108年度上國字第3號｜民事：國家賠償｜裁判日期：109 年 08 月 12 日

臺灣高等法院民事判決 108年度上國字第3號上訴人大陸水工股份有限公司兼法定代理人陳之貴共同訴訟代理人葉光洲律師黃孺雅律師被上訴人新北市政府水利局法定代理人宋德仁訴訟代理人潘志豪賴鎮局律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國107年12 月25日臺灣新北地方法院106年度重國字第11號第一審判決提起上訴，本院於109年7月29日言詞辯論終結，判決如下：主文上訴駁回。第二審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由壹、程序方面：被上訴人法定代理人原為古沼格，嗣變更為宋德仁，有新北市政府任命令可憑，並據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷一第279-284頁），核無不合，應予准許。貳、實體方面：一、上訴人主張：上訴人大陸水工股份有限公司（下稱大陸公司）於民國103年8月13日，以新臺幣（下同）77萬元標得被上訴人採購案號0000000A、案名「觀音坑溪口及成州集水分區抽水站檢討」之標案（下稱系爭標案），並於同日與被上訴人簽訂「觀音坑溪口及成州集水分區抽水站檢討委託技術服務契約書」（下稱系爭契約）。履約過程中，被上訴人以大陸公司未在期中報告提出一維水理數值分析（下稱一維分析），而有延誤履約進度之情事，於104年8月6日以新北水河計字第1041473305號函通知終止系爭契約，並以情節重大，將依政府採購法第101條第1項第10款之規定，提報刊登政府採購公報，停權1年處分（下稱系爭處分），經被上訴人駁回大陸公司異議，新北市政府並駁回伊申訴，而於105年4月18日開始執行系爭處分。嗣大陸公司對被上訴人向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經臺北高等行政法院105年度訴字第444號判決認定系爭處分違法且申訴審議判斷、異議處理結果以及系爭處分均撤銷，並經最高行政法院106年度判字第459號判決駁回被上訴人上訴而確定在案。被上訴人參與審查會議之訴外人即主持人簡任技正陳勝松、當時副局長宋德仁及承辦系爭標案之河川計畫科科長陳炳宏等所屬公務員，明知系爭契約僅約定於期末報告始需提出二維水理數值分析（下稱二維分析），審查會議所外聘委託之台灣省水利技師公會之委員，卻屢次要求大陸公司須提前在期中報告提出水理分析，乃係履行系爭契約範圍以外之事，大陸公司並無履行義務，在現實上亦不可能實行，卻未制止委員違反系爭契約內容之質詢及要求，反而以會議結論方式通過，強令大陸公司須在期中報告中提出，原應在期末報告始須提出之水理數值分析。嗣後承辦人員黃國楷並以此計算逾期，發函通知大陸公司課以終止契約及停權之行政處分，被上訴人之行政行為顯然違法並與誠信原則有違，而有違法濫權之情事。是以，被上訴人機關所屬公務員陳勝松、宋德仁、陳炳宏及黃國楷（下稱陳勝松等4人）顯然於執行職務行使公權力時，故意以不法之行政行為侵害大陸公司之財產權及商譽，並侵害其法定代理人即上訴人陳之貴（下稱陳之貴）名譽之人格權，致大陸公司受有為履行系爭契約範圍以外所生之費用即委託張嘉玲博士顧問費10萬元；因被上訴人違法之行政處分，為請求救濟所支出之裁判費、出席交通費及律師費用共計27萬5,460元；商譽損失70萬元；及系爭契約終止後所失履行利益61萬6,000元（契約總價770,000元－已領取之第一期價金154,000元＝616,000元）、系爭處分停權期間無法承接任何政府機關公共工程之營業損失295萬745元等損害，合計464萬2,205元（計算式：100,000＋275,460＋700,000＋616, 000＋2,950,745＝4,642,205）。另系爭違法處分亦造成陳之貴多年來維持之名譽受損，應賠償陳之貴50萬元精神慰撫金等情。爰依國家賠償法第2條第2項前段規定，求為命被上訴人給付大陸公司464萬2,205元、給付陳之貴50萬元及均自起訴狀繕本送達翌日起加付法定遲延利息之判決。原審就此部分為上訴人敗訴之判決，上訴人提起上訴，聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開第㈡、㈢之訴部分廢棄。㈡被上訴人應給付大陸公司464萬2,205元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈢被上訴人應給付陳之貴 50萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈣願供擔保請准宣告假執行。（至上訴人逾此部分之請求，經原審駁回後未據上訴人聲明不服，非本院審理範圍，不另贅述）二、被上訴人則以：依系爭契約第8條附件（下稱第8條附件）及本計畫執行期限及各階段預定工作進度表，本件基本資料蒐集調查之後，即須進行分析，而分析須有具體數據，即須先在期中報告提出一維分析，再於期末報告提出二維分析。水理分析最基礎分析即為一維分析，也就是線型河道水理分析，二維水理分析是平面分析，先有一維才有二維分析。參照經濟部水利署為執行區域排水整治及環境營造規劃而頒定之「區域排水整治及環境營造規劃參考手冊」及「河川治理及環境營造規劃參考手冊」，係供用作執行水利作業之標準規範，依上開二本參考手冊之內容，第8條附件第4項期中報告書中所謂一維、二維之概念屬水利之基本原理原則，原毋庸以文字一一記載於契約文字之中，自不得以契約文字中無一維、二維即謂大陸公司得不遵守而任意為之。又第8條附件第4項之約定，期中報告書內容應包括五個項目：「1.基本資料蒐集、調查及分析。2.計畫範圍之抽排水現況問題檢討。3.抽水站設置位置之規劃及及方案研擬。4.評估並提出抽水量體之規劃。5.契約書第3條（附件）第2款第1項內必要之工作內容」。上開：1.基本資料蒐集、調查及分析，在前開區域排水治理及環境營造規劃參考手冊中即屬第三章或四章之「水文分析」；2.至5.則屬第四、五章的「水理分析」。而水文、水理分析有一定順序及過程，亦即在進行排水路「水理分析」之前則應經「水文分析」，對「排水系統有深切之認知」及「對集水區之地形與排水之特性有所瞭解」（此屬於水文分析），才能做出正確之水理分析，也才能對排水路水理分析結果之合理性做出正確之判斷。其中關於「對集水區之地形與排水之特性有所瞭解」乙項，「區域排水整治及環境營造規劃參考手冊」即記載：「2.在經費、人力及時間許可之下，低窪地區之淹水分析宜採渠道一維、地表二維之淹水模式，以得到較精確之結果；而在經費、人力及時間不許可之下，可採用一維定量流或變量流淹水模式，惟應注意模式之限制」。是水理分析工作包含「排水路水理分析」及「淹水分析」兩大範疇，而精確的排水路水理分析則需仰賴事前對於「排水系統的深切認知」與「對集水區之地形與排水特性之瞭解」，倘欠缺其中任一部份，水理分析結果將喪失合理性，即無法憑該分析結果做出排水量體與規模之正確判斷。準此，以一個完整的二維淹水分析模式為例，其中即包含「渠道一維分析」與「漫地流二維分析」兩大內容，不論經費、人力及時間許可與否，一維分析均為執行區域排水整治及環境營造規劃過程中，絕對無法欠缺之內容。故本件在期中報告應完成一維分析，在期末報告完成二維分析。況大陸公司提送期中報告幾乎全部抄自邀標書上所附參考書目「易淹水地區水患治理計畫」臺北縣管區域排水觀音坑溪排水系統規劃報告第5-1頁、第5-10頁、第5-46頁、第5-55頁，是於審查時經審查委員提出質疑，並無任何貢獻，因此審查委員對該期中報告未予通過，伊因而多次通知大陸公司補正一維水理分析資料，惟大陸公司均無法補正，顯示大陸公司對水利並不專業，無法提出修正期中報告，伊不得已乃於104年8月6日通知終止契約。伊所屬職員陳勝松等4人乃屬依法執行職務，行使公權力。並依據系爭契約相關約定命大陸公司限期改正，自難認有何違反法律強制禁止規定，或逾越法定裁量範圍，不符合法規授權目的，而有何濫用權力之違法情形。被上訴人係依系爭契約第6條第16項約定延聘專家參與審查，伊機關所屬公務員依法召開審查會議，對所負作為義務並無任何故意或過失而怠於執行職務，致上訴人之權利遭受損害。是系爭處分雖被撤銷，仍難謂作成系爭處分之公務員有故意、過失，進而謂伊應負國家賠償責任等語，資為抗辯。於本院答辯聲明：上訴駁回，如受不利判決願供擔保請准宣告免予假執行。三、查兩造於103年8月13日簽訂系爭契約，由大陸公司以77萬元承作辦理被上訴人系爭標案之抽水站檢討技術服務工作，依系爭契約第8條第1項履約期限之第8條附件所載，大陸公司應於簽約次日起15日內擬定工作執行計畫書，於工作執行計畫書核定日起35日提出期中報告書，於期中報告書核定次日起40日內提出期末報告書，嗣被上訴人於104年8月6日以大陸公司未交付執行成果，延誤履約期限，情節重大通知終止契約，並計畫依政府採購法第101條第1項第10款之規定，提報刊登政府採購公報並停權1年之系爭處分事實，有系爭契約書、第8條附件、被上訴人104年8月6日新北水河計字第1041473305號函可憑（見本院卷一第63-88頁、第96頁、原審卷一第111-112頁），而兩造就系爭契約須依第8條附件之履約期限，依序提出工作執行計畫書、期中報告書、期末報告書，並完成系爭標案抽水站檢討之一維及二維分析之服務工作事實，亦均不爭執（見本院卷一第272頁）。兩造所爭執者，乃為一維分析是否應提前於期中報告書中完成？或應與二維分析一併在期末報告書完成？㈠查第8條附件第5項第1款約定期末報告書內容項目應包含「各規劃方案之二維水理數值分析」（見本院卷一第96頁），第4項之期中報告書內容所應包含項目，雖未記載一維分析，但被上訴人已指明期中報告書內容所記載之5個項目：「1. 基本資料蒐集、調查及分析。2.計畫範圍之抽排水現況問題檢討。3.抽水站設置位置之規劃及及方案研擬。4.評估並提出抽水量體之規劃。5.契約書第3條（附件）第2款第1項內必要之工作內容」。其中1.基本資料蒐集、調查及分析係屬於「水文分析」；2.至5.則屬「一維水理分析」，此乃水利之基本原理原則，無庸明載一維分析等情，上訴人則抗辯第8條附件並未記載期中報告書應完成一維分析，一維及二維分析依約均應在期末報告書完成即可等語。惟經被上訴人依系爭契約第6條第16項約定所延聘參與審查之臺灣省水利技師公會之技師即證人盧建霖已結證稱「（問：學術上與實務上是否有一維水理分析與二維水理分析的區別？）有的，一維是只有一個直線的方向，二維是有平面的。」、「（問：你在發言內容要做的水理分析是一維水理分析還是二維水理分析？）一般我們做一維水理分析是基本的，二維要看合約有無要做二維水理分析，還有這個案子的性質。」、「（問：一維水理分析是每個水利規劃案要做的基本水理分析？）不是每一個都要做，但是就本案有渠道的水利工程，基本上就一定要做水理分析，才能佐證設計的正當性。」、「（問：要做二維是在什麼情況要做？）一般以這個案子來講，抽水站的前池就需要做二維水理分析，另外一種二維水理分析是要做淹水的二維水理分析。」、「（問：抽水站前池是做什麼用途？）前池就是渠道與抽水機的介面，一般會要求做前池的二維水理分析是要看流速的變化，才能判斷抽水機是否能抽得到水。」、「（問：所以你在發言內容要求他做的水理分析是否包含一維、二維都要做？）一般水利工程設計，一維是基本一定要做的，二維就要看契約有無要求。」（見本院卷一第525-526頁），可見一維分析與二維分析在學術及實務上係屬於不同面向之水理分析，二者並非同一，且在水利工程設計中，一維分析係屬一般基本水理分析，二維分析則需視淹水平面或渠道工程之性質及契約之約定而定，並非每種水利工程均須提出二維分析，乃屬進階之水理分析。而本件大陸公司應完成之工作包括一維及二維分析，並於第8條附件約明應於期末報告書中提出二維分析，已為兩造所不爭，則依上開一維分析係屬一般基本水理分析，二維分析則係淹水平面或渠道工程之進階水理分析之客觀事實，並有一定先後次序，且系爭契約之履約期限，係於工作執行計畫書核定日起35日提出期中報告書，於期中報告書核定次日起40日內提出期末報告書，已如前述，期中報告書及期末報告書二者履約工作期限分別為35日及40日，幾乎相近，可見二者工作份量應屬相當，兩造系爭契約真意，苟無分別於期中報告書完成一維分析，及於期末報告書完成二維分析之意思，而僅須在期末報告書一併完成一維及二維分析，自可於第8條附件逕行約定於工作執行計畫書核定日起75日（35日＋ 40日＝75日）內提出一維及二維分析之工作報告書即可，何須區分期中報告書及期末報告書之必要？又何須分別給予期中報告書及期末報告書各35日及40日履約期限之必要？則被上訴人主張上開期中報告書約定內容所應包含項目，雖未明載「一維分析」字句，但依相關水利之基本原理原則，所載內容即係一維分析等情，自非無據。㈡另依證人盧建霖結證稱「（問：提示本院卷第89頁系爭契約第3條附件及第96頁系爭契約第8條附件，就契約書第8條附件四㈠至㈤內容是屬於何種性質？）附件四㈠屬於基本分析資料、㈡㈢㈣都要有相關計算，比如說現況問題檢討，我們應依據現況水路去計算他有沒有問題。㈢的抽水站設置位置的規劃與方案研擬可能不需要計算，這是我剛才所提抽水站用地與地質的問題。㈣評估並提出抽水量體的規劃也是要經過計算。」、「（問：這些計算是要進行水理分析？）㈡計畫範圍內之抽排水現況問題檢討是要進行水理分析，㈣評估並提出抽水量體之規劃是要有水文分析。」、「（問：水文分析與水理分析有何不同？）水文分析是計算有多少水量，水理分析是計算水位與流速。」、「（問：所以照你的陳述，附件四㈡計畫範圍內之抽排水現況問題檢討是要做水理分析？）依我們一般規劃或設計是要做水理分析。」、「（問：同頁期末報告書應包含下列項目：㈠各規劃方案之二維水理數值分析，這個案子在期末報告是要提出二維水理分析？）依照契約的約定是這樣沒錯。」、「（問：一維水理分析是要何時提出？）如果依照契約來看，在期中報告就需要檢討報告與研擬，就需要水理資料來佐證他的方案的正確。」、「（問：你的意思是期中報告就需要提出一維水理分析？）是的，我們一般執行案子也是這種狀況。」（見本院卷一第526-528頁），足認上揭第8條附件第4項所約定之期中報告書內容項目，亦確有一維分析之規劃計算之水理分析性質。而證人盧建霖既係臺灣省水利技師公會委派之審查委員，依其學識、經歷自有相當水利工程之專業知識技能，上訴人自不得以證人盧建霖所陳述曾參與之宜蘭縣頭城鎮公所之大坑抽水站等工程合約，因宜蘭縣頭城鎮公所函覆其檔案室無此合約書，致無法提供相關資料（見本院卷二第289頁），即謂證人盧建霖證言不實。再參酌大陸公司為製作期中報告書前曾委託何智超博士協助完成，但因何智超博士認案件執行有困難而為其所拒，大陸公司因而始再行委託張嘉玲教授等情，已據上訴人所自承（見本院卷二第210頁），上訴人並提出上證10之何智超於105年3月10日所簽名親撰之系爭標案「案件執行困難點說明」文書1件為證（下稱上證10文書，見本院卷二第171頁）。惟何智超在上開上證10文書，於文首即載明「本案期中報告所需完成工作項目包含水文分析檢討、觀音坑溪河道水理分析檢討、成州集水區分區雨水下水道水理分析檢討及抽水站設置位置之規劃，……」、「本案機關雖已提供前期計劃研究成果（含資料與模式），預期可減少資料蒐集與模式建置時間，然……，本計劃費用為新臺幣107, 324元，未包含測量費用，因此河道、雨水下水道、外水位最新資訊，必須洽不同單位詢問索取，相關工作約需耗時1~2週，基於前述說明，合約要求35日內提出期中報告書確實有困難之處」等語，可見上訴人前所委託協助完成期中報告書之何智超博士，亦認大陸公司所委託其協助完成之期中報告書，其內容包含有「觀音坑溪河道水理分析檢討、成州集水區分區雨水下水道水理分析檢討」，不過因向各單位洽詢索取資料費時，而認無法在契約約定之35日期限內，完成包含有水理分析（一維分析）之期中報告書而已。足認上訴人當時即屬明知期中報告書須完成一維分析，因而委託何智超博士甚明，但經何智超博士告知困難處而為其所拒，致未依限完成。上訴人辯稱係於期中報告書修正二版之審查會議後始委託何智超，且僅係委託建置資料庫，並未委託其進行一維分析云云，尚不足信。是上訴人事後徒以現實上無法依限完成包含一維分析之期中報告書，拘泥於第8條附件第4項之期中報告書內容項目並無「一維分析」字句，反稱期中報告書內容不含一維分析，僅須於期末報告書一併完成一維及二維分析即可云云，自不足採。又上證10文書既係上訴人自行提出，並經其所委託之何智超博士親自簽名，以擔保真實性，其所記載上揭內容具體明確，並無疑義，上訴人聲請再訊問證人何智超、張嘉玲、查英佑（按係上訴人參與經辦委託何智超之大陸公司環工技師）、陳華勝（按係被上訴人系爭契約承辦人），即無必要。又本件乃係系爭契約約款之解釋問題，上訴人聲請將本件送請臺北市水利技師公會鑑定，亦無必要。另陳之貴一再指稱被上訴人職員有向其索借金錢乙事，並未提出證據證明之，且與本件期中報告書是否包含一維分析之契約解釋問題無涉，併予敘明。㈢上訴人雖又以期中報告書有30萬筆資料須行輸入，始能進行水理分析，大陸公司不可能於35日內完成云云，惟此僅為系爭契約履行問題，且依系爭標案邀標書亦載明有參考書目即前期計劃研究成果：1.「易淹水地區水患治理計畫」臺北縣管區域排水觀音坑溪排水系統規劃報告，99年4月及2.「五股疏左地區雨水下水道綜合檢討規劃」綜合檢討規劃報告，102年1月，可提供閱覽（見本院卷一第161頁），並經何智超於上揭上證10文書中表明該前期計劃研究成果，預期可減少資料蒐集與模式建置時間，大陸公司於投標前自當可參閱評估，系爭標案所定包含一維分析之期中報告書履約期限是否可依限完成，再行投標。況縱有不可歸責於大陸公司之履約遲延情形，大陸公司亦非不可依系爭契約第14條第3項請求展延工期，自不得事後因無力及時完成而悔約。又上訴人雖指被上訴人係於審查會議時即要求伊在期中報告書提出一維及二維分析云云，惟查被上訴人104年3月27日就期中報告書修正二版之審查會議中，因審查委員要求增加水理分析內容，固有該次審查會議紀錄可憑（見本院卷一第45頁），但被上訴人於104年4月27日曾函覆大陸公司：有關期中審查委員所提意見係指河道一維水理分析，並請大陸公司於104年4月30日前儘速提交修正報告等語（見本院卷一第55頁），並無要求大陸公司所提修正期中報告書應有二維分析，上訴人主張自有誤會。而臺北高等行政法院105年度訴字第444號確定判決，未及審酌證人盧建霖證言及上證10文書，並認被上訴人係嗣後在期中報告書修正二版之審查會議中，始增加要求大陸公司於期中報告書即須完成一維及二維分析，其行政行為有違誠信原則，因而撤銷系爭處分等情（見本院卷一第219-220頁，第225頁），惟此乃系爭處分之行政程序是否合法問題，而系爭契約期中報告書當事人真意是否有約定完成一維分析之約款，乃契約解釋問題，並非應依系爭處分之行政訴訟程序以確定本件法律關係是否成立，自無從拘束本院。而被上訴人本於系爭契約之約定及職權行使，縱未於大陸公司提出期中報告書初審及一版修正時即時要求補正一維分析，嗣後始在104年3月27日期中報告書修正二版之審查會議中因審查委員提出始行要求補正，惟系爭契約兩造真意既約定須在期中報告書中提出一維分析，被上訴人嗣後發見要求補正提出，尚與系爭契約約定無違，並為被上訴人正當職權之行使，否則即屬怠於執行職務，自難謂有何違反誠信原則，上訴人自不得以此即謂被上訴人係違法濫權，而指被上訴人係就系爭契約約定範圍以外之事，無理強令大陸公司須在期中報告中提出一維分析，進而謂被上訴人機關所屬公務員陳勝松等4人於執行職務行使公權力時，故意或過失以不法之行政行為侵害大陸公司之財產權及商譽，並侵害其法定代理人陳之貴名譽，請求國家賠償云云，自屬無據，不能准許。四、綜上所述，系爭契約第8條附件第4項之期中報告書內容項目，兩造真意確有包含一維分析，大陸公司所提出期中報告書未完成一維分析，被上訴人於104年3月27日期中報告書修正二版之審查會議中，因審查委員提出，而要求大陸公司於104年4月30日前限期補正，大陸公司拒絕補正，被上訴人因而依系爭契約第17條第1項第6款約定，於104年8月6日以大陸公司延誤履約期限，進度落後20%以上，且日數達10日以上，情節重大，發函終止契約（見原審卷一第111頁），依約即屬有據。上訴人指被上訴人機關所屬公務員陳勝松等4人違法濫權，就系爭契約約定範圍以外之事，無理強令大陸公司須在期中報告中提出一維分析，進而終止契約，乃係故意或過失以不法之行政行為侵害大陸公司之財產權及商譽，並侵害其法定代理人陳之貴名譽，請求國家賠償云云，自非正當。從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段規定，求為命被上訴人分別給付大陸公司464萬2,205元、給付陳之貴50萬元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，不應准許。原審就此部分為上訴人敗訴之判決，並無不合，上訴論旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109 　年　　8 　　月　　12　　日民事第十六庭審判長法官朱耀平法官黃明發法官羅立德正本係照原本作成。如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　109 　年　　8 　　月　　12　　日書記官張淑芳附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。

臺灣高等法院108年度上國字第3號

關鍵資訊