外支出必要費用等，除與事實不符，亦與伊無關。且上訴人主張先、備位聲明之請求權排列，亦互有矛盾。而民法第490條、第491條之報酬請求權，與民法第227條、第231條第1項債務不履行之損害賠償請求權，二者完全不同，上訴人究認污泥再利用方式可獲致之利益6,783萬1,681元及擬獲致前述預期利益之融資成本329萬8,275元，係屬報酬，抑或損害賠償，亦有未明。

三、原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，除就先位請求所受損害部分，追加系爭契約第5條第5項第2款、第17條第5項及民法第226條第1項為請求權基礎；就先位請求額外支出必要費用部分，追加系爭契約第10條第5項、第6項、第5條第5項第2款為請求權基礎；就備位請求追加民法第179條、第182條第2項為請求權基礎；另就先位請求所受損害部分，捨棄民法第546條第3項及第231條第1項之請求權基礎，並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人7,196萬4,586元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。

四、本院依上訴人之聲請，囑託臺灣省環境工程技師公會鑑定系爭污泥於94年至97年間如全部以「掩埋」方式處理，其合理收費標準為何。

五、兩造不爭執事項（原審卷㈠第130、131、162、163頁、本院卷㈠第289頁）：

㈠兩造於94年6月6日簽訂系爭契約，處理期間自94年6月6日起至97年6月30日止。

㈡依淡水河系污水下水道系統委託代操作維護服務工作第四期作業說明壹、四記載：兩造約定八里污水處理廠污泥掩埋量應為污泥代處理量之30%以下。

㈢上訴人於參與投標時，以污泥100%再利用處理為投標報價締約基礎，所提送之工作計畫書亦規劃將污泥全部以堆肥再利用方式處理。

㈣上訴人於94年6月間與「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」、「嘉慶環保設備有限公司」簽訂系爭工作合約（原審卷㈠第54頁），約定將系爭契約履行期間產生之全部污泥，以堆肥方式再利用處理（含清運之單價每噸為1,575元）。

㈤環保署迄未審查通過系爭契約污泥再利用計畫。

㈥94年8月8日，上訴人所委託處理污泥之「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」遭環保署中區稽查隊稽查，認未經核准不得以再利用方式處理（廢棄物處理辦法、一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條第2項）。

㈦兩造同意由臺灣省環境工程技師公會為本件鑑定單位（本院卷㈠第289頁）。

六、兩造爭執之事項：

㈠上訴人主張因被上訴人未能獲得環保署核准「污泥再利用計畫」，致其未能以再利用方式（非掩埋）處理污泥，其實際執行之「工作及給付」範圍已超出系爭契約約定範圍，有無理由？

㈡上訴人依民法第226條第1項、第227條、第490條、491條規定及擬制變更原則，請求被上訴人給付所受損害7,112萬9,956元；依民法第490條、第491條規定及擬制變更原則，請求被上訴人給付所支出之必要費用83萬4,630元，有無理由？

㈢上訴人依系爭契約第5條第5項第2款、第17條第5項約定，請求被上訴人給付所受損害7,112萬9,956元，及依系爭契約第10條第5項、第6項、第5條第5項第2款約定，請求被上訴人給付所支出之必要費用83萬4,630元，有無理由？

㈣上訴人依民法第227條之2第1項情事變更原則之規定，請求被上訴人增加給付報酬，有無理由？

㈤上訴人備位依民法第179條、第182條第2項規定，請求被上訴人給付7,196萬4,586元，有無理由？

七、本院得心證之理由：

㈠上訴人主張因被上訴人未能獲得環保署核准「污泥再利用計畫」，致其未能以再利用方式（非掩埋）處理污泥，其實際執行之「工作及給付」範圍已超出系爭契約約定範圍，有無理由？

⑴上訴人主張其依系爭契約投標文件所附作業說明四第4、17點所載，以污泥100%再利用處理為投標報價及締約基礎，簽約後提送「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作計畫書」，並敘明以再利用機構之「堆肥」方式處理，業經被上訴人審核同意，系爭工作計畫書即屬契約之一部分，兩造已約定以100%堆肥再利用方式處理污泥云云。被上訴人則抗辯：系爭契約著重在污泥清運工作之完成，並未限制要以何種方式處理，上訴人所提工作計畫書祇須符合招標要求，被上訴人即表示同意，並未與上訴人約定污泥處理方式等語。

⑵依系爭契約投標文件所附代操作維護工作作業說明「處理功能保證」第㈣點所載：「八里污水處理廠污泥掩埋量應為污泥代處理總量30%（含）以下」；及第點所載：「乙方（即上訴人）應於決標後30日內，送審『污泥、篩渣沉砂等廢棄物清運處理契約草案』，訂約後30日內提送『污泥、篩渣沉砂等廢棄物清運處理工作計畫』，其內容需包括污泥篩渣沉砂等清運處理管理辦法、合法之最終處理地點及處理處方式（含替代最終處理地點、方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30%〈含〉以下）及說明地磅管理規則…」（原審卷㈠第43-45頁），可見被上訴人辦理公開招標，並未規定污泥之處理方式，僅限制污泥掩埋量應在污泥代處理總量之30%（含）以下。此由上開作業說明肯認「替代最終處理方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等」，足資認定。易言之，投標廠商就系爭污泥處理方式係採掩埋或再利用方式，均不受限，僅限定若以掩埋方式處理，須符合在污泥代處理總量30%（含）以下範圍內。

⑶又依補充投標須知第9條「工作計畫書提送規定」第1項規定：「得標廠商應於決標後30日內提出收集系統全部之工作計畫書及處理廠區保全、廢棄物清運及處理、進流水質排放水質及污泥餅溶出試驗定期檢驗等項目之工作計畫書初稿送本機關審查；處理廠其餘工作計畫書於決標後60日內提送。且得標廠商應於本機關之審查意見文到7日內，提送修正後之工作計畫書（修正提送以1次為限），經審核通過後列為契約一部分，未於前述期限內提送工作計畫書或未能按時通過工作計畫書審核者，將依照契約書之違約處理相關規定辦理」（原審卷㈠第152頁及背面）；及依系爭契約第24條「契約解釋」第1項約定：「構成本契約之文件包括本契約條款、開標、決標紀錄、補充投標須知、投標須知、代操作維護服務作業說明、詳細表及乙方（即上訴人）所提送工作計畫書等。本契約內各種文件及其附件與各項附表、附錄得互為補充」（原審卷㈠第39頁），可見上訴人於決標後相當期限內須擬具工作計畫書提送被上訴人審查，倘被上訴人審查後有意見，上訴人須依被上訴人之審查意見再提送修正後工作計畫書予被上訴人審查。苟上訴人未於期限內提送工作計畫書並經被上訴人審核通過，被上訴人得依系爭契約中違規之相關規定辦理。迨審查通過，工作計畫書即列為系爭契約之一部分。上訴人提送之「污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運處理工作計畫書」，既經被上訴人審核通過，有被上訴人94 年8月1日北市工衛八里字第09432245600號函、上訴人94 年6月30日上水九四龍字第0640號函及系爭工作計畫書可憑（原審卷㈠第46-53頁），亦為被上訴人所不爭執。系爭工作計畫書即應列為兩造所簽訂系爭契約之一部分，同屬契約文件得互為補充，自有拘束兩造之效力。

⑷系爭工作計畫書壹「前言」記載：「八里污水處理廠現況操作…，本公司乃本合約之精神委由專業合法之廢棄物清運處理業者以堆肥再利用等方式處理，…」；貳「工作內容」三、㈠記載：「本公司擬委由…『嘉慶環保設備有限公司』執行八里污水處理廠污泥、篩渣及沉砂等一般廢棄物清運工作。…另將委由『臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社』進行最終處理，處理方式為堆肥再利用處理，經處理後所篩選之少部分餘量將清運至雲林縣元長鄉崙仔公有掩埋場進行衛生掩埋，…」；該項三㈣記載：「處理方式：堆肥處理，並依『淡水河系污水下水道系統委託代操作維護工作（第四期）』作業說明肆、（十七）規定辦理」（原審卷㈠第50-52頁）。依上訴人於工作計畫書表述係以「堆肥再利用等方式」處理污泥，且處理後污泥所篩選少部分餘量採衛生掩埋方式處理，復重申依系爭作業說明即最終處理方式含替代方式如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30%以下之規定辦理等內容，已難認上訴人主張其提送予被上訴人審查之工作計畫書係規劃將系爭契約履行期間所產生全部污泥均以堆肥再利用方式處理。再依上訴人附於系爭工作計畫書之合約即其與「嘉慶環保設備有限公司」及「臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社」三方簽訂之系爭工作合約第3條約定：「工作範圍及內容：詳如工作說明書及本公司呈報臺北市政府衛工處審查核可之工作計畫書。本合約不足部分以甲方與臺北市政府衛工處簽定之『淡水河系污水下水道系統委託代操作維護工作第四期』契約相關規定辦理」；另依系爭工作合約所附工作說明書約定：「乙、丙方（即嘉慶環保設備有限公司、臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社）合法之最終處理地點及處理方式（含替代最終處理地點、方式，如製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等，污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30%《含》以下），乙方（即嘉慶環保設備有限公司）自甲方（即上訴人）通知日起開始清運處理污泥篩渣沉砂等廢棄物…」（原審卷㈠第55、63、64頁），上訴人與嘉慶環保設備有限公司及臺灣省事業廢棄物處理設備利用合作社間，亦同依系爭契約、作業說明及工作計畫書內容為渠等清運及處理系爭污泥之依據。準此，難認兩造約定將系爭契約履行期間之全部污泥均以堆肥再利用方式處理。上訴人主張因被上訴人未能獲得環保署核准「污泥再利用計畫」，致其未能以再利用方式（非掩埋）處理污泥，其實際執行之「工作及給付」範圍已超出系爭契約約定範圍云云，委無足取。

㈡上訴人依民法第226條第1項、第227條、第490條、491條規定及擬制變更原則，請求被上訴人給付所受損害7,112萬9,956元；依民法第490條、第491條規定及擬制變更原則，請求被上訴人給付所支出之必要費用83萬4,630元，有無理由？

⑴上訴人主張被上訴人未能取得環保署許可，有行政怠惰，違反民法第507條第1項定作人之協力義務，依民法第226條第1項規定，請求被上訴人負損害賠償責任云云，惟查，兩造均不爭執上訴人已完成系爭契約之全部污泥處理工作，已難認有給付不能之情形；況依民法第514條第2項「承攬人之損害賠償請求權或契約解除權，因其原因發生後，一年間不行使而消滅」規定，上訴人遲至100年10月3日始追加依民法第226條第1項規定請求損害賠償（本院卷㈠第49頁背面），被上訴人為時效抗辯，自屬有據。

⑵按「工作需定作人之行為始能完成者，而定作人不為其行為時，承攬人得定相當期限，催告定作人為之。定作人不於前項期限內為其行為者，承攬人得解除契約，並得請求賠償因契約解除而生之損害」，民法第507條定有明文。準此，若承攬契約雙方當事人未將定作人之協力行為「約定」為其契約義務，而定作人不為協力行為時，承攬人僅得先行催告定作人為之，定作人不於期限內為其行為，承攬人再為解除契約、並請求賠償解除契約所生之損害，尚無就定作人之「不協力」，逕行課其債務不履行責任之餘地（最高法院96年度臺上字第2167號判決意旨參照）。被上訴人雖不排除系爭契約履行期間所生污泥得以堆肥再利用方式處理，惟綜觀系爭契約及同屬契約文件之作業說明、招標公告、投標須知、補充投標須知等內容，兩造並未約定應由被上訴人先向環保署取得污泥再利用許可之契約義務。況按污泥處理方式，除掩埋或堆肥外，尚有其他方式諸如製磚、土壤改良劑或焚化等處理方式可採用，被上訴人於辦理招標時未予限制，則上訴人本應依當時客觀環境自行審酌各種污泥處理方式之可行性再提送工作計畫書予被上訴人審查，被上訴人於招標前無可能事先即知悉上訴人於簽約後所提送之工作計畫書會以堆肥再利用方式處理系爭污泥，而事前報經環保署核准許可。上訴人主張被上訴人負有在投標前或系爭契約簽訂前向環保署取得再利用許可之義務云云，並無可採。上訴人雖主張依廢棄物清理法第14條、第5條、一般廢棄物回收清除處理辦法第34條、第14條等規定，一般廢棄物之再利用方式係由被上訴人報經環保署核准後辦理，然上開規定僅揭示向環保署申請核准屬被上訴人之權責，並不當然即成為系爭契約被上訴人應為給付之義務。依系爭契約及工作計畫書之約定，上訴人固負有將污泥以堆肥方式處理之義務，然被上訴人至多僅負有協助上訴人以此方式履行契約之協力義務。被上訴人雖未於契約簽訂前向環保署取得污泥再利用許可，縱認被上訴人有不為該協力行為，上訴人得據此催告後解除契約與請求賠償因解除契約所生之損害賠償，亦無民法第227條之適用。

⑶依「補充招標須知」第10點規定「投標廠商應自行負擔工作地點現場調查及自行文獻調查之費用與責任。投標廠商得標後不得以不了解工作地現場條件及周圍環境為由，而要求補償服務費或免負違約賠償責任。倘因投標廠商之疏忽未能熟悉工作地情況而遭受任何損失概由投標廠商自行負責，與本機關無涉」（本院卷㈠第41頁）、系爭契約第8條第2點約定「…甲方（即被上訴人）之審查認可並不解除乙方（即上訴人）對完善規劃作業與符合契約文件規定應負之責任」(原審卷㈠第26頁)，得標之上訴人自行決定如何清運，所提之工作計畫書不違反招標目的及要求，被上訴人均會同意，然非即表示被上訴人同意追加報酬。上訴人以其提送工作計畫書擬以100%污泥再利用方式處理「處理廠部分勞務契約」之污泥，經被上訴人許可，請求被上訴人依工作計畫所定方法支付契約約定報酬以外之服務費，自未可取。換言之，系爭契約既採總價承攬，並未訂定可因污泥處理方式變更時，得增減報酬之約定，亦非屬「未定報酬」之情形，則上訴人依民法第490條、第491條之規定，請求被上訴人給付增加支出之金額，即無足採。

⑷上訴人另主張實務界有所謂「擬制之變更」，即定作人以非正式變更契約程序，使承攬人變更或追加工作之情形，若其已實質變更工作之內容，且已造成承攬人支出成本之增加，應認承攬人得以「擬制之變更」，請求定作人就契約金額合理調整云云，亦為被上訴人所否認。經查，系爭契約既已約定契約價金內含完成工作所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用，上訴人不得以任何名義向被上訴人求償，僅例外於遇有政府法令、稅捐或規費之新增或變更、價格或費率之變更等情事，始得為契約價金之調整，均如前述。據此足證兩造於締約時，已合意由上訴人負擔除上述例外得調整價金情事之外所增加支出之費用，因此自無上開所謂「擬制性變更」之適用。況依系爭契約第17條規定，兩造已就變更契約之方式有所約定，上訴人即應明知，當不得事後始以無法預見而認有違民法誠信原則。且依前揭所述，上訴人採行堆肥再利用計畫未經環保署許可，非上訴人訂約時所不能預見，所增加之費用，不應由主辦機關即被上訴人辦理變更加以負擔，本件顯然不符合上開原則，仍應回歸系爭契約明訂之內容。上訴人此部分之主張，亦無可採。

⑸至兩造於96年6月21日、7月20日臺北市政府採購申訴審議委員會申請調解，經該委員會作成：雙方當事人修訂契約，取消本案有關掩埋量30%以下之限制及基於情事變更原則，自96年1月起調整契約單價為每公噸2,408元等建議，嗣被上訴人於96年10月31日函覆審議委員會表示同意接受調解建議案辦理，有臺北市政府96年9月13日府授工採字第09603285540號函及所附調解會議紀錄、被上訴人96年10月31日北市工衛八里字第09634354600號函可稽（原審卷㈠第105-110頁），然嗣因上訴人不接受該調解建議所計算之金額，而調解不成立，復為兩造所不爭執。上述審議委員會所作調解建議，因上訴人不同意而未達成調解，並無任何效力，不能引為判決之基礎，亦不得作為攻擊他造之主張（最高法院28年上字第1058號判例意旨參照），上訴人執此指摘原判決未說明何以不採委員會建議之理由，有判決不備理由之違誤云云，亦未足取。

㈢上訴人依系爭契約第5條第5項第2款、第17條第5項約定，請求被上訴人給付所受損害7,112萬9,956元，及依系爭契約第10條第5項、第6項、第5條第5項第2款約定，請求被上訴人給付所支出之必要費用83萬4,630元，有無理由？

⑴系爭契約第5條第5項第1款約定，契約價金之調整，以①政府法令之新增或變更。②稅捐或規費之新增或變更。③政府公告、公定或管制價格或費率之變更等三者為限（詳下述），本件與上開三情形均不相當，上訴人依系爭契約第5條第5項第2款約定，請求被上訴人給付，核屬無據。

⑵系爭契約第17條第5項係約定「甲方於接受乙方所提出須變更之事項前即請求乙方先行施作或供應，其後未依原通知辦理契約變更或僅部分辦理者，應補償乙方所增加之必要費用」（原審卷㈠第33頁）；系爭契約第10條第5項、第6項係分別約定「契約如有任何部分須報請政府主管機關審查、查驗時，除依法規應由甲方提出申請者外，應由乙方提出申請，並負擔有關費用」、「乙方應免費提供甲方依契約辦理審查、查驗、測試或檢驗所必須之設備及資料。但契約另有規定者，不在此限。契約規定以外之審查、查驗、測試或檢驗，由甲方負擔費用。但結果不符合契約規定者，甲方得請求損害賠償。契約規定之審查、查驗、測試或檢驗，於再檢驗或覆驗時，亦同」（原審卷㈠第29頁），本件情形與上開系爭契約第17條第5項、第10條第5項、第6項，均不相同，上訴人援引以為請求之依據，即未可取。

⑶系爭契約之處理期間係自94年6月6日起至97年6月30日止，為兩造所不爭執，上訴人於本院亦主張系爭契約之性質屬承攬契約（本院卷㈠第49頁背面），則上訴人前於97年11月7日起訴請求被上訴人增加給付報酬（原審卷㈠第4頁），其請求權基礎為民法第490條、第491條、第227條、第227條之2第1項及擬制變更原則，乃遲至100年10月3日，始追加依系爭契約第5條第5項第2款、第17條第5項、第10條第5項、第6項等規定為請求權基礎（本院卷㈠第49頁背面），已逾民法第127條第7款所規定之二年時效。被上訴人就此為時效抗辯，應屬可採。

㈣上訴人依民法第227條之2第1項情事變更原則之規定，請求被上訴人增加給付報酬，有無理由？

⑴按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人始得依民法第227條之2之規定，聲請法院增減其給付或變更其他原有之效果。而所謂情事變更，非當時所得預料，依其原有效果顯失公平者，係指情事劇變，非契約成立當時所得預料，依一般觀念，認為如依其原有效果顯然有失公平者而言。又情事變更屬客觀之事實，並非主觀之認知。若有情事變更原則之適用，則應依客觀之標準，審酌一方因情事變更所受之損害，他方因情事變更所得之利益及其他實際情形，不以填補請求權人所受損害為目的，亦非全以物價變動為依據，係依客觀公平標準，定增、減給付之適當數額。

⑵系爭契約於招標階段係採取總價投標及以最低價得標之方式，有招標公開資料可稽（原審卷㈠第124-126頁）。另依系爭作業說明，被上訴人就污泥處理之方式並未加以限制，僅規定污泥掩埋量應為污泥代處理總量之30%以下，亦未排除以製磚、堆肥、焚化、掩埋、土壤改良劑等方式為最終替代處理方式，均如上述。而依系爭契約第5條第2項約定：「契約詳細表所列價金，除另有規定外，內含完成該項工作所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用，乙方（即上訴人）不再以任何名義向甲方（即被上訴人）求償」、同條第5項規定：「契約價金之調整：㈠廠商履約遇有下列政府行為之一，致履約費用增加或減少者，契約價金得予調整：①政府法令之新增或變更。

②稅捐或規費之新增或變更。③政府公告、公定或管制價格或費率之變更…」（原審卷㈠第21-22頁）。兩造於締約時，既已約定污泥處理方式可有製磚、掩埋、堆肥、焚化、土壤改良劑等可供選擇，且契約價金總額已包含全部履約相關費用，僅遇有政府法令、稅捐或規費之新增或變更、價格或費率之變更等情事，可調整契約價金外，不得以任何名義請求被上訴人增加費用，上訴人自應於投標前作整體評估、規劃。上訴人為處理污泥專業知識及經驗之業者，此由招標資料規定投標廠商須有5年內曾承攬或執行公民營廢（污）水處理廠操作維護工作、單件契約金額不低於7,375萬元、累計契約金額不低於1億8,438萬元等條件即明，環保署於被上訴人辦理招標或兩造簽訂系爭契約時，既未公告一般廢棄物再利用之類別及管理方式，日後環保署亦未必核准上訴人提出之污泥再利用計畫，此均應為具污泥處理專業及經驗之上訴人所知悉，況在公開招標期間，非不得經由向被上訴人釋疑進而確認再利用之可行性及風險所在，客觀上既有預見可能性，且被上訴人容許其他替代處理方式可供選擇，已構成契約之內容，上訴人自行評估後仍選擇全部污泥以堆肥再利用方式為報價及締約基礎進行投標，並簽訂系爭契約，則嗣後環保署未核可再利用計畫，顯非締約基礎或環境之客觀情事發生重大變動，亦難認有何顯失公平之情形。

⑶此外，上訴人並未舉證證明被上訴人同意採行之製磚、土壤改良劑、掩埋、焚化等方式客觀上均不可行，應認為上訴人仍有依原有法律關係履行債務之期待可能性，並無情事變更可言。再者，上訴人係以營利為目的之私法人，系爭契約金額採固定總價，上訴人尤應於投標前，依據本身個別條件，審慎評估投標成本及各種風險，包括在多種可供選擇污泥處理方式之可行性之風險在內，而將風險、預算妥為評估、規劃、分配，以定其承攬之投標價格，此為上訴人在眾多投標者競爭下從事商業行為應自行負擔之工作併應自我注意之事項，不能因上訴人事前之評估錯誤，事後要求被上訴人增加給付。

⑷另依臺灣省環境工程技師公會鑑定報告，以：①94年至97年清運費用，北部地區每公噸375元，中部地區每公噸500元，南部地區每公噸750元；污泥掩埋費用單價每公噸2,500元，污泥再生利用費單價為每公噸2,750元（鑑定報告書第6頁）。足見94年至97年清運費用、污泥掩埋費用、污泥再生利用費均無價格之波動。②污泥再生利用費之單價較掩埋費用單價高，則上訴人由原本再利用方式改為掩埋方式處理污泥，成本費用較為節省，上訴人主張改用掩埋，致成本費用大增云云，並非事實。③94年上訴人投標時每公噸為2,104元，鑑定報告書認94年污泥再利用清運與處理之單價為3,125元（375元＋2,750元=3,125元）。上訴人以低於一般單價之金額投標，足見上訴人認為系爭契約其他部分單價較高，綜合計算後仍符合成本；或認得標縱低價或稍微賠本，仍可增加公司實積，有助於日後投標或承作類似工作；或另有配合廠商可壓低成本。上訴人基於自由意志以該價格投標，應自行承擔損賠風險。且上訴人於系爭契約承作期間，污泥清運、掩埋或再生利用之費用，並無變動之情形，掩埋費用較污泥再利用費用更低，上訴人請求就污泥掩埋部分另支付工程款，即屬無據。

④鑑定報告書已明確指出，上訴人可將八里污水廠之污泥，直接委託廢棄物清除及處理機構代為清運及處理，無須支出顧問(仲介)費或資源回收費用。污泥處理廠商設置位置僅與清運費用有關，與處理費用無關。污泥處理廠商容納污泥容量之不同，僅係建造單價高低不同，無法與收費高低相連結。系爭工作成立後，環境並無劇變，上訴人所需支付之費用，均屬簽約時已可預料。上訴人依情事變更原則之規定，請求被上訴人增加給付報酬，顯乏所據。

㈤上訴人備位依民法第179條、第182條第2項規定，請求被上訴人給付7,196萬4,586元，有無理由？

⑴依上訴人提出之系爭契約第37次付款詳細表所載，上訴人於完成系爭污泥之處理，被上訴人已依上訴人處理之噸數支付上訴人1億4,763萬4,979元（本院卷㈠第218頁）。則被上訴人受領上訴人之勞務給付，即係依系爭契約之約定，而非無法律上之原因。

⑵上訴人所指因聲請再利用所支出之費用，屬其履行系爭契約之費用，依系爭契約第5條第2項約定，上訴人不得再向被上訴人為請求。被上訴人亦未因此受有利益，上訴人依不當得利之法則，請求被上訴人給付，亦無足取。

八、綜上所述，系爭契約係屬承攬契約性質，且被上訴人已履行給付報酬之義務，復無其他可歸責事由，上訴人不得依民法給付不能或不完全給付規定，請求被上訴人賠償其損害。又依本件情形，亦無情事變更原則之適用。上訴人依民法第490條、第491條及擬制變更原則，請求被上訴人給付，亦屬無據。另上訴人追加依系爭契約第5條第5項第2款、第17 條第5項、第10條第5項、第6項之約定，及民法第226條第1項等規定，請求被上訴人給付，非但無可取，且其請求權已罹於時效而消滅。又被上訴人係依系爭契約之約定受領上訴人之給付，非不當得利。從而，上訴人依民法第226條第1項、第179條、第182條第2項、第227條、第227條之2第1項、第490條、第491條等規定及擬制變更原則，暨依系爭契約第5條第5項第2款、第17條第5項、第10條第5項、第6項約定，請求被上訴人給付7,196萬4,586元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，洵屬無據，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，核無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提之證據，經本院審酌後，認與判決之結果不生影響，爰不逐一予以論述，併予敘明。

十、據上論結，本件上訴及追加之訴均為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

民事第十四庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。