臺灣高等法院96年度重上國字第2號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　 96年度重上國字第2號

上訴人

乙○○

訴訟代理人

己○○律師

上訴人

台北縣泰山鄉公所

法定代理人

丙○○

訴訟代理人

游鉦添律師

複代理人

李建宏律師

被上訴人

台北縣政府

法定代理人

丁○○

訴訟代理人

廖學興律師

　　　　　　江彥佐律師

上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國95年11月16日臺灣板橋地方法院94年度重國字第13號第一審判決提起上訴，本院於96年12月25日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項前段定有明文。查上訴人乙○○（下稱乙○○）主張被上訴人臺北縣政府（下稱台北縣政府）、上訴人臺北縣泰山鄉公所（下稱泰山鄉公所）應負國家賠償責任，乙○○先曾以書面向泰山鄉公所請求國家賠償之調解，為泰山鄉公所所不爭執，經泰山鄉公所以系爭行政作業係由臺北縣政府委託，故將乙○○聲請國家賠償之請求轉至臺北縣政府處理，嗣經臺北縣政府協議不成立，並出具民國（下同）94年8月協議不成立證明書（見原審卷第21頁）等情，為兩造所不爭執，則乙○○確有向泰山鄉公所提出國家賠償之請求書，即已踐行國家賠償之前置作業程序，況泰山鄉公所確亦於94年8月4日有列席參與國家賠償之協商會議，足認乙○○業已踐行請求國家賠償之先行協議程序，其提起本件訴訟程序合法，合先敘明。

二、上訴人乙○○主張略以：其於92年間經由仲介公司向訴外人顏清發洽購臺北縣泰山鄉○○○段橫窠子小段39之24及39之5地號土地（下稱系爭土地），雙方言明上開土地係工業區內用地，日後得作為興建工廠使用，為求慎重，仍就上開土地向臺北縣政府所委託行政之泰山鄉公所申請都市計劃土地使用分區證明書與土地使用分區圖，確定主要土地皆為工業區內土地無誤。旋於92年9月16日與顏清發簽立買賣契約，以新台幣（下同）1100萬元之價額購入上開土地，並已交付價金，顏清發並將上開土地所有權移轉登記。詎嗣於93年4月14日再向泰山鄉公所申請都市計劃土地使用分區證明時，上開39之5地號土地竟遭列為保護區，無法興建任何建物。後經泰山鄉公所93年5月25日函文，始知林口特定區都市計畫圖套繪與核發內容有誤，誤將上開39之5地號土地列為工業區土地，導致所取得之上揭土地毫無價值，所支出之1100萬元頓成損失。本件使用分區證明書與分區圖雖係其委託仲介公司僱員陳楗文申請，然係乙○○本人所使用。其係於93年5月25日因泰山鄉公所回函，始知悉上開39之5地號土地確為保護區土地，造成系爭土地因無法興建工廠而無使用價值，其購地款成為損失。又侵權行為損害賠償請求權時效自93年5月25日時起算，泰山鄉公所自稱於95年5月8日收受追加起訴狀，並未逾2年時效。因台北縣政府與泰山鄉公所於行政作為間有共同侵權行為，爰本於國家賠償之法律關係提起本件訴訟等語。於原審求為判決：㈠台北縣政府、泰山鄉公所應連帶給付乙○○1100萬元，及自94年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行（原審判決泰山鄉公所應給付乙○○967萬6000元本息，並駁回其餘請求，乙○○就判決其對台北縣政府請求敗訴部分不服提起上訴，泰山鄉公所亦就其敗訴部分提起上訴）。爰上訴聲明：㈠原判決下列第2項部分廢棄。㈡台北縣政府應與泰山鄉公所連帶賠償乙○○967萬6000元及自94年3月1日起至清償日按年利率5%計算之利息。並答辯聲明：上訴駁回。

三、上訴人台北縣泰山鄉公所則以：地方制度法第2條第3款、第14條係規定，下級地方自治團體應負執行上級政府委辦事項；訴願法第9條，則係對委辦事項確定行政處分之機關，從而訴願法第4條，並非決定國家賠償責任義務機關之規定，本件國家賠償機關並非泰山鄉公所。又核發土地使用分區證明書，目的僅係單純提供資訊之公法上事實行為，未直接涉及人民權利義務，即不具法效性，亦無強制力，非國家賠償法第2條第2項規定之「行使公權力」行為。系爭發給「土地使用分區證明」，本屬臺北縣政府主管業務，只是授權鄉公所代行，鄉公所對該業務僅能依縣政府核定公告實施之都市計劃圖及地籍套繪圖等既有資料所載發給，無權對其內容置喙。縱資料有錯，鄉公所也無從知悉，出現錯誤全係臺北縣政府主辦核定之套繪圖有錯誤，是賠償義務機關顯非泰山鄉公所。又系爭土地使用分區證明書之申請人為訴外人陳楗文，陳楗文於申請時，亦未表明係代理或代表乙○○申請之意旨，故縱泰山鄉公所有過失行為存在，與乙○○購買系爭土地所受之損害，難謂有相當因果關係。又乙○○提出之買賣標的除系爭39之5地號土地外，尚包含39之24地號，且系爭土地現所有權屬乙○○所有，乙○○主張受有全部損失，亦不合理。縱使乙○○買賣果真有錯誤，其亦得依錯誤之法律關係，回復其損害前之狀態，卻不循此途，坐視其損失，再向其訴請賠償，顯非可採。另乙○○聲請對泰山鄉公所為本件請求之聲請狀於95年5月8日始送達，利息起算日亦應自翌日即95年5月9日起算。乙○○於93年4月14日向泰山鄉公所申請都市計劃土地使用分區證明即已知悉上開39之5地號土地為保護區，於95年5月4日始追加泰山鄉公所為被告而為本件請求，已逾2年以上而時效消滅等語，資為抗辯，上訴聲明：㈠原判決不利於泰山鄉公所部分廢棄。㈡廢棄部分，乙○○於第一審之訴均駁回。㈢如受不利判決，願供擔保請准宣告免予假執行。

四、被上訴人台北縣政府則以：台北縣政府非核發系爭土地使用分區證明書之機關，且已將「都市計畫分區使用證明」之權限移轉由泰山鄉公所辦理，依法屬於「委辦」事件，與國家賠償法第4條所定「私人受託行使公權力」不同，自非本件賠償義務機關。又系爭證明書之製作及核發，並非行使公權力行為；縱認系爭證明書之製作及核發屬公權力行為，然乙○○並未因買受系爭39之5地號土地而受有損害，且泰山鄉公所製作及核發系爭證明書之行為，與乙○○主張之損害間，欠缺因果關係，故本件不該當國家賠償法第2條第2項之要件。又台北縣政府無豎立都市計畫樁、計算座標及辦理地籍分割將土地使用分區界線測繪於地籍圖之義務，乙○○主張台北縣政府與泰山鄉公所均有疏誤，應負連帶國家賠償責任，自無理由。縱令本件已該當國家賠償法第2條第2項之要件，惟乙○○就系爭土地仍受有利益，其請求以系爭土地之買賣價金作為計算賠償金額計算基礎為無理由，是乙○○主張顯有違誤，應予駁回等語，資為抗辯。爰答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

五、兩造不爭執之事實：

㈠系爭土地位於台北縣泰山鄉大窠坑橫窠子小段39之5地號，台北縣泰山鄉公所於92年5月8日所核發台北縣泰山鄉都市計畫土地使用分區證明書登載為「工業區○○道路用地」，其後分割出39之24道路用地及39之5地號土地，39之5地號土地泰山鄉公所於92年9月5日所核發台北縣泰山鄉都市計畫土地使用分區證明書登載為「工業區」，93年4月14日改登載為「保護區用地」。

㈡土地使用分區證明之核發，本屬臺北縣政府主管之業務，委託鄉公所執行，系爭土地之土地使用分區證明書係由臺北縣泰山鄉公所核發。

㈢上開系爭土地92年使用分區證明書之申請人係訴外人陳楗文。

六、本件兩造爭執要點為：㈠乙○○得否為本件國家賠償責任之請求權人？㈡核發土地使用分區證明是否係國家賠償法第2條第2項所規定執行公權力之行為？㈢核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間有無因果關係？㈣賠償義務機關為何？臺北縣泰山鄉公所核發之土地分區使用證明書何以會發生錯誤？㈤乙○○對於泰山鄉公所之請求權是否應依國家賠償法第8條第1項前段之規定，業已時效消滅？㈥若須賠償，賠償金額若干為合理？茲就兩造爭點分述如下：

七、乙○○得為本件國家賠償責任之請求權人：查一般土地在市場交易過程中，買賣雙方對於使用分區證明之申請通常會委由從事不動產仲介業者或代書代為申請，非本人親自前往申請，本件交易系爭土地使用分區證明書之申請人雖係陳楗文，並非上訴人；惟依證人即鑫辰不動產公司負責人甲○○證稱：乙○○當時是欲購買工業區廠房土地，找到乙○○時再確認一次，確定是工業區才請雙方簽下買賣契約書等語（見原審卷第97頁、本院卷第204頁筆錄），證人鑫辰不動產公司經紀人戊○○亦證稱：乙○○向顏清發購買上開系爭土地時，其任職之鑫辰不動產公司，有向臺北縣泰山鄉公所查詢系爭地號土地使用分區為何（見原審卷第117頁筆錄），陳楗文是我們公司的工讀生，就由公司派他去申請，申請來就放在公司，簽約之前有交給乙○○壹份等語（見本院卷第185頁筆錄）。是以陳楗文申請本件土地使用分區證明係為乙○○而為申請。從而乙○○主張其因本件系爭土地使用分區證明而受有損害，自得為本件國家賠償責任之請求權人。

八、核發土地使用分區證明並非國家賠償法第2條第2項所規定執行公權力之行為：

㈠按國家賠償法第2條第2項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言（最高法院93年台上字1486號判決意旨參照），其範圍雖不限於包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，尚可擴及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為；然解釋上應以有直接涉及人民權利義務，具有法效性，或具強制力之公法行為，始克相當，而不含不具法效性且無強制力之公法行為。

㈡查都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之審查，係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，據以判定所屬使用分區，目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供資訊（申請書申請須知說明參照）。次查系爭台北縣泰山鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書第1項說明明示：「所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。」等語（見本院卷第123、124頁），足見本件核發土地使用分區證明書，目的僅係供人民瞭解都市計劃實施情形而提供參考資訊，核其性質並未直接涉及決定人民權利義務之事項，即不具任何形成或確認特定效果之法效性，亦無強制力，自非國家賠償法第2條第2項規定「行使公權力」之行為。

九、核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間無因果關係：

㈠按國家賠償法第2條第2項之規定，係公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，且該故意過失行為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，方合於國家賠償請求之要件。即損害賠償之債，以有損害之發生，及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為其成立要件，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字481號判例意旨參照）。

㈡查系爭土地使用分區證明書縱有誤載情形存在，因在購買土地之一般情形上，並未必均申請土地使用分區證明書，又購買土地所考慮者包括座落地點、面臨馬路與否、價格、將來發展潛力、利益、個人喜好等諸多因素，縱有申請土地使用分區證明書，亦未必皆會購買土地因而發生損害。證人戊○○亦到庭證稱：「（乙○○有無另外委託鑫辰公司去申請？）並不是當事人要求或委託…公司有義務提供相關文件供他評估，所以提供給他…」等語（見本院卷第186頁筆錄）。可知系爭土地使用分區證明書係鑫辰公司主動自行提供，乙○○買賣之先自另有其他判斷因素，非以該土地使用分區證明書作為系爭土地買賣之唯一判斷標準，衡諸一般買賣常情，乙○○購買之先必然同時就土地之他項權利情形、地上建物種類及公告現值、增值稅、週邊成交價等諸事項，予以逐項評估後，始為決定購買。則泰山鄉公所核發系爭土地使用分區證明書，與乙○○購買本件土地間，無相當因果關係可言。

㈢乙○○雖稱因系爭買賣而支出1100萬元，然查其若誤判交易標的重要條件而出價或以較高之價格購買系爭土地，並非因公務員執行公權力造成其人身或物權受侵害所致，而係因對於買賣標的法定使用之限制發生錯誤而獨立發生，則乙○○若認因而對於買賣之標的有所誤認，自應循錯誤之法理，撤銷所為之買賣意思表示，或依據權利瑕疵擔保等規定解除買賣契約，甚或主張不完全給付等訴求損害賠償，其不為之，甘於因此造成損害，係由於自身行為所致，此由證人戊○○證稱「顏清發並非刻意隱瞞，乙○○就不再追究。」等語（見本院卷第185頁）可知，上訴人亦自承未併就買賣土地所生權利瑕疵損害賠償全部與顏清發為和解（見本院卷第272頁言詞辯論意旨狀），顯見乙○○自行放棄權利，自無再另行向發證明之行政機關請求賠償之理。

十、本件核發土地使用分區證明既非國家賠償法第2條第2項所規定執行公權力之行為，核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間復無因果關係，則賠償義務機關為何？臺北縣泰山鄉公所核發之土地分區使用證明書何以會發生錯誤？及乙○○對於泰山鄉公所之請求權是否依國家賠償法第8條第1項前段規定業已時效消滅？暨賠償金額若干為合理？等節自無再審酌必要。

十一、綜上所述，乙○○依國家賠償法第2條第2項國家賠償責任之規定，請求臺北縣政府及泰山鄉公所連帶給付967萬6,000元，及自94年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均為無理由，應予駁回。原審判決泰山鄉公所給付，並為准免假執行之宣告部分，尚有違誤，泰山鄉公所此部分上訴為有理由，應由本院廢棄改判。至原審判決乙○○敗訴部分，經核於法並無不合，乙○○上訴聲明廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。

十二、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本判決所為前開判斷不生影響，自無庸逐一論列，附此敘明。

十三、據上論結，本件泰山鄉公所之上訴為有理由，乙○○之上訴為無理由，依民事訴訟法第450條、第449條第1項、第78條，判決如主文。

民事第十三庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。