懲戒法院－懲戒法庭年度鑑字第 11389　號

公務員懲戒委員會議決書　　　　　 98 年度鑑字第 11389　號

被付懲戒人

乙○○

　　　　　　甲○○

上列被付懲戒人等因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如下

主文

事實

甲、監察院移送意旨：

壹、案由：經濟部加工出口區管理處處長乙○○無視法令限制，率與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」；且為掩飾前揭違法行為，與第二組建管地政科科長甲○○，違法指示下屬研定「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」，復未依該辦法辦理回饋，違法核准建築執照，事涉違反建築法、建築技術規則、高雄市建築管理自治條例、加工出口區建築管理辦法、都市計畫法高雄市施行細則與經濟部楠梓加工出口區綱要計畫等相關法令規定。另乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地租予不具承租資格之中華民國加工出口事業勞資關係協進會，又未經報核，即任意調降法定租金率，違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出口區社區土地租用辦法、加工出口區土地租用及費用計收標準、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市有土地出租租金率計收標準及陳報經濟部核定之土地開發規劃報告之開發方式等相關規定，事證明確，情節重大，均有違公務員服務法之規定，爰依法提案彈劾。

貳、違法失職之事實與證據：

一、有關日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）增資擴廠部分：

（一）被彈劾人乙○○無視法令限制，率與日月光公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書（下稱合建契約書）」，擅權違法，核有違失。

1、查民國（下略）86 年 11 月間經濟部加工出口區管理處（下稱管理處）受理區內廠商日月光公司申請增資擴廠【證 1】，經雙方自 87 年 2 月起多次召會協商，同意採「共同承租合建」方式，分 3 期進行擴建，由管理處提供楠梓加工出口區（下稱楠梓加工區○○○段二小段 727 地號土地作為建廠用地，興建工程款項則由日月光公司負擔，並於同年 10 月 12 日簽訂合建契約書，載明：「本契約興建之大樓以地上 12 層、地下2 層為原則…」，附件 3『甲、乙雙方分配建物面積明細表』並載明：「基地面積 15,307 ㎡，建蔽率 58.21% 、容積率 727.74%」【證 2】。

2、惟查楠梓加工區於高雄市政府 71 年 12 月 30 日公告發布實施之「擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內、凹子底及原高雄市都市計畫區主要計畫（通盤檢討）案」中，已劃設為乙種工業區，且按該府 82 年 11 月11 日高市府工都字第 34349 號令修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第 28 條規定，應實施容積率管制，且建蔽率不得超過 60%，容積率不得超過 300% 【證3 】。據此，管理處依法僅能以日月光公司實際承租之建築基地面積最高核予 300% 之容積率。詎乙○○竟無視當時法令限制，率與日月光公司簽訂高於法定容積率2 倍有餘之合建契約書，擅權違法，核有違失。

（二）被彈劾人乙○○與甲○○，在無法律授權之下，違法指示下屬研定「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」，顯有重大違失。

1、查乙○○明知楠梓加工區土地業於 71 年底經高雄市政府都市計畫通盤檢討劃設為乙種工業區，且「經濟部楠梓加工出口區綱要計畫修正圖」（下稱綱要計畫）並經行政院 73 年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函核定，復經高雄市楠梓地政事務所重測並報編完成區內各地號地目在案【證 4】，是區內土地業經細分供廠商申請建廠使用，已無「全區總量管制」之適用，竟仍違法指示建管地政科承辦技士，先於 87 年 2 月 26 日以簽呈方式將楠梓加工區全區視為「一宗土地」核算日月光公司建物之容積率【證 5】，復於同年 3 月 13 日再次簽擬採「總量管制」方式控管全區土地之容積率【證6 】，惟經會簽該處研考室時，研考室分別於同年 3月 16 日及 23 日以區內土地既已依土地法第 40 條編列為數宗，自無一宗土地之適用而加註反對意見【證 7】，故同年 4 月 17 日建管地政科專員王河海奉乙○○指示赴高雄市楠梓地政事務所洽辦區內土地地目變更事宜，期能合法廢除區○○道」地目土地，以符合全區總量管制之法定要件，惟因考量區內經營現況，無法順遂其意，全案遂告中止【證 8】。迨 87 年 10 月間，甲○○到任建管地政科科長乙職，乙○○遂於 88 年 2月 3 日再次責成承辦技士以全區總量管制方式簽擬實施方案；該簽呈送核期間，乙○○、甲○○ 2 人均無視該處研考室先前加簽及秘書室（法制）88 年 2 月8 日簽註之反對意見，在區內土地現況與法定要件均無改變之情況下，首開先例違法同意區內建案以「全區總量管制」方式實施容積率管制；甲○○進而分別於 88年 2 月 3 日及 10 日簽擬有關各基地使用容積率超過法定標準，要求業者增加租地面積，以符合建管法令之回饋方案【證 9】。同年 4 月 1 日管理處以甲○○所簽擬之回饋方案為本，在無法律授權之下，自行開會創定『建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法』（下稱回饋辦法），據以提高日月光公司所申請合建案之容積率【證 10 】。

2、惟查楠梓加工區係按加工出口區建築管理辦法第 6 條規定，以綱要計畫做為實施建築管理之依據【證 11 】，該綱要計畫之性質實相當於細部計畫；又楠梓加工區位處高雄市轄內，雖按建築法第 2 條規定以特設之管理機關（管理處）為主管建築機關，惟其建築管理仍應合於建築法相關規定，按建築法第 48 條及第 101 條【證 12 】，故有高雄市建築管理自治條例（行為時稱高雄市建築管理規則）第 3 條規定，地目為「道」，並有通行事實存在者，即屬供公眾通行具有公用地役關係之現有巷道【證 13 】之適用；且「道路」相關定義，建築技術規則建築設計施工編第 1 條【證 14 】並有明定。是則，楠梓加工區內土地地目既經編列為「道」，自不得併入建築基地計算容積率，乙○○及甲○○竟違法指示下屬研定回饋辦法，採全區總量管制方式，使個別建築基地之容積率得超出法定容積率，違反前揭法令規定，顯有重大違失。

3、另本院約詢乙○○與甲○○分別答稱：「區○道路屬性係屬私設道路，區內並不指定建築線」、「一宗基地係以整個加工區視為一宗基地整區為 300% 容積率限制，一宗土地可為多筆土地，建築法上道路並不包括私設通路」云云，以為抗辯。惟核，本院約詢內政部營建署建築管理組組長李玉生表示：「道路定義技規第 1 條第36 款有定義『法定道路及現有巷道』。現有巷道依建築法規定於建管規則定之，高市建管條例現有巷道中地目為道，經指定建築線，確實做道路使用，視為現有巷道，技規第 1 條第 1 款規定，建築基地為道路、鐵路、永久性空地分隔者，不視為一宗土地」等語。是則，依據前揭法令暨主管人員意見，被彈劾人所云均屬事後卸責之詞，委無足採，附予敘明。

（三）被彈劾人乙○○未依回饋辦法辦理回饋，違法核准建築執照，亦有違失。

1、查管理處與日月光公司共同承租楠梓加工區○○段○○段 727 地號土地（面積 15,307 ㎡）興建儲運廠房大樓，88 年 10 月 18 日乙○○以日月光公司所加租之土地係區內未出租之公共設施土地，而該等公設土地管理處並未繳納地價稅為由，同意免償提供同小段 571-2地號土地（「道」地目，面積 23,000 ㎡）予日月光公司，藉以提高容積率【證 15 】。同年 11 月 4 日日月光公司掛號申請建造執照，經管理處以同年月 24 日經加處（88）二建字第 0349 號核發建造執照，容積率為 749.86%（註），復經一再變更設計增加容積，迄至90 年 6 月 22 日使用執照核發時，容積率高達750.77% （註）【證 16 】。（註：容積率＝建築容積／基地面積；建築容積＝總樓地板面積－地下層面積－屋頂突出物〈第 3 層〉面積，基地面積以 15,307 ㎡）

2、惟查前開合建案既係適用回饋辦法而得以超出法定容積率，且係該辦法第 2 點「已核准投資計畫尚未申請建造執照之廠房建築」，自應依該辦法規定計收土地租金，【證 10 】乙○○卻未依該辦法計收土地租金辦理回饋，違法核准建造執照，亦有違失。

（四）被彈劾人乙○○及甲○○上開違法事實，經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官認觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4 款之罪嫌提起公訴，並具體求處乙○○有期徒刑12 年，併褫奪公權 8 年；甲○○有期徒刑 6 年，並褫奪公權 3 年在案【證 17 】。

二、有關中華民國加工出口事業勞資關係協進會（下稱勞資關係協進會）承租楠梓加工區社區土地部分：

（一）被彈劾人乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工區社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會，核有違失。

1、緣 86 年 6 月間，高雄市政府邀請管理處召開「研商楠梓區○○段市場用地、停車場用地、兒童遊藝場用地三合一開發會議」，並決議由管理處負責開發，該處遂公開甄選委託鼎漢國際工程顧問股份有限公司高雄分公司整體規劃，該規劃報告結論擬採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他投資者開發，營運一定期限後重新訂約或收回土地之招標方式辦理，管理處並將上開報告以 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第 005397號函報經濟部在案【證 18 】。嗣經管理處針對楠梓區○○段三小段 28、29、30 地號市場、停車場、兒童遊戲場用地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫多次研議評估，並於 88 年 8 月 20 日召開初稿審查委員會，初步決議以整體獎勵投資開發方式公開競標，並以回饋金多寡及開發計畫書規劃品質為評審依據，另擬從「標租開發」或「標售開發」兩方案中擇優執行，若採「標租開發」方式，管理處可獲利約 9,477 萬元，而採「標售開發」方式，則依保守估計兩倍公告現值計算約 2 億 5 千萬元，預估管理處將有 9 千萬元至 2 億 5 千萬元間之期待利益【證 19 】。惟迄同年 11 月 16 日管理處再就整體獎勵投資開發計畫召會研商，經乙○○當場指示略以：「一、以出售方式辦理不予採用。二、本案開發對象無須公告甄選，逕由勞資關係協進會租用開發…。三、土地租金租率以公告地價百分之五計收。（下略）」【證 20 】管理處遂於 89年 1 月間與勞資關係協進會簽訂土地租賃契約書，簽約日並追溯至 89 年 1 月 1 日【證 21 】。

2、查乙○○全程參與及督導所屬執行前揭整體獎勵投資開發計畫，理應基於最有利於該機關之經營判斷法則，採行謀取機關最大利益之方案；惟於 88 年 11 月 16 日管理處召會研議時，明知依據楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 2 條【證 22 】及國有財產法第 32 條【證 23 】等規定，楠梓加工區社區土地租用對象之資格僅限定具有開發能力之加工區內各事業，且陳報經濟部之計畫為「採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他投資者開發」，而勞資關係協進會係依人民團體法核准立案之社會團體【證 24 】，並非事業單位，自亦非加工出口區設置管理條例第 3 條所稱之區內事業或在區內營業之事業【證 25 】，並不具備承租資格，亦知該協進會並無資金與人力參與此土地開發案，若要開發則尚須尋求區內事業合作進行開發事宜，竟不採行原先報部核備之計畫，而當場在會議中指示逕由不具承租資格之勞資關係協進會租用開發，因循寬貸，便宜行事，核有違失。

（二）被彈劾人乙○○，未經依法報核，即任意調降法定租金率，違失之咎，殊非尋常。

1、查 89 年 1 月 10 日管理處第二組建管地政科簽報略以：「辦理勞資關係協進會租用社區土地市十、停十、兒十土地案之土地租賃契約，依處長 88 年 12 月 27日指示辦理如下：一、租金率部分：（一）訂約後應繳納市場用地面積申報地價千分之 5 年息計收土地租金，取得建造執照後調升為 1% 。（二）停車場及兒童遊樂場用地俟動工後始計收土地租金，租金率為 1% 。（三）3 筆用地正式營運後統一訂為 5% 。二、租期自89 年 1 月 1 日起至 98 年 12 月 31 日止計 10年。…」【證 26 】管理處遂以前揭指示條件與勞資關係協進會簽訂土地租賃契約。迄 89 年 10 月 11 日勞資關係協進會以無法覓得區內適當事業單位配合興建為由，函請管理處終止土地租賃契約【證 27 】；是該協進會自 89 年 1 月 1 日起迄同年 10 月 11 日止，共計租賃期間為 9 個月又 11 日，總承租土地面積4,837 平方公尺，按公告地價 5% 之租金率（每月、每平方公尺 26 元）核算，應收租金共計 1,176,483 元，惟該會實際繳納租金期間僅 8 個月，按每月租金4,866 元核算，該會實際繳納租金僅 38,928 元，管理處計短收租金達 1,137,555 元。

2、按楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 6 條【證 22】、加工出口區土地租用及費用計收標準第 13 條【證28】、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準【證29】及高雄市市有土地出租租金率計收標準等規定，一般公有基地之現行租金率應「依公告地價 5% 計收」，如有變更租金租率情事亦應報請經濟部核准。惟乙○○卻未事先報核，即率予指示調降租金率，並納入土地租賃契約書內據以計收租金，致管理處短收租金達1,137,555 元，輕率偏頗，違失之咎，殊非尋常。

（三）被彈劾人乙○○上開違法事實，經台灣高雄地方法院檢察署檢察官認觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4 款之罪嫌提起公訴，並具體求處有期徒刑 7 年，併宣告褫奪公權 6 年在案【證 30 】。

參、彈劾理由及適用之法律條款：

一、「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定執行其職務」、「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」、「公務員不得假借權力，以圖本身或他人利益」、「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉或無故稽延。」公務員服務法第 1 條、第 5 條、第 6 條及第 7 條均分別載有明文。

二、被彈劾人乙○○係經濟部加工出口區管理處處長，綜理全台各加工出口區一切行政管理及區內各事業單位管理等業務，被彈劾人甲○○係管理處第二組建管地政科科長，主管加工出口區建築及土地管理，包括建築執照核發、土地及標準廠房出租等，均係依據法令從事公務之人員。乙○○無視法令限制，率與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」；且為掩飾前揭違法行為，與第二組建管地政科科長甲○○，違法指示下屬研定「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」，復未依該辦法辦理回饋，違法核准建築執照，事涉違反建築法、建築技術規則、高雄市建築管理自治條例、加工出口區建築管理辦法、都市計畫法高雄市施行細則與經濟部楠梓加工出口區綱要計畫等相關法令規定，並嚴重違反依法行政原則，濫權草率，莫此為甚。另乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地租與不具承租資格之中華民國加工出口事業勞資關係協進會，又未經報核，即任意調降法定租金率，違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出口區社區土地租用辦法、加工出口區土地租用及費用計收標準、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市有土地出租租金率計收標準及陳報經濟部核定之土地開發規劃報告等相關規定，違失事實昭然明甚，不容卸責。

據上論結，經濟部加工出口區管理處處長乙○○、第二組建管地政科科長甲○○違反公務員服務法第 1 條、第 5 條、第 6條及第 7 條之規定，並有公務員懲戒法第 2 條第 1 款之應受懲戒事由，爰依憲法第 97 條第 2 項及監察法第 6 條之規定提案彈劾，移請司法院公務員懲戒委員會審議，依法懲戒。

肆、檢附證據（均影本在卷）：證 1、日月光半導體製造股份有限公司 87 年 2 月 18 日87 明總字第 0201 號及同年 3 月 6 日 87 明總字第 0302 號函。證 2、經濟部加工出口區管理處、日月光半導體製造股份有限公司合作興建多功能儲運廠房大樓契約書（87 年10 月 12 日）。證 3、內政部營建署 90 年 11 月 20 日 90 營署建管字第063535 號函、高雄市政府都市發展局 92 年 4 月18 日高市都發二字第 0920003952 號函、高雄市政府 92 年 11 月 12 日高市府都二字第 0920061026號函及都市計畫法高雄市施行細則（82 年 11 月11 日高市府工都字第 34349 號公告）。證 4、經濟部楠梓加工出口區綱要計畫修正圖（行政院 73年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函核定）、高雄市○○區○○段二小段 571-2、727 地號地籍圖謄本。證 5、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 2 月 26 日簽。證 6、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 3 月 13 日簽。證 7、經濟部加工出口區管理處研考室 87 年 3 月 16 日及同年月 23 日簽。證 8、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 4 月 17 日簽。證 9、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年 2月 3 日簽及甲○○另簽。證 10 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年4 月 6 日簽暨同年 4 月 1 日研商「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議紀錄。證 11 、加工出口區建築管理辦法（第 6 條）。證 12 、建築法（第 2 條、第 48 條及第 101 條）。證 13 、高雄市建築管理自治條例（第 3 條）。證 14 、建築技術規則建築設計施工編（第 1 條第 1 項及第 32 項）。證 15 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年9 月 18 日簽及同年 10 月 18 日經加處（88）二建字第 011528 號函。證 16 、經濟部加工出口區管理處建造執照經加處（88）二建字第 0349 號、建造執照申請書、第 1 次變更設計申請書、經濟部加工出口區管理處使用執照經加處（90）二建使字第 0330 號及使用執照申請書。證 17 、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官追加起訴書 92 年度偵字第 6388 號。證 18 、經濟部加工出口區管理處 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第 005397 號函及經濟部同年 8月 6 日（87）總字第 87291419 號函。證 19 、經濟部加工出口區管理處 88 年 11 月 9 日經加處（88）二建字第 012291 號開會通知單（稿）。證 20 、研商「楠梓加工出口區社區土地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫」會議紀錄（88 年11 月 16 日）。證 21 、經濟部加工出口區管理處社區土地租賃契約書。證 22 、楠梓加工出口區社區土地租用辦法（第 2 條、第6 條）。證 23 、國有財產法（第 32 條）。證 24 、內政部 90 年 2 月 14 日台（90）內社字第9005371 號函。證 25 、加工出口區設置管理條例（第 3 條）。證 26 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 89 年1 月 10 日簽。證 27 、中華民國加工出口事業勞資關係協進會 89 年 10月 11 日（89）加勞資協字第 197 號函及經濟部加工出口區管理處同年月 23 日經加處（89）二建字第 011312 號函。證 28 、加工出口區土地租用及費用計收標準（第 13 條）。證 29 、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準。證 30 、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書 91 年度偵字第 24695 號。證 31 、本院 92 年 11 月 11 日及同年 11 月 18 日調查案件詢問筆錄。

被付懲戒人乙○○申辯意旨：第 1 次申辯意旨：

壹、加工出口區管理處儲運中心與日月光半導體製造股份有限公司合作興建多功能儲運廠房案

一、監察院稱申辯人率與日月光半導體製造股份有限公司（以下稱日月光公司）簽訂該公司承租土地高於法定容積率 2 倍之「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」一節，說明如下：

（一）加工出口區管理處（以下稱加工處）與日月光公司合建案中有關以楠梓加工出口區（以下稱加工區）全區總量管制容積率之經過：

1.日月光公司於 86 年 11 月 3 日向加工處提出「增資建廠增資案」，該處儲運中心經針對設備更新提出與廠商合建大樓之企畫案，計畫內容係由儲運中心提供土地、廠商出資興建，完工後，儲運中心可分得 1、2 樓之所有權，因該企畫案係一初步構想，並無詳細之具體內容，且加工處各科室對該企畫案均有不同意見，所以副處長洪瑞國乃召集各科室研議討論，承辦科工商科爰據以就有關建管建蔽率及容積率問題進行研究，根據研究結果，由承辦單位技士戴兆豐於 87 年 2 月 26 日針對是否實施容積率管制研擬三方案【證 1，臺灣高雄地方法院檢察署偵查卷宗第 178 頁，朱訓智證詞】，並經相關主管（副處長洪瑞國、主任秘書劉第）建議實施容積率管制，並以全區土地視為 1 筆土地作為實施對象（即 B 案），其中研考室（法制人員，以下僅稱研考室）未就三方案表示法令意見，申辯人經就副處長洪瑞國、主任秘書劉第之建議意見，亦考量如細分為個別廠商之用地計算容積率，可能造成部分廠商被迫離開臺灣，因此基於對加工區未來轉型較有利之考慮，且因楠梓加工區係 30 幾年的舊工業區，並無多餘土地可供設廠，為鼓勵廠商重建為高樓廠房，對日後廠商之招攬，及國家整體經濟發展，當有裨益，爰批示「如擬」【證2 】。

2.嗣後加工處承辦科工商科於 87 年 3 月 13 日簽呈有關楠梓加工區實施容積管制將區內公共設施用地之建蔽率、容積率分配於各廠商承租基地，以提高土地使用強度事宜【證 3】，經研考室於同年 3 月 16 日表示「加工區建築基地如欲規為一宗，應將其合併為一宗」【證 4】，工商科則於同年 3 月 18 日簽載明「本區各基地，雖有既成道路區○○○區○道路應可視為建築技術規則第 163 條規定之『基地內各幢建築物間及建築線間之通路，得計入法定空地面積』。且區○道路均非都市○○道路，而是本區○○○○道路」【證 5】，爾後研考室再於同年 3 月 23 日簽以「建築法第 11 條第 1 項所稱建築基地係指依法申請之建築物本身所占地面及其所應留設之法定空地而言，故法定空地屬建築基地之一部分，而道係供公眾通行使用，不得做為建築使用，非建築基地，所以，本處管理土地，地目既登記為道，應不得視為法定空地」【證 6】。惟工商科科長朱訓智認為得依「辦理地目變更注意事項」第 3 條及第 9 條規定程序辦理地目變更，並請專員王河海至申辯人辦公室說明，可至地政事務所辦理建築基地之合併事宜，申辯人爰於同年 3 月 26 日重新批示：「照 B案全區○○○○○道路等公共設施事宜另案辦理」【證7 】，足證明申辯人之決策，係基於業務幕僚表示符合法令規定之前提下所為之考量，至於實務作業上之困難，至 88 年 2 月 3 日建管地政科（組織改組前為工商科）簽呈方才知曉，監察院所稱「無法順遂其意，全案逐告中止」，當有誤會。

3.88 年 2 月 3 日建管地政科（組織改組前為工商科）簽明經科長甲○○率承辦人戴兆豐前往高雄市政府都發處查詢加工區實施容積率管制情形，經都發處承辦人張文欽告知工業區、農業區、保護區等，其土地使用分區管制係於主要計畫（通盤檢討）中訂之，而細部計畫內不再檢討，故加工區依 85 年 11 月 1 日發布之主要計畫規定，應予實施容積管制。另據表示加工區係以全區管制，與區內公共設施地目編訂無關。並據以擬具二方案，均採全區總量管制方式實施容積率【證 8】，惟研考室對加工處至都發處洽辦結果，未配合詳加了解本案適用法令之相關情形，於同年 2 月 8 月簽僅以「前已表示意見在案」一語帶過【證 9】，否定加工處各級主管及相關單位各方考量，並抹煞其他人員及各級主管之見解。

（二）楠梓加工區採全區總量管制方式實施容積率之法令分析：1.楠梓加工區全區容積率總量管制符合法令規定

（1）容積率是管制土地使用強度，藉以控制建築總量及環境品質之工具，類似「發展權」之性質，總量管制合於學理。

（2）建築法令所稱之「一宗建築基地」與土地法令之「一宗土地」立法意旨有別，一宗建築基地中若含數筆不同地號，因其所有權持有情形、地價稅率計算不同等，自不宜於申請建造執照或使用執照時，強制要求合併為一筆地號，業經內政部 83 年 2 月 24 日台（83）內營字第 8372163 號函檢送「研商建築法第11 條『建築基地原為數宗，於申請建築前應合併為一宗』之規定執行方案」會議紀錄，予各縣市政府在案【證 10 】，足資證明其適法性。

2.楠梓加工區全區為一宗建築基地及主管機關內政部予以確認之說明：建築法令中「一宗土地」（一宗建築基地）之定義：依建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 1 款規定：「一宗土地係指 1 棟或 2 棟以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。」【同證 10】即已明示建築法令之「一宗土地」（一宗建築基地）與土地法令（土地法第 40 條等）之「一宗土地」（1筆土地）有別；至上開規定所稱道路及建築線等相關情形說明如下：

（1）道路：

①法令定義：依建築技術規則建築設計施工編第 1條第 32 款規定：「道路：指依都市計畫法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿海路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似道路。」【證 11 】

②加工區○○路之性質：Ⅰ查加工區內無都市○○道路，區○○路亦非市區道路條例、公路法等規定之道路【證 12 】，亦非依法指定建築線之現有巷道。Ⅱ復查加工區○○○路，部分地目為「道」，惟僅係供內部交通之需所自行規劃留設，部分由廠商分攤承租【證 13 ，請函詢加工處即明】，並依法全部由區內廠商負擔建設費用，採門禁管理，係供「特定人使用」，與供公眾通行具公用地役關係之現有（既成）巷道不同，屬加工處之「私設通路」【證 14 、私設通路定義參照】，私設通路依建築技術規則第 163 條規定，得計入法定空地【證 15 】，此等情形與高雄第一科技大學、高雄大學及高雄中山大學校地部分地目為「道」，惟其地籍圖建築基地面積計算未予扣除，顯然認定不屬「道路」，並可計入法定空地，視為一宗土地與本案情況當屬一致【證 16 、證17、證 18 】。Ⅲ另有關都市計畫區域內非都市○○道路，又非既成巷道，僅地籍圖地目為「道」，是否一定作道路使用之疑義，業經內政部 66 年 2 月 2 日台內營字第 719698 號函釋：「查已發布都市計畫之地區○○○○道路及既成巷路未依法廢止前，應作道路使用外，其餘土地，應依該都市計畫所規定之使用為使用之依據。」【證 19 】，加工區○設○路部分雖當年因節稅考慮登記為「道」地目，實屬內政部上開函釋中，計畫道路及既成巷道以外之「其餘土地」，仍應作都市計畫規定之使用（即都市計畫乙種工業區）而使用。上開情形，與其他分區仍有與分區不合之地目（如明明是住宅區內，卻有田地目），道理完全相同，亦即地目如與使用分區不符，則仍應依使用分區之規定為使用。

（2）建築線：

①建築線之規範：所謂建築線，係主管建築機關指定已經都市○○○○○道路境界線，該定義於「建築法」第 48 條第 1 項規定：「主管建築機關應指定已經公告道路之境界線為建築線。」定有明文，茲以楠梓加工區在都市計畫為乙種工業區，是為一完整街廓，並未規劃細部計畫，準此，加工區係依高雄市政府 74 年 5 月 8 日 74 高市府工都字第 11979 號函公告發布實施都市計畫細部計畫－「變更高雄市楠梓區都市計畫案」【證 20 ，圖內顯示，無規劃細部計畫道路，又楠梓加工區迄至目前均維持上開擴區後之範圍】，以外圍道路之境界線為建築線【證 21 】，該項認定，業經內政部92 年 12 月 26 日台內營字第 0920091147 號函釋：「經濟部加工出口區管理處係依本部 62 年10 月 11 日台內地字第 559786 號函核定為主管建築機關。另有關指定建築線之規定，建築法第48 條已有明文規定。經本部依建築法第 2 條核定之特設主管建築機關辦理建築線之指定，應依上開規定辦理…」在案【證 22 】，是以加工區○道路係依建築法第 48 條第 1 項之規定辦理，已無疑義。

②加工區內建築線或牆面線，實際上之採擇情形：依「加工出口區建築管理辦法」【行為時之法令，內政部 62 年台內地字第 559786 號函公告、92年 3 月 20 日廢止，證 23 】第 6 條規定：「加工出口區內建築線或牆面線之指示，應依經核定公布之所在區綱要計畫內容為之」，在實務處理上，加工區為已開發既成區○區○○○路係供廠商通行，區內毋庸指定建築線，業經內政部 92 年 12月 26 日台內營字第 0920091147 號函【同證 22】肯認，此外依「加工出口區土地租用及費用計收標準」第 4 條規定，規範區內建築物於土地四周保留相當寬度之退縮地為牆面線。

（三）「加工出口區建築管理辦法」與「高雄市建築管理規則」（行為時之法令，現係高雄市建築管理自治條例）二者效力及規範情形之說明：

1.查「加工出口區設置管理條例」第 1 條規定：「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」及第 2 條規定：「加工出口區之設置及管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定…」【證 24】是以，「加工出口區建築管理辦法」【同證 23 】第1 條至第 3 條之規定，該辦法除係以加工區特別法法源訂定之法規外，加工處尚屬建築法第 2 條第 2 項規定之特設建築管理機關，且該辦法第 2 條規定：「加工出口區之建築管理依本規則之規定，本規則未規定者，適用其他有關法令規定。」已明示優先適用原則。

2.復依內政部於 92 年 12 月 26 日台內營字第0920091147 號之函釋：「經濟部加工出口區管理處係依本部 62 年 10 月 11 日台內地字第 559786 號函核定為主管建築機關。另有關指定建築線之規定，建築法第 48 條已有明文規定。經本部依建築法第 2 條核定之特設主管建築機關辦理建築線之指定，應依上開規定辦理…」【同證 22 】業已明示加工區應以公告之境界線為建築線，由於加工區○○路之性質，非屬道路，與高雄市建築管理規則所定之道路，二者情形不同，自難比附援引。

3.綜上所陳，監察院所稱認為應依高雄市建築管理自治條例（行為時稱高雄市建築管理規則），顯係未明相關建築法令彼此位階關係及規範情形所致。

（四）行政院核定之楠梓加工出口區綱要計畫有異都市計畫之「細部計畫」，說明如下：

1.二者相異之比較：

（1）主管機關：

①綱要計畫：加工出口區管理處。

②細部計畫：內政部、直轄市政府及縣（市）（局）政府。

（2）法源及內涵：

①綱要計畫：依加工出口區設置管理條例施行細則第2 條規定：「加工出口區之設置，應由經濟部於選定地區並視實際需要劃定範圍後，將設置地點、位置、面積及使用計畫等繪具圖說 4 份報請行政院核定。」，因此行政院核定之綱要計畫，不限都市計畫範圍內。

②細部計畫：依據都市計畫法第 7 條規定：「細部計畫：係指依第 22 條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」因此細部計畫係依都市計畫法於都市計畫區內之規劃而言。

（3）辦理程序及權責：

①綱要計畫：依據加工出口區設置管理條例施行細則第 2 條規定，該類計畫或計畫內面積如有增減，應報經行政院核定。

②細部計畫：依都市計畫法第 18 條、第 19 條及26 條，該類計畫應經公開展覽徵求民眾意見並經都市計畫委員會審議及發布實施後，不得隨時任意變更。

2.主管機關內政部認定結果：查內政部於 92 年 12 月 26 日台內營字第0920091147 號函釋：「…經濟部加工出口區管理處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫」【同證22】，監察院所稱綱要計畫之性質相當於細部計畫，顯係未明相關法令，逕受檢察官起訴書之錯誤認定影響所為。

（五）結語：加工出口區係為促進投資及國際貿易，經行政院選擇適當地點，劃定範圍而設置（加工出口區設置管理條例第 1條），設有行政、稅務、關務、郵電、電力給水、金融授信、檢疫及檢驗（同條例第 9 條）、保稅倉庫（同條例第 5 條第 1 項第 7 款、第 15 條）、儲運（同條例第 5 條第 1 項第 8 款）、外匯及貿易管理（同條例第 5 條第 1 項第 17 款）、防止走私及巡邏檢查（同條例第 5 條第 1 項第 18 款）等單位，為典型之「經濟特區」，區內建物具連帶使用性質，且無道路、鐵路或永久性空地分隔，符合建築技術規則建築設計施工編第 1條第 1 款「一宗土地」（一宗建築基地）之定義，並經內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第 0920091147 號函釋，加工處辦理建築線之指定，應依建築法第 48 條第 1項規定辦理及加工處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫【同證 22 】，則楠梓加工區全區土地為一宗建築基地，並以全區土地實施容積率管理，至為明確。

二、監察院稱申辯人與甲○○，在無法律授權之下，違法指示下屬研定「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」一節，說明如下：

（一）訂定「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」（以下稱「回饋辦法」）之經過：加工處於 88 年 4 月 1 日由組長高文男主持研商「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議，會議決議重點如下：【證 25 】

1.各承租基地之容積率以 300% 為基本管制，如需使用容積高於 300% 則向加工處專案申請核准後增租土地。

2.已核准之計畫其已領得建築執照者不予要求增租土地，未領得建造者則以新案件辦理。

3.另會中提出臨時動議有關回饋辦法是否函知區內廠商或刊登區刊，經決議因屬業務執行之細節，勿需再再函知區內各廠商，日後有超出使用容積之申請案件，則以個案處理告知。上開決議內容係由加工處相關單位（含法制）人員共同討論研商結果，申辯人爰批示：「如擬」。足見此係加工處共識之見解，亦即機關之意見，而非首長個人擅專所為。

（二）「回饋辦法」之性質：係加工處為執行「加工出口區設置管理條例」第 5 條第1 項第 11 款所訂「土地使用管制及建築管理事項」業務，爰依「加工出口區設置管理條例施行細則」第 41 條規定：「管理處為執行依本條例所規定之各項業務及便於加工出口區之營運，得會商各有關機關訂定必要之管理規則」【行為時之條文，證 26 】，加工處依都市計畫規定管制，要求增加容積之廠商增租土地以符建管法規，足見其屬業務執行細節，且廠商自會衡量其實際需要而決定；至回饋辦法雖以中央法規標準法第三條所定用語，惟其內容係業務執行之方式，自非屬應具法律授權之法規命令，此由法務部 90 年 2 月 6 日（90）法律字第 004852 號函釋以，法規名稱使用「規程」雖為中央法規標準法第 3條所定用語，惟核其性質屬行政規則【證 27 、行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編 90 年 12 月編印，第193 至 194 頁】即可澄清並非使用法規名稱之執行規定，即以具法律授權為必要，尚且嗣後為配合行政程序法，回饋辦法於 91 年 3 月 14 日以原回饋辦法及全區總量管制為張本，加以修正，易名「鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定」，仍繼續採用【證 28 】，充分證明其非屬應具法律授權之規定。

（三）至有關行政機關訂定命令，是否須有法律授權，茲就歷次司法院大法官相關解釋，分析如下：

1.各機關法定職掌範圍內之事項，只要不牴觸憲法、法律、不侵害人民權利，毋待法律授權，行政機關即有訂定命令之權限：

（1）大法官會議釋字第 155 號解釋理由書謂：「考試院為國家最高考試機關，得依其法定職權訂定考試規則，如未逾越其職權範圍，或侵害人民應考試之權利，即無牴觸憲法之可言。」【證 29 】

（2）大法官會議釋字第 341 號解釋理由書謂：「79 年特種考試臺灣省基層公務人員考試規則係考試院依其法定職權訂定，…與憲法第 7 條平等權之規定，尚無牴觸。」【證 30 】

2.為執行法律所必要，毋待法律授權，行政機關即有訂定命令之權限：

（1）大法官會議釋字第 189 號解釋理由書謂：「省政府為保護勞工、促進勞資協調合作，於執行有關之中央法令時，如因其未臻周全，於不牴觸之範圍內，尚非不得訂定單行法規。」【證 31 】

（2）大法官會議釋字第 363 號解釋文：「地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。」【證 32 】

3.執行法律之補充性、細節性、技術性次要事項，毋待法律授權，即可由行政機關訂定命令：大法官會議釋字第 443 號解釋理由書謂：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」該號解釋明示，法律保留原則係要求特定事項須有法律或法律授權之命令為依據，不在法律保留原則適用範圍的事項，就有行政機關依權權訂定命令的空間。【證 33 】綜合上開大法官會議解釋，業獲致結論為，最重要關係之事項，適用絕對法律保留，只能在法律明定；原則性、重要性事項，屬相對法律保留，得由法律自己或有法律授權之法規命令規範之；至若細節性、技術性等較次要事項，不適用法律保留，可由行政機關自行依職權訂定命令。

三、監察院稱申辯人未依回饋辦法計收土地租金辦理回饋，並核准建築執照一節，說明如下：

（一）日月光公司未適用回饋辦法之緣由：查日月光公司於 88 年 9 月 8 日 88 儲字第 112 號函以，該公司與加工處儲運中心合建儲運廠房大樓，有關使用容積率超出部分擬免償增租土地一節，經加工處業務組簽擬內容，由於儲運中心與日月光公司合建案，其訂定之合作契約書於回饋辦法實施前，即已獲加工處核定，如本案需付費增租土地，則超出原合作契約書內容，廠商成本提高，合建條件變更，面臨契約內容勢將重新修改之困難，且鑑於回饋辦法其核撥容積均為未出租之公共設施土地之容積，而該公共設施土地加工處並未繳納地價稅，如不收取地租（即不要求該增加 21.25% 容積率之回饋），若日後稅捐稽徵處向加工處課徵地價稅時，該稅應由日月光公司負擔為基本考量，上開內容，各單位均未表示不同意見，爰經申辯人依行政層級程序批示：如擬，依法並無違法失職可言【證 34 】。

（二）加工處與日月光公司合建案，加工處因而為政府獲益，並無未依回饋辦法向日月光公司計收租金而有所損失之說明：本件合建案，加工處並非著眼於獲得租金之收益，該處獲利之利基在於所獲得一、二樓面積為三樓以上之 1.3 倍價格之價值及建物之工程成本悉由日月光公司負擔，該處為政府獲利金額經計算計有 4 億 1 千 1 百餘萬元【證 35 】，此外日月光公司 87 年至 89 年尚繳交之管理費計約 1 億 3 千餘萬元及儲運費計約 3 千 6 百餘萬元等利益【證 36 ，請函加工處即明】，實則加工處不花分文，就可為政府獲取近萬坪的多功能廠房，土地權仍屬於政府，亦有助於廠商日後在臺灣之發展，如日月光與加工處合建之開發案於第 1 期完成後（民國 88 年至92 年），預估可增加 20 條生產線，年產值預估可達新臺幣 440 億元，屆時該公司可超越韓國安南公司而成為世界第一大專業封裝、測試廠【證 37 經濟部發布之新聞資料】，另就加工處儲運中心而言，於合建案完成後，可增加該中心近萬坪之樓地板面積，以增進倉儲服務能量及品質，同時日月光同意將其生產過程上、下游相關之物流作業交由儲運中心承攬，由此可充分展現政府為有效留住廠商繼續在臺灣設廠所做的努力，期能成就雙贏局面，使臺灣經濟奇績再現！

貳、中華民國加工出口事業勞資關係協進會（以下稱勞資關係協進會）承租楠梓加工區社區土地案

一、監察院稱申辯人未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工區社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會一節，說明如下：

（一）本案背景之說明：

1.行政院 86 年 3 月 20 日院台財產 2 字第86002522 號函核准原由財政部國有財產局管理之上開土地交由加工出口區管理處經營管理。【證 38 】2.高雄市政府應楠梓區瑞屏里郭進和里長於 86 年 4 月24 日拜訪林副市長後指示，分別於 86 年 5 月 14日及同年 6 月 25 日召集相關機關開會研商「楠梓區市場、停車場、兒童遊藝場三合一開發事宜」，並作成會議結論：由加工處負責開發。【證 39 】

（二）本案甄選方式之說明:

1.經濟部會議決議情形：加工處 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第005397 號函固「擬以公告公開招標競標方式，甄選區內事業或其他投資者開發，營運一定年期（不超過 20年）屆滿後重新訂定租約或收回土地」【證 40 】，經濟部隨即於 87 年 8 月 3 日聽取簡報，並做成會議決議，決議（二）載明：「依據加工出口區設置管理條例及都市計畫法規定，本案土地之租用開發事宜，係屬加工區管理處職掌業務範圍，並符合該地區都市計畫分區使用規定。」並未就是否以公開招標方式做成決議【證 41 】，謹先陳明。

2.甄選方案之處理過程：申辯人於 88 年 11 月 16 日主持「楠梓加工出口區社區土地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫」裁示：「一、以出售方式不予採用。二、本案開發對象無須公告甄選…」【證 42 】，係因承辦單位第二組擬具二方案未具可行性，茲將該二方案之重點及未能採行之情形說明如下：

（1）公開標租方式：承辦單位第二組組長林耀輝於會議開始前至申辯人辦公室，說明本案土地招租方式與高雄市政府辦理之市場招標案相較，後者只收取地租，並不限開發對象，亦不限出租、租售興建建築物之用途，尚均流標，更何況本案開發承租人除需繳納租金外，應按規定繳納管理費及限制開發對象及興建建築物用途，更不易達成目標。並經申辯人洽詢區內廠商如飛利普、日月光、華泰、楠電及旺詮等 5 家公司均表示不願意投資。

（2）公告標售方式：組長林耀輝另提公告標售方式，係將該土地以出售方式所得價款繳回作業基金，並說明配合當時研議之「加工出口區出售上市公司案」，將出售土地予民間公司開發營運方式辦理，事實上申辯人曾至行政院第五組及財政部國有財產局協商，出席人員包括行政院第五組組長何美玥（現任經建會副主任委員）、參議呂貞惠及國有財產局局長李瑞倉，均表示不同意加工處出售土地，嗣後並請政務委員楊世緘協調，僅同意以公司先承租土地並以使用土地經營多年（3 年以上），且需經國有財產局地價評議委員會核定價格方准出售，該案至申辯人離職時尚未完成細部條文討論，行政院亦未核定。且因當時出售上市公司案，亦不適用本案之處理。由於承辦單位所提「公開標租」及「公開標售」二案均未充分妥適考量，未具可行性，爰於上開會議召開前半小時，加工處副處長陳繼志、組長林耀輝及承辦人陳明軒於申辯人辦公室會商尋求適宜之方法，並討論至獲得初步結論方至會場，並於會議中由申辯人裁示：出售方式辦理不予採用及本案開發對象無須公告甄選，又出租國有土地供廠商或其他私人依都市計畫土地使用管制、開發、興建，無政府採購法公告甄選等規定之適用，故於會議中裁示「本案開發對象無須公告甄選」。因此上開裁示事項，係申辯人與業務承辦單位相關人員共同研商後之結論。

3.依行政院公共工程委員會 90 年 2 月 13 日（90）工程企字第 90004651 號函示辦理之說明：查政府採購法第 2 條：「本法所稱採購，指…財物之買受、定製、承租…」及第 99 條：「機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。」有關加工處國有土地係以出租方式開放民間依都市計畫土地使用分區規定投資興建，是否適用上開第99 條規定，業經該法之主管機關行政院公共工程委員會 90 年 2 月 13 日（90）工程企字第 90004651 號函示，對於國有土地出租開放供廠商依都市計畫土地使用分區管制投資興建，如係出租土地，不適用政府採購法【證 43 】。申辯人基於以上規定，裁示本案不採行公開招標方式，並無違法。

4.本案甄選方式之權責：經濟部於 87 年 8 月 3 日聽取加工處就三合一開發案之簡報，並做成會議決議決議（二）載明：「依據加工出口區設置管理條例及都市計畫法規定，本案土地之租用開發事宜，係屬加工區管理處職掌業務範圍，並符合該地區之都市計畫分區使用規定。」【同證 41 】已明示本租用開發案為加工處權責，且未就是否應公開招標做成決議，申辯人因標租、標售案遭遇實際困難，無法執行，乃依規定並本於職權裁示「本案開發對象無須公告甄選」。

（三）本案承租對象之說明：

1.本案開發主體之政策取向：查加工處 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第005397 號函說明三、末兩行：「本項社區土地之開發方案，擬…甄選區內事業或其他投資開發者開發」【同證 40 】及報部後，經濟部總務司簽呈主旨：「有關加工出口區管理處經管之楠梓加工出口區區外土地擬以出租方式，甄選區內事業或其他投資者開發…」及說明二－（五）：「茲該處復擬以土地出租方式，公開招標甄選區內事業或其他投資者開發」【證 44 】，故開發主體在政策擬訂方向之過程中，並不限於區內事業至明。

2.法令規範承租對象之分析：

（1）相關法令規定情形：

①都市計畫法：查加工處社區土地經高雄市都市計畫劃定使用分區，依照都市計畫法第 30 條第 1 項規定，對於都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市政府－認為有必要時，得獎勵「私人」或「團體」投資辦理【證 45 】，是以，本案社區土地，不得違反都市計畫規定使用，謹先陳明。

②國有財產法：有關行政院 86 年 3 月 20 日院台財產二字第 86002522 號函核准原由財政部國有財產局管理之上開土地交由加工處經營管理，前已敘明，茲依國有財產法第 30 條規定：「公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用…」即「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」第 2 條規定，加工處社區土地之開發及用途，係限作為該處興建區內員工宿舍、該處員工住宅、租與楠梓加工出口區各事業興建員工住宅及本社區土地限作為都市計畫規定使用。

③楠梓加工出口區社區土地租用辦法：查「經濟部加工出口區管理處（以下簡稱本處）為配合楠梓加工出口區社區（以下簡稱本社區）之設置與發展，辦理土地租用，特定本辦法」，「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」第 1 條定有明文，因此辦理加工區之土地租用事宜，應以有利加工區社區之設置及發展為前提，自不待言，次按上開租用辦法第 2 條原規定：「本社區土地限作為本處興建女子員工宿舍及本處員工住宅之用者外、其出租部分以租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍為限，非經經濟部核准不得改作他用。」其中原條文規定「非經經濟部核准不得改作他用」之變更程序，修正為「依都市計畫規定使用」【證 46 ，88 年 2 月 24 日經濟部經（88）加字第88460337 號令發布】，有關修正緣由、修正目的及修正意旨等說明如下：Ａ修正緣由：Ⅰ為考量楠梓加工區社區土地除興建女子宿舍外，多數未予使用，致高雄市政府依都市計畫法第 42 條公共設施用地儘先利用適當公有土地之規定，將加工處多筆土地劃定為市場、停車場、兒童遊樂場、公園、道路等公共設施用地，及配合行政院 86 年 3 月 20 日院台財產2 字第 86002522 號函核准將原由加工處經管嗣後因故移交財政部國有財產局接管之土地仍交由加工處經管之相關作業，爰由高雄市政府於 86 年 6 月 25 日召集相關機關開會研商「楠梓區市場、停車場、兒童遊藝場三合一開發事宜」，並作成會議結論：由加工處負責開發。因此上開辦法之修正，係肇因於該處應配合上開都市計畫用途使用之需要。Ⅱ上開租用辦法第 2 條原規定，該社區土地，在未經經濟部核准改作他用前，僅能作為興建宿舍或員工住宅之用，由於加工處經管之土地為公用財產，應依國有財產法第 32 條：「公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用。」之規定辦理，為符合都市計畫法規定之楠梓社區土地使用區分及加工出口區設置管理條例規範之用途與事業目的，加工處依據經濟部 87 年 10 月 21 日經（87）總字第87028908 號函說明三：「貴處倘擬按原構想招商開辦工商事業，仍請檢討修訂前述土地租用辦法第 2 條後再行辦理」【證 47 】之指示修正上開辦法，以使加工區順利開發投資，達到發展經濟之目的。Ｂ修正目的由於高雄市辦理市地重劃後，使原租用辦法第 2條規定保留使用面積減少，且該社區土地經高雄市都市計畫劃定使用分區，即應依都市計畫使用，無法再隨意變更，因此，該社區土地原限制作為興建女子宿舍、加工處員工住宅及租與楠梓加工區各事業興建員工宿舍之用途，配合土地重劃後應依都市計畫使用管理之需要，故原條文規定「非經經濟部核准不得改作他用」之變更程序，修正為「依都市計畫規定使用」，以符實際，此由上開辦法修正總說明中觀之甚明，因此，加工處依都市計畫辦理土地開發，如僅限於區內各事業，除不符上開修正意旨，並與加工出口區設置管理條例第 1 條、第 5 條有關土地之使用係以促進投資及國際貿易並推動經濟發展為目的之立意相違。Ｃ修正意旨：加工處於研修該辦法第 2 條條文時，囿於該社區土地重劃後已劃定使用分區管制，無法再隨意變更，故將原條文規定「非經經濟部核准不得改作他用」之變更程序，修正為「依都市計畫規定使用」，以符實際【同證 46 ，修正條文對照表說明二】，惟仍將社區土地原使用用途予以併列，即「限作為本處興建區內員工宿舍、本處員工住宅、租用楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍」或「依都市計畫規定使用」，亦即該社區土地既受都市計畫分區使用管制之限制，「即應依都市計畫規定使用，本辦法之規範已不符實際」【同證 46 修正總說明參照】，故條文「或依都市計畫規定使用」其立法意旨在此，析述如下：Ⅰ原條文「非經經濟部核准不得改作他用」，係指社區土地保留（4.88 公頃作為興建女子宿舍及本處員工住宅之用）部分及出租部分（以租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍為限），因重劃後已依都市計畫使用管理，原「非經經濟部核准不得改作他用」之規定，因不符實際，故修正為「或依都市計畫規定使用」，初無租與區內各事業興建員工宿舍或依都市計畫使用之意，否則「本處興建區內員工宿舍、本處員工住宅」是否即可不依都市計畫規定使用，而可違反分區使用（如在公共設施保留地上）興建？依立法技術而言，修正條文既以頓點（、）為限制用途之區隔，亦即限作為「本處興建區內員工宿舍、本處員工宿舍、租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍」，則其下「或依都市計畫規定使用」應與「限作為」以下之限制用途，為不同之兩句話；如分段讀之，應為：「本社區之土地限作為本處興建區內員工宿舍、本處員工住宅、租與楠梓加工出口各事業興建員工住宅」及「本社區之土地限依都市計畫規定使用」，此觀諸修正前條文：「本社區之土地除…外，其出租部分…為限，非經經濟部核准不得改作他用」，強調本社區之土地「非經經濟部核准不得改作他用」，旨趣相同。Ⅱ再依立法技術言之，所言各項既以頓點（、）表示，最後一項即無再加以頓點或逗點之必要，立法上逕以「或」、「及」字為之。以本條文而言，如以「及」字表示，則前述各項似乎均可違反都市計畫，故以「或」字訂之，藉以彰顯不違反分區管制之修法原意。

3.本案考慮由勞資關係協進會先行辦理開發事宜之理由：

（1）具區內事業勞資雙方代表性【證 48 】。

（2）加工處補助之區內人民團體，僅「臺灣加工出口區產業工會聯合會」（下稱工會聯合會）及「中華民國加工出口事業勞資關係協進會」兩家【證 49 】，前者係由各工會組成，僅具勞方色彩；後者，則由勞資雙方代表組成，且成員多為公司經營階層，較易推動本案。

（3）以工會聯合會興建示範勞工托兒所案而言，前經行政院勞工委員會於 87 年間補助新臺幣 8 百萬元，供設置內部建置費用，將近總興建費用之半數【證 50】，且勞資關係協進會如承擔本案之推動工作，獲得行政院勞工委員會補助之可能性甚大（此因該協進會亦有勞工性質之代表組成），將有助於政策之推行，使加工區周邊社區土地之使用，更具多功能性。

（4）政府邀集工商界或人民團體參與行政事務，有其沿革及必然性，此所以彌補行政法令及行政體系運作之不逮，故為推動本開發案，於土地標租及標售均遇到實際上困難之際，委由區內民間團體協助進行，實為主其事者應考量之處，何況該團體如常年接受加工處之經費補助，自有不可推辭之義務，從而本案如誤以圖利人民團體之角度觀察，必有所偏，此所以勞資關係協進會理事長侯彩鳳女士於偵查中稱：「處長乙○○為整合區域內的勞資單位，所以找勞資關係協（進）會，由我們來管理，找區域內的單位來經營。」【證51】

4.結語：綜合以上分析，業充分說明「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」第 2 條條文所稱「或依都市計畫規定使用」，係指 （1）區內各事業承租社區土地之用途可不再限於興建員工宿舍，惟並非限於區內事業始可承租土地。 （2）本案社區土地是國有土地，且已實施都市計畫，故不得違反都市計畫規定使用，則依都市計畫法第30 條規定，都市計畫地區範圍內之公用事業及其他公共設施，當地政府認為有必要時，得獎勵「私人」或「團體」投資辦理，故出租社區土地之對象，自非限於區內各事業，中華民國加工出口事業勞資關係協進會」係屬依人民團體法核准立案之社會團體【證 52 】，自屬有承租社區土地之資格。申辯人於 88 年 11 月 16 日於主持「楠梓加工出口區社區土地」（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫」會議裁示：「…由勞資協進會租用開發」係基於加工出口區整體發展之需要，配合當前經濟情況所為，因此自無違失情形，故監察院指稱「逕將楠梓加工區社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會」恐係未釐清上開法令間之關連性所致。

二、監察院稱申辯人未經依法報核，即調降法定租金率一節，說明如下：

（一）本案計收租金之法令分析：

1.查「八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準」及「高雄市市有土地出租租金率計收標準」對於一般公有基地之現行租率依土地租金租率以公告地價 5% 計收，復查「加工出口區社區土地租用辦法」第 6 條規定：「本社區之土地租金按一般公有基地之現行租率，由本處逐月計收。」，惟本案係國有土地，所稱「一般公有基地」，並非以「市有土地」為唯一比附對象，亦無明文其租金應適用高雄市市有土地租金計收標準，另該計收標準及八十六年度土地租金計收標準未具法令形式亦未對外發生法效，係不完全之職權命令，且本案租約開始於 89 年 1 月 1 日，殊無以「八十六年度房屋及土地之當地一般標準」為論計租金之可能。

2.本案既因加工處獎勵興建而推動，高雄市政府依據都市計畫法第 30 條所制定之「高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例」【證 53 】及「高雄市獎勵投資興建市場自治條例」【證 54 】，應較前述「高雄市市有土地出租租金率計收標準」優先適用於本案，而為比照計收租金之標準，理由如下：

（1）「高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例」及「高雄市獎勵投資興建市場自治條例」為高雄市政府依據都市計畫法第 30 條規定所制定，為自治立法之條例，效力遠高於「高雄市市有土地出租租金率計收標準」，此因後者僅為報奉行政院「同意照辦」之不完全職權命令（未以法規形式且未對外發生法效），有以致之。

（2）依照「加工出口區設置管理條例」第 2 條：「加工出口區之設置管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。但其他法律之規定，較本條例更有利者，適用最有利之法律。」本案之「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」既為無法源依據之職權命令，其第 6 條「按一般公有基地之現行租率」，初無排斥高雄市自治條例而強為「適用」該市不完全職權命令之意，故本案應以上開兩自治條例，做為出租及計收租金之「比照」標準，始為正確。

（3）上開兩自治條例第 4 條均規定「法人」得為獎勵投資興建公共設施及市場之主體，如投資興建公共設施而租用市有土地者，「其租金依照規定之標準，並自核准之日起 10 年內減半計收」【同證 53 、第 16條第 1 款】；投資興建市場者，「屬於投資人之建築物，於領取使用執照日起，…與本府訂立土地租約」【同證 54 、第 19 條】，亦即土地租約係於領有建築物使用執照時簽訂，因此申辯人裁示有關「1.訂約後應繳納市場用地面積申報地價千分之 5 年息計收土地租金，取得建造執照後調升為 1% 。2.停車場及兒童遊戲場用地俟動工後始計收租金，租金率為1%。3.三筆用地正式營運後統一訂為 5% 。」係指本開發案之土地於領取建築物使用執照正式營建時，依5%租金率計收租金，惟如於正式營運前，以分階段方式計收租金，係行政裁量範圍，自無於法不合之情事。

3.另查臺灣臺南地方法院民事庭八十六年度訴字第 537號判決：「公有土地以基本稅率徵收地價稅，若供公共使用者，尚可免徵地價稅（平均地權條例第 24 條參照），況公有土地之出租，往往不在營利，甚至擔負某種社會功能，或執行政府政策，從而其租金可以象徵性之比率收取，不必斤斤計較其成本與收益比。」【證 55】明示公有土地之社會功能性及配合執行政策之必要性，深具啟發意義。

（二）調整租率權責之說明：查經濟部 87 年 8 月 6 日經（87）總字第 87291419號函附會議決議（二）：「依據加工出口區設置管理條例及都市計畫規定，本案土地之租用開發事宜，係屬加工區管理處職掌業務範圍…。」【同證 41 】，並參照加工處分層負責明細表【88 年 7 月，證 56 】：「土地租用核配訂約事項」（處長有權核定）、「土地租金計收標準之擬訂及調整」（處長有權核定或核轉），本開發案之土地租金計收標準，係申辯人擔任加工處處長職務，於權責分際範圍內，斟酌相關法律規定後，所行使之裁量權。

參、總結：綜前所陳，身處位居第一線為政府經濟發展打拚之經濟機關首長，時刻企盼政府之支持，有如襁褓之嬰仰望父母，今打擊申辯人為政府打拚之成就，實令人心寒，正有如寒風中失巢之乳燕，只問蒼天無眼，何苦為國拚經濟！經濟之手段包羅萬象，為創造政府與民間企業雙贏，共享其利之局面，只要兩者相較對國家政府有利者，均應勇往直前，義無反顧，如此經濟發展方克有成，申辯人自從事公職以來，向以行政磊落、心中坦蕩自詡，並一本為國效力初衷，勇於任事，俯仰無愧天地，而今反遭受移送司法及懲戒之雙重打擊，當造成其後繼任者及各級公務人員寒蟬效應，又如何期待廠商根留臺灣，經濟成長之夢，將如空花水月，難克有成，自不意外，政府所稱之「拚經濟」充其量成為空泛的口號，無法有效落實，個人之事事小，而打擊積極任事並為國效力第一線人員之士氣重大，至祈諸位委員，本於明鏡止水、昭昭日月之心，為天下之至平，做一公平之裁量。並提出下列證據：證 1、臺灣高雄地方法院偵查卷宗（第 178 頁，朱訓智證詞）。證 2、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 2 月 26 日簽。證 3、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 3 月 13 日簽。證 4、經濟部加工出口區管理處研考室 87 年 3 月 16 日簽。證 5、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 3 月 18 日簽。證 6、經濟部加工出口區管理處研考室 87 年 3 月 23 日簽。證 7、申辯人 87 年 3 月 26 日批示。證 8、經濟部加工出口區管理處建管地政科 88 年 2 月 3日簽。證 9、經濟部加工出口區管理處研考室 88 年 2 月 8 日簽。證 10 、內政部 83 年 2 月 24 日台（83）內營字第8372163 號函。證 11 、建築技術規則建築設計施工編（第 1 條第 32 款）。證 12 、建築技術規則建築設計施工編（第 1 條第 32 款）道路之範圍。證 13 、加工區○○○路由廠商分攤承租情形。證 14 、私設通路定義。證 15 、建築技術規則第 163 條。證 16 、高雄第一科技大學地籍配置圖、地籍套繪圖。證 17 、高雄大學面積計算表、配置圖、地盤圖、地籍圖。證 18 、高雄中山大學地籍配置圖、面積檢討表、土地登記謄本（地目道）、地籍圖謄本。證 19 、內政部 66 年 2 月 2 日台內營字第 719698 號函。證 20 、高雄市政府 74 年 5 月 8 日 74 高市府工都字第 11979 號函。證 21 、高雄市政府工務局 82 年 12 月編製高雄市都市計畫參考圖（證明楠梓加工區○○道路用地，該圖附於本案正本附件中）。證 22 、內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第0920091147 號函。證 23 、加工出口區建築管理辦法。證 24 、加工出口區設置管理條例（第 1 條）（第 2 條）。證 25 、「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議決議情形。證 26 、加工出口區設置管理條例施行細則（第 41 條）。證 27 、法務部 90 年 2 月 6 日（90）法律字第004852 號函。證 28 、鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定。證 29 、大法官會議釋字第 155 號解釋理由書。證 30 、大法官會議釋字第 341 號解釋理由書。證 31 、大法官會議釋字第 189 號解釋理由書。證 32 、大法官會議釋字第 363 號解釋文。證 33 、大法官會議釋字第 443 號解釋理由書。證 34 、日月光公司未適用回饋辦法之簽呈。證 35 、加工處與日月光公司合建案，加工處為政府獲益之說明。證 36 、日月光公司向加工處繳交管理費及儲運費之金額。證 37 、經濟部發布新聞資料。證 38 、行政院 86 年 3 月 20 日院台財產二字第86002522 號函。證 39 、高雄市政府召開「楠梓區市場、停車場、兒童遊藝場三合一開發事宜」會議之原因及結論。證 40 、加工處 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第005397 號函。證 41 、經濟部 87 年 8 月 3 日召開會議決議（87 年8 月 6 日經《87》總字第 87291419 號函）。證 42 、「楠梓加工出口區社區土地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫」會議裁示。證 43 、行政院公共工程委員會 90 年 2 月 13 日（90）工程企字第 90004651 號函。證 44 、經濟部總務司 87 年 7 月 20 日簽呈。證 45 、都市計畫法（第 30 條）。證 46 、楠梓加工出口區社區土地租用辦法（第 2 條、修正條文對照表、修正總說明）。證 47 、經濟部 87 年 10 月 21 日經（87）總字第87028908 號函。證 48 、勞資關係協進會具區內事業勞資雙方代表性。證 49 、加工處補助「臺灣加工出口區產業工會聯合會」及「中華民國加工出口事業勞資關係協進會」之經費金額及依據。證 50 、行政院勞工委員會 87 年 2 月 24 日台 87 勞福一字第 007054 號函（行政院勞工委員會補助「臺灣加工出口區產業工會聯合會」興建示範勞工托兒所新臺幣 8 百萬元）。證 51 、勞資關係協進會理事長侯彩鳳女士於偵查中之說明。證 52 、勞資關係協進會係屬依人民團體法核准立案之社會團體。證 53 、高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例（第 16 條第 1 款）。證 54 、高雄市獎勵投資興建市場自治條例（第 19 條）。證 55 、臺灣臺南地方法院民事庭 86 年度訴字第 537 號判決。證 56 、加工處分層負責明細表（88 年 7 月）。

第 2 次申辯意旨：為監察院移送審議申辯人有關日月光半導體製造股份有限公司增資擴廠及中華民國加工出口事業勞資關係協進會承租楠梓加工區社區土地等違法失職一案，業經行政院查明詳情，爰謹再提申辯如下：

一、茲查監察院於 93 年 1 月 13 日（93）院台財字第0932200010 號函行政院有關經濟部加工出口區管理處係楠梓加工出口區之主管建築機關，無視法令限制，率與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」，復違法訂定「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」，又未依該辦法計收土地租金辦理回饋，即核准建造執照；另該處未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地，租與不具承租資格之中華民國加工出口事業勞資關係協進會，復未依規定核算土地租金率並收取保證金，且任意調降法定租金率，以上均核有違失，爰提案糾正。

二、案經行政院 93 年 1 月 16 日院臺經字第 0930002416 號函請經濟部檢討改進具復，經濟部經檢討後於 93 年 2 月24 日經加字第 09302550740 號函陳行政院，並經行政院93 年 3 月 16 日院臺經字第 0930009673 號函復監察院以，經濟部函報之檢討改進情形，核屬實情各在案，茲以監察院提案糾正上開事由與提案彈劾申辯人之情事相同，謹就行政院函復監察院有關經濟部檢討改進情形之重點，摘陳如下：（詳如監察院彈劾內容與申辯人乙○○申辯情形及行政院查證結果對照表）

（一）加工出口區管理處（以下稱加工處）與日月光半導體製造股份有限公司（以下稱日月光公司）合作興建儲運廠房大樓案：

1.都市計畫法暨該法高雄市施行細則法定建蔽率及容積率之限制部分：

（1）依該條規定，實施容積管制地區須有都市計畫細部計畫，查楠梓加工出口區之範圍，全區在都市計畫上係為一大使用分區，至目前並無所謂之細部計畫，因此，如須作容積管制應就全區為之，而非以其內部為使用配置予以分割之坵塊分別計算容積率。加工處雖非都市計畫法之主管機關，惟在執行有關建築管理業務上仍應符合都市計畫法高雄市施行細則規定，此乃無庸置疑。

（2）加工出口區為一典型之「經濟特區」，區內建物具連帶使用性質，且無道路、鐵路或永久性空地分隔，符合建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 1 款「一宗土地」，加工處辦理建築線之指定，應依建築法第 48 條第 1 款規定辦理及加工處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所指定之細部計畫，則楠梓加工區全區土地為一宗建築基地，並以全區土地實施容積率管理，至為明確。

2.加工處核發與日月光公司合作興建多功能儲運廠房大樓建造執照是否超出法定容積率部分：本案合建大樓申請建造執照之基地座落係楠梓區○○段○○段 727 地號，其計入建築面積之土地面積共 38,307 平方公尺（包括 727 地號 15,307 平方公尺及毗臨之 571-2 地號土地 23,000 平方公尺），計算容積率為 299.64%，加工處核發之建造執照其容積率乃在法定容積率 300% 以內，自無違法之情形。

3.「建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法」（以下稱回饋辦法）之性質屬業務執行之細節：回饋辦法依加工處為鼓勵在區內營業之事業投資、合理有效利用區內土地，並配合都市計畫規定管制區內土地之使用，於 88 年 4 月 1 日召開之研商會議紀錄觀之，其雖使用「辦法」用語，惟就其內容僅以提案、擬辦、討論、決議等項目記載會議情形並僅轉知加工處相關單位，且非以法令條文方式逐條討論並規範等而言，其性質實係回饋方案之研商，以為業務細節執行之依據。

4.建築基地使用容積超出法定容積之回饋方案（以下稱回饋方案）非為加工處與日月光公司合作興建儲運大樓而訂：回饋方案是加工處查明應依法實施容積率管制之配套措施，為「通案性」的管理方式，於 88 年 4 月 12 日簽報核定後，88 年 4 月 28 日首先有區內廠商華泰電子股份有限公司依該方案提出申請增租土地。

5.加工處未依回饋方案向日月光公司計收土地租金部分：加工處免償提供公共設施土地供合建大樓運用以促進加工區發展，此棟大樓之所有權人並不只有日月光公司，尚有加工處，基於利益共享原則，加工處在本合建案中執行誠信公平及信賴保護原則，並無因未依回饋方案向日月光公司計收土地租金有所損失：

（1）加工處於回饋方案實施前，業已與日月光公司簽訂合作興建儲運廠房大樓契約書，若於事後增加超出此興建儲運廠房大樓契約書之負擔，基於私法中誠信公平及信賴保護原則，並維護政府尊嚴，回饋方案自不宜溯及適用。

（2）本合建案，加工處並非著眼於獲得土地租金之收益，而係著眼於所獲得 1、2 樓面積為 3 樓以上之 1.3倍價格之價值，及加工處所分得建物之建築成本悉由日月光公司負擔，與增加加工處管理費之收入。事實上，加工處在該棟廠房大樓所取得約 6 千 6 百66 坪之樓地板面積，於不需支付任何工程成本下為政府獲利市值約 3 億 2 千 3 百餘萬元，此外，日月光公司於該廠房投入生產後，92 年向加工處繳交之管理費較 90 年增加百分之 13%。

（二）加工處將楠梓社區土地租予勞資關係協進會案：

1.土地部分：

（1）租用對象：都市計畫法第 30 條第 1 項規定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施…得獎勵私人或團體投資…。」是以，「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」（以下稱租用辦法）第 2 條規定「或依都市計畫規定使用」之適用對象，自應依都市計畫法規定辦理。

（2）租用方式：行政院公共工程委員會 90 年 2 月 13日函釋，國有土地出租開放廠商依都市計畫土地使用分區管制投資興建，如係出租土地，不適用政府採購法所定之公開招標或甄選方式。

（3）租用權責：經濟部 87 年 8 月 3 日會議決議：依據加工出口區設置管理條例及都市計畫法規定，本案土地之租用開發事宜，係屬管理處職掌業務範圍。

2.租金部分：

（1）租率依據：加工區社區之土地租金，尚無法令明文規定應以 5% 租金率計收，因此，「加工出口區社區土地租用辦法」第 6 條所稱土地租金按「一般公有基地」之現行租率，非以「市有土地」為唯一比附對象；另「86 年計收標準」及「市有土地租金標準」未具法令形式亦未對外發生法效，且本案租約開始於89 年 1 月 1 日，自無從以 86 年之土地標準論收租金。

（2）租率標準：查加工出口區設置管理條例第 2 條所訂法律適用優先順序原則，經依據「高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例」第 3 條、第 6 條規定，兒童遊樂場、停車場租金自核准之日起 10 年內減半計收及「高雄市獎勵投資興建市場自治條例」第 19 條規定，土地租約於興建完成領有建築物使用執照時簽訂，屆時始計收租金。本開發案之土地於領取建築物使用執照正式營運時，依 5% 租金率計收租金，至於正式營運前，經行政裁量以分階段方式計收租金，自無違法之處。

（3）租率權責：依據加工處分層負責明細表及經濟部 87年 8 月 3 日會議決議事項，本開發案之土地租金率，係加工處權責，經斟酌相關法令，所行使之裁量權。

（4）租金短收：本案因加工處於 89 年 9 月 1 日已不同意承租人申請動工展期，並擬於 9 月份起即終止將土地租予勞資關係協進會，為辦理終止租賃契約之協調作業，勞資關係協進會遲至 10 月 11 日始提出申請退租，因之，在 9 月 1 日至該協進會提出申請退租期間尚無法計算租期。

三、以上行政院查復情形除加工處在土地租金計收時作業上有瑕疵，該部分經依監察院之糾正，函請勞資關係協進會補繳89 年 9 月 1 日至 10 月 11 日之土地租金，共新臺幣6,650 元（按該項作業亦經行政院確認係業務承辦單位之權責，其作業方式，非由申辯人決定）外，監察院指述違失各節，業由行政院經就各項法令規定查明後，均無違法失職情事，因此申辯人依公務員服務法第 1 條：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」、第 2條：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服務之義務…」、第 5 條：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」、第6 條：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益…」及第 7 條：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避…」之規定執行職務，無任何違法失職及圖利情事，業經最高行政主管機關行政院查證屬實，仍祈諸位委員本公平至當之旨，使奮勉盡職之公務員，體認法律保障廉隅之功效，勿使屈枉，則黃河之清有望！

四、檢陳監察院彈劾內容與申辯人申辯情形及行政院查證結果對照表、行政院 93 年 3 月 16 日院臺經字第 0930009673號函、經濟部 93 年 2 月 24 日經加字第 09302550740號函及監察院於 93 年 1 月 13 日（93）院台財字第0932200010 號函影本各 1 份。另提出經濟部加工出口處函（93 年 3 月 8 日經加二建字第 09300017200 號），關於土地經依法編定使用後，其使用管制，應以編定為依據，非以地目為準之函釋及關於六輕工業區區○道路視為基地通路計入基地面積視為法定空地之實例為證據。

第 3 次申辯意旨：為監察院移送貴會審議申辯人乙○○（現任經濟部技監）有關日月光半導體製造股份有限公司增資擴廠及中華民國加工出口事業勞資關係協進會承租楠梓加工區社區土地等違法失職一案，因與檢察官提起公訴及追加起訴事由相同，而上開起訴業經臺灣高等法院高雄分院刑事判決無罪確定，爰再提申辯如下：

一、監察院於 92 年 12 月 9 日（92）院台業參字第0920711824 號函提案彈劾之意旨略以：申辯人於經濟部加工出口區管理處（下稱加工處）處長任內無視法令限制，率與日月光半體製造股份有限公司（下稱日月光公司）簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」；且為掩飾前揭違法行為，與第二組建管地政科前科長甲○○，違法指示下屬研訂「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」（下稱回饋辦法），復未依該辦法辦理回饋，違法核准建築執照，事涉違反建築法、建築技術規則、高雄市建築管理自治條例、加工出口區建築管理辦法、都市計畫法高雄市施行細則與經濟部楠梓加工出口區綱要計畫等相關法令規定。另認為申辯人未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地租予不具承租資格之中華民國加工出口區事業勞資關係協進會（下稱勞資關係協進會），又未經報核，即任意調降法定租率，違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出口區社區土地租用辦法（下稱租用辦法）、加工出口區土地租用及費用計收標準、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市有土地出租租金率計收標準及陳報經濟部核定之土地開發規劃報告之開發方式等相關規定，認為申辯人違反公務員服務法第 1 條、第 5 條、第 6 條及第 7 條之規定云云。

二、臺灣高雄地方法院檢察署 91 年度偵字第 24695 號及 92年度偵字第 6388 號對申辯人起訴及追加起訴，其（一）起訴意旨略以：申辯人於加工處處長任內未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地租予不具承租資格之勞資關係協進會，又未經事先報核，調降租率，認涉圖利罪嫌。

（二）追加起訴意旨略以：加工處與日月光公司共同合作興建儲運廠房，有關採行一宗土地、總量管制及開會創定回饋辦法，並同意日月光公司以免償方式增租土地，亦認涉圖利罪嫌。

三、另監察院 93 年 1 月 13 日（93）院台財字第0932200010 號函有關加工處係楠梓加工出口區之主管建築機關，無視法令限制，率與日月光公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」，復違法訂定回饋辦法，又未依該辦法計收土地租金辦理回饋，即核准建造執照；另該處未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地，租與不具承租資格之勞資關係協進會，復未依規定核算土地租金率並收取保證金，且任意調降法定租金率，認有違失，爰向行政院提案糾正。

四、茲以上開彈劾與臺灣高雄地方法院檢察署起訴（追加起訴）及監察院向行政院提出糾正之情事均同，謹先就相關行政主管及司法機關調查及處理結果情形，陳明如下：

（一）糾正案：行政院 93 年 1 月 16 日院臺經字第0930002416 號函請經濟部檢討改進，經濟部經檢討後於93 年 2 月 24 日經加字第 09302550740 號函陳行政院確無違法失職情事，並經行政院 93 年 3 月 16 日院臺經字第 0930009673 號函復監察院以，經濟部函報之檢討改進情形，核屬實情（附證 1）各在案。本案申辯人並依據貴會 92 年 12 月 12 日（92）臺會議字第 03532號通知及上開行政院查明情形，於 92 年 12 月 30 日及93 年 3 月 23 日分別檢陳旨述事由申辯書及再申辯書在案。

（二）起訴及追加起訴：

1.經濟部係加工處主管機關，基於督導負責之立場，主動就高雄地方法院檢察署之起訴（追加起訴）內容逐項詳加查證，並於 93 年 10 月 6 日以經加字第09300163420 號函臺灣高雄地方法院認定申辯人確依公務員服務法第 1 條規定：「公務員應…依法律命令所定，執行其職務。」，殊無起訴所指之違法情事（如附證 2）。

2.申辯人嗣經臺灣高雄地方法院於 94 年 8 月 24 日92 年度訴字第 1855 號判決無罪（附證 3）。

3.申辯人再經臺灣高等法院高雄分院於 95 年 6 月 1日 94 年度上訴字第 1526 號判決無罪（附證 4）、同年 7 月 3 日臺灣高等法院高雄分院檢察署高分檢聰黃字第 09505 號書函通知上開判決已過法定期間，檢察官未提起上訴（附證 5）及同年 7 月 6 日 95 雄分院謀刑問 94 上訴 1526 字第 10732 號函確定判決無罪在案（如附證 6）。

五、本案因高雄地方法院檢察署起訴案情與本案移送懲戒內容相同，謹就司法判決無罪之法令依據及理由與監察院彈劾所稱違法失職之內容對照說明如下：

（一）勞資關係協進會承租楠梓加工區社區土地案

1.監察院稱申辯人未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工區社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會：

（1）勞資關係協進會是否具有加工區社區土地之租用資格？Ａ案緣於 86 年 6 月間，高雄市政府與加工處共同召開「楠梓區○○段市場用地、停車場用地、兒童遊藝場用地三合一開發計畫」（下稱三合一開發計畫）會議，並決議由加工處負責開發工作，並由加工處委託鼎漢公司高雄分公司進行整體規劃報告，依該報告結論擬採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他投資者開發，加工處並將上開報告於 87年 6 月 9 日陳報經濟部，申辯人則於同年 8月 3 日親自前往經濟部參與尹啟銘次長主持之「加工處對於楠梓社區土地用途及出租案說明」專案報告會議，該會議即決議，依加工出口區設置管理條例及都市計畫法規定，加工區土地之租用開發，係屬加工處職掌業務範圍，有行政院 86 年 3 月20 日院台財產二字第 86002522 號函、87 年 6月 9 日經加處（87）秘事字第 005397 號函等堪以認定（高雄地院判決書第 10-11 頁、高雄高分院判決書第 11-12 頁）。Ｂ加工處於 87 年 6 月 9 日向經濟部陳報三合一開發計畫時，上開租用辦法第 2 條係規定：「本社區土地限作為本處興建女子員工宿舍及本處員工住宅之用者外、其出租部分以租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍為限，非經經濟部核准不得改作他用。」該辦法之規定內容並未限制加工處所管理之社區土地，僅得出租與楠梓加工出口區各事業，惟若加工處欲將社區土地出租作為興建宿舍以外之其他用途時，則須陳報經濟部核准方得為之。又上開租用辦法第 2 條規定於 88 年 2 月 24 日經經濟部以經（88）加字第 88460337 號令修正，將原條文修正為：「本社區土地限作為本處興建區內員工宿舍、本處員工住宅、租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍或依都市計畫規定使用。」主要係將原規定中之「非經經濟部核准而不得作他用」部分刪除，並增列「或依都市計畫規定使用」，考其修正緣由，並依其修正總說明所示，並未對加工區社區土地之出租對象加以先前所無之其他限制，是以，勞資關係協進會雖屬依人民團體法核准立案之社會團體，而非加工出口區設置管理條例第 3條所定之「事業」或「在區內營業之事業」，然依都市計畫法第 30 條第 1 項：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市政府…認為有必要時，得獎勵「私人」或「團體」投資辦理…。」之規定，勞資關係協進會仍具有租用社區土地之資格，業經高雄地院及高等法院高雄分院判定無誤（高雄地院判決書第 12 頁及高雄高分院判決書第 12 至第 14 頁）。

（2）加工區社區土地開發計畫是否應採公開招標？

月 20 日召開初稿審查委員會，初步決議以整體獎勵投資開發方式「公開競標」，並以回饋金多寡及開發計畫書規劃品質為評審依據等情，然依該次會議紀錄紀載，並無提及所載上情，且亦查無相關證據可資證明，因此容有誤認（高雄地院判決書第 13 頁及高雄高分院判決書第 16 頁）。查本件三合一開發計畫係將國有土地出租開放供民間機構依都市計畫土地分區使用管制投資興建市場、兒童遊藝場及停車場，尚無庸依「政府採購法」第 99 條規定，採公開招標方式進行（高雄地院判決書第 13 頁及高雄高分院判決書第 16 頁），亦無「促進民間參與公共建設法」適用之可能（高雄地院判決書第 13 頁及高雄高分院判決書第 16 頁），因此依法尚無需採取公開招標方式，另亦尚無國有財產法第 32 條規定之違反（高雄地院判決書第 14 頁及高雄高分院判決書第 17 頁）。

2.三合一土地開發計畫未採「標售開發」於法是否有所違誤？三合一土地開發計畫自初始交由鼎漢公司高雄分公司規劃報告之結論及 87 年 6 月 9 日陳報經濟部之內容，至 87 年 8 月 3 日申辯人至經濟部參加專案會議之簡報與經濟部於該會議所之決議，均認為本開發計畫應採「標租開發」方式辦理，僅承辦人陳明軒於 88 年11 月 3 日簽呈意見，建議採「標售開發」方式辦理，但該方式將造成政府喪失土地所有權，且加工處曾洽國有財產局之結果是不能自行出售國有公用土地，但如移由國有財產局標售，則需將上開土地變更為非公用土地，惟該土地於 86 年陳報行政院已將非公用土地變更為公用土地，因此標售開發方式自難採行，亦尚難逕以「標租開發」與「標售開發」之獲利以為比較。另相關法令亦無明定應採「標售開發」，是此要屬加工處處長之行政裁量權行使範圍，故三合一土地開發計畫不採「標售開發」方式辦理，並無任何違反法令之處（高雄地院判決書第 15 頁及高雄高分院判決書第 18 頁）。

3.監察院稱申辯人未經依法報核，即任意調降法定租金率：

（1）加工處對於勞資關係協進會承租社區土地租金率之收取方式，是否應依公告地價 5% 計收？Ａ查加工出口區設置管理條例第 2 條規定：「加工出口區之設置及管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。但其他法律之規定，較本條例更有利者，適用最有利之法律。」復查都市計畫法第 30 條規定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法由內政部或直轄市政府定之…」又楠梓加工出口區係國有土地，且已實施都市計畫，自需依都市計畫規定辦理，因此都市計畫地區內興建公共設施得優先適用相關獎勵規定，當無疑義，謹先陳明。Ｂ查租用辦法第 6 條規定：「本社區之土地租金按一般公有基地之現行租率，由本處逐月計收」並未明文規定應依何種公有基地租率計收租金，本件社區土地開發之租率計收標準，是否應以「八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準」及「高雄市市有土地出租租金率計收標準」之規定計收，經高雄地方法院及高等法院高雄分院均認為仍有存疑之處（高雄地院判決書第 16 頁及高雄高分院判決書第19 頁），何況加工處於 88 年 8 月 20 日就本件社區土地開發計畫所召開之初稿審查委員會之結論中，可知與會單位已就如獎勵投資參與本件開發計畫，提出眾多建言，並肯認可採較一般公有基地租率優惠之租金計收方式，計收本件土地之租金（高雄地院判決書第 16-17 頁及高雄高分院判決書第 19-21 頁）。另參照加工處分層負責明細表亦顯示加工處管理之土地，其租金計收方式，並非採固定之租率計收，加工處處長應有相當之裁量空間（高雄地院判決書第 17 頁及高雄高分院判決書第21 頁）。綜上，高雄地院及高雄高分院業就申辯人對本件土地租金採行分階段計收租金方式之指示，認定難謂有何不法之處（高雄地院判決書第 17-18 頁及高雄高分院判決書第 21 頁）。

（2）申辯人指示採取分階段計收租金方式，未報請經濟部核准，於法是否有所違誤？監察院稱依「加工出口區土地租用及費用計收標準」第 13 條規定，本件租率應報請經濟部核准部分，經查該條第 2 條規定：「區內土地租金率租率之訂定，應參照區內土地地價之高低情形及出租成本，報請經濟部核准後，據以計收租金」，上開規定之規範對象，依法條文義僅限區內土地，然本件三合一土地開發計畫之和平段 3 筆土地，依籍圖謄本所示，該社區土地並非區內土地，係屬加工區區外之社區土地（高雄地院判決書第 16 頁及高雄高分院判決書第 19頁），復以租用辦法第 2 條規定之規範對象為社區土地，在 88 年 2 月 24 日修正後，已將社區土地之出租事宜交由加工處全權處理，因此，社區土地之租金率訂定，已無再報經濟部核備之必要，準此，申辯人採取計收租金之方式，已毋庸報經濟部核准，亦經司法認定於法尚無違誤（高雄地院判決書第 18-19頁及高雄高分院判決書第 22 頁）。

（二）加工出口區管理處儲運中心與日月光半導體製造股份有限公司合作興建多功能儲運廠房案

1.監察院稱申辯人違法指示建管地政科承辦技士，先於87 年 2 月 26 日以簽呈方式將楠梓加工區全區視為「一宗土地」核算日月光建物之容積率，復於同年 3月 13 日再簽擬採「總量管制」方式控管全區土地之容積率，惟經會簽該處研考室時，研考室分別於同年 3月 16 日及 23 日以區內土地既已依土地法第 40 條編列為數宗，自無一宗土地之適用而加註反對意見，故同年 4 月 17 日建管地政科專員王河海經申辯人指示赴高雄市楠梓地政事務所洽辦區內土地地目變更事宜，期能合法廢除區○○道」地目土地，惟因考量區內經營現況，無法順遂其意，全案遂告中止。迨 87 年 10 月間，甲○○到任建管地政科科長後，遂再予進行等節，分項說明如下：

（1）加工區全區視為一宗土地，是否由申辯人專斷指示？日月光公司於 86 年 11 月 3 日向加工區提出「增資建廠增資案」，加工處儲運中心經針對設備更新提出與廠商合建大樓之企畫案，計畫內容係由儲運中心提供土地、廠商出資興建，完工後，儲運中心可分得1、2 樓之所有權，因該企畫案係一初步構想，並無詳細之具體內容，且加工處各科室對該企畫案均有不同意見，所以副處長洪瑞國乃召售各科室研議討論，工商科爰據以就有關建管建蔽率及容積率問題進行研究（調查筆錄，如附證 7），根據研究結果，技士戴兆豐就楠梓加工區是否應實施容積率管制及如何實施容積率管制等問題，於 87 年 2 月 26 日簽呈分析優缺點並研擬三方案，A 案：實施容積率管制，並以廠商個別承租之土地為對象；B 案：實施容積率管制，並以全區土地視為一筆土地作為實施對象；C 案：維持現行之建築管理，且不實施容積率管制，並建議採 A 案，該簽呈經主任秘書劉第簽註意見：就楠梓區（包括儲運中心）未來轉型發展需要考量，採 B案較有利，副處長洪瑞國簽註意見：擬如主秘擬採 B案，爰經申辯人批示，「如擬」（即採納副處長洪瑞國建議之 B 案），有該簽呈在卷足考（如監察院彈劾案證 8），戴兆豐雖曾於上開簽呈表示宜採 A 案處理，然係基於楠梓加工出口區當時發展狀況所為之結論，而非認採 B 案或 C 案於法有違，且在相關之簽呈意見中，均未見加工處任何人員（含研考室法制人員）對於採「一宗土地，總量管制」之方式，有何適法性上之疑義，上開情形，已由高雄地方法院查明實情（高雄地院判決書第 28 頁），嗣因甲○○率戴兆豐於 88 年 1 月 27 日前往高雄市政府都發處查詢加工區實施容積率管制情形，經承辦人張文欽告知工業區、農業區、保護區等，其土地使用分區管制係於主要計畫中訂之，而細部計畫不再檢討，故本區85 年 11 月 1 日發布之主要計畫規定應予實施容積率管制，並表示本區係以全區管制，與本區內公共設施編訂無關，準此，足可認定申辯人係為遵守高雄市都市計畫，對加工區予以容積率管制，惟有究應以全區或各基地為計算基準之差別而已，申辯人係依所屬簽註之意見而為，並非專斷為之，已甚顯然（高雄高分院判決書第 29 頁）。

（2）監察院認為加工處研考室既分別於 87 年 3 月 16日及同年月 23 日以區內土地既已依土地法第 40 條編列為數宗，自無一宗土地之適用而加註反對意見，加工處是否應依上開意見辦理？依建築技術規則建築設計施工編第 1 條規定所稱之「一宗土地」係以建築物所使用之建築基地為準，再輔以該建築基地是否為道路、鐵路或永久性空地為分隔作為認定；至土地法第 40 條規定所謂之「一宗土地」，係以地號作為區隔，二者顯有差異，而此亦經內政部於 83 年 2 月 24 日台（83）內營字第321480 號函明文規定，建築法令所稱之一宗建築基地與土地法令之一宗土地立法意旨有別，一宗建築基地若含有數筆不同地號，因其所有權持有情形，地價稅率計算不同等，自不宜於申請建造執照或使用執照前，強制要求合併為一筆地號等語明確（如附證 1行政院函附件第 2 頁）。故無法僅以土地地號有所不同，即謂該等不同地號之土地非屬建築法令上所稱之「一宗土地」。因此，研考室承辦人林瑞鎂之認知，自始即有法律見解上之違誤，業經高雄地方法院於判決理由中載明確認（高雄地院判決書第 30 頁），該等意見足無可採，因此自不得以申辯人未採研考室意見，遽為違法之認定。

（3）加工處與日月光公司合建案是否因 87 年 4 月 17日建管地政科專員王河海赴地政事務所洽辦區內土地地目變更事宜後，全案遂告中止，迨 87 年 10 月間，甲○○到任建管地政科科長後，始繼續進行合建案？本案劉員於 87 年 10 月 20 日接任加工處建管地政科科長之時，加工處與日月光公司已於此前之 87 年10 月 12 日完成合建案契約之簽訂，自無於其到職後始就合建案重新審核之餘地，且自 86 年 11 月 3日，日月光公司申請「增資擴建計劃案」開始，其間專員王河海雖於 87 年 4 月 17 日赴楠梓地政事務所洽辦土地地目變更事宜，但未遂所願，然加工處與日月光公司仍持續就合建案繼續磋商開會，至同年 8月 21 日共歷經 9 次會議，而於同年 10 月 12 日正式簽約，申辯人之所以指派專員王河海赴地政事務所辦理變更事宜，係因研考室專員林瑞鎂有法令之疑慮，為避免爭議而為，變更地目不成後，合建案仍繼續審核，非如監察院所謂，該合建案曾有中止，迨劉員接任建管地政科科長，方再進行之情。上開情形亦經高雄地方法院及高等法院高雄分院查明屬實（高雄地院判決書第 32 頁及高雄高分院判決書第 28 頁）。

2.監察院稱申辯人及甲○○首開先例違法同意區內建築以「全區總量管制」方式實施容積率管制 ,惟查楠梓加工區係按加工出口區建築管理辦法第 6 條規定，以綱要計畫做為實施建築管理之依據，該綱要計畫相當於細部計畫，又其建築管理仍應合於建築法相關規定，故有高雄市建築管理自治條例（行為時稱高雄市建築管理規則）第 3 條規定，地目為「道」，並有通行事實存在者，即屬供公眾通行具有公用地役關係之現有巷道之適用；且「道路」相關定義，建築技術規則建築設計施工編第 1 條並有明文，是則，楠梓加工區內土地地目既編列為「道」，自不得併入建築基地計算容積率等節，說明如下：

（1）加工區於本合建案前是否實施容積率？是否曾以單筆土地計算容積率？Ａ高雄市政府 82 年 11 月 11 日高市府工都字第34349 號令發布都市計畫法高雄市施行細則第 28條規定，加工區建蔽率 60%、容積率 300% 。Ｂ加工處技士戴兆豐於 87 年 2 月 26 日簽呈說明一：「本區目前之建築管理尚未實施容積率管制。」、說明三Ｃ案：「維持現行之建築管理，且不實施容積率管制。」（監察院彈劾案證 5）及戴員於94 年 6 月 21 日經高雄地方法院傳喚證詞：「在回饋辦法訂定（按係 88 年 4 月 12 日）之前，並沒有實施容積率，之後才實施。」（附證 8第 37 頁）Ｃ加工處於 92 年 8 月 4 日以經加二建字第09200071480 號函復監察院監察調查處：「至 88年 4 月『建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法』（按：該辦法未發布，僅作執行建築管理業務之依據），楠梓園區即實施容積率管制；『建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法』訂定之前，楠梓園區未實施容積率管制…」（附證 9）。Ｄ又查 85 年及 86 年加工處承辦部門依權責核發之楠梓電及日月光公司廠房建照均未計算容積率，如以單筆基地計算容積率則均超過該基地法定 300%之容積率（如附證 10 之建築執照）。結論：因此，在本合建案之前，加工處就區內建築只實施建蔽率管制，從未就單筆基地實施過容積率管制，且戴兆豐 87 年 2 月 26 日簽呈之 A、B、C 三案中 C 案（不實施容積率管制）較本件採行之 B案（實施全區容積率管制）更為寬鬆，而未為申辯人所採，自無主、客觀違背法令之存在（高雄地院判決書第 31-32 頁），且加工處既為內政部核准特設之建築管理機關，對於容積之計算及管制方式具有法定職權，加工區自得為全區總量管制，當非監察院所稱申辯人首開先例違法同意全區總量管制實施容積率管制之情形，此一問題已為高雄地院及高雄高分院澄清並證明（高雄高分院判決書第 30 頁）。

（2）有關加工區之綱要計畫，是否屬都市計畫法所稱之細部計畫？內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第 0920091147號函釋以，都市計畫中無有關「綱要計畫」之規定，加工處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫，因此職掌全國都市計畫法之主管機關內政部已明確認定加工處之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫。另有證人逢甲大學建設學院院長兼內政部都市計畫委員會委員楊龍士於高等法院高雄分院審理亦證稱：綱要計畫應是申請設置加工區時所提出，送內政部轉呈行政院作為核准設立之參考依據，最主要是表示它的區位面積，並非一般都市計畫之細部計畫，是以加工處所擬定之之綱要計畫，非屬都市計畫法所定之計畫，自可採信（高雄高分院判決書第 26 頁）。

（3）楠梓加工區之建築管理應優先適用建築法及「加工出口區建築管理辦法」規定，抑或優先依「高雄市建築管理規則」規定辦理？查內政部於 92 年 12 月 26 日台內營字第0920091147 號函釋以，加工處係該部依建築法第 2條規定核定之主管建築機關。其建築線之指定，應依建築法第 48 條規定辦理（附證 1 行政院函附件第10-11 頁）。因此加工處除係建築法第 2 條規定之特設建築管理機關外，另依加工出口區設置管理條例第 5 條第 1 項第 11 款規定，有關加工區土地使用管制及建築管理事項屬加工處職掌之一及查「加工出口區建築管理辦法」第 1 條至第 3 條之規定，該辦法係以特別法法源訂定之法規，此由該辦法第 2條規定：「加工出口區之建築管理依本規則之規定，本規則未規定者，適用其他有關法令規定。」業已明示該辦法優先適用之地位。

（4）加工區內依綱要計畫所規劃通路之土地地目既編列為「道」，是否即為法律所規定之「道路」或經指定建築線之「道路」，而應併入建築基地計算容積率？加工處所擬定之綱要計畫既非屬都市計畫法所定之計畫，已如上述，則加工區依綱要計畫在區○○設○道路，依前揭內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第0920091147 號函示，建築線由建築法第 2 條之特設主管建築機關辦理建築線之指定，加工處係經核定之主管建築機關，應依建築法第 48 條規定指定公告道路之境界線為建築線，而楠梓加工區公告之建築線係在加工區之外圍，則在加工區○○設○道路始係都市○○○○道路，其區○○設○道路雖與外圍道路連通，仍屬私設通路，而非道路，因此以加工區全區計算容積率，自有所本（高雄高分院判決書第 26-27頁）。

（5）加工區何以未如一般都市計畫明確劃設道路？加工區之所以不像一般都市計畫予以明確劃設道路及使用分區之土地，此為配合加工區為經濟特區之特色，讓加工區之主管機關能因應環境變化，將區○○地○○路作隨時規劃及調整，以便具有彈性，故加區以「一宗土地，總量管制」之方式，控管區內土地之容積率，係屬合法合理，且楊龍士亦證稱，楠梓加工區採全區管制是恰當的，另學校在申請建築時，也是就校區整體面積之容積率去思考，再則 93 年 8 月10 日內政部都市計畫委員會第 591 次會議亦決議，加工出口專用區全區容積率得採總量管制，嗣並經臺中縣政府於 94 年 3 月 23 日以府建字第0940082134 號公告潭子加工出口區全區容積率採總量管制，益見加工處未以單筆土地實施容積率管制，而採「一宗土地，總量管制」，並不違法，研考室專員林瑞鎂簽呈所陳意見，係對法令之適用誤解所致（高雄高分院判決書第 26-27 頁）。

3.監察院稱加工處在法律授權下，自行開會創定回饋辦法，依該辦法第 2 點「已核准投資計畫尚未申請建造執照之廠房建築」，自應依該辦法規定計收土地租金，申辯人卻未依該辦法計收土地租金辦理回饋，違法核准建照執照，亦有違失一節，說明如下：

（1）回饋辦法之訂定、內容及性質：（監察院彈劾案證10）Ａ回饋辦法係 88 年 4 月 1 日經由組長高文男擔任主席、各單位代表（含法制人員）討論及戴兆豐為記錄之研商結果，該會議並非由申辯人主持。Ｂ上開會議決議：「增租土地租金之計收以金額（11.5 元/ ㎡）計收，且需訂立土地租賃契約，而契約內容應強調僅作為提高容積使用，不得私自作為其他用途使用。」Ｃ如此作法，不僅以廠商所承租的土地（不單是承租的基地）來計算，容積率可以控制在 300% 以內，往後其他廠商來申請時，也可以比照辦理。用出租土地的總數來控制容積的總量，只要控制所出租之土地，就可以控制全區之總量。但廠商在原承租基地之容積擬超過 300% 時，需增租加工區公共設施的土地做為容積總額的計算，因所增租之土地踓不列為建築物所在的基地，但畢竟是將原來供公眾使用之公共設施的土地容積先行予以使用，未申請者已就不能再重覆使用該公共設施所分配的容積率，為求公平理念之兼顧，因此要求廠商增租土地，應給付地租，即所謂「回饋辦法」的提出。Ｄ所謂回饋「辦法」，僅是回饋的方式、方法，其內容係以提案、擬辦、討論、決議等項目記載會議情形並僅轉知加工處相關單位，而非以法令條文方式逐條討論並規範之，與規則、規程、細則、準則、辦法、綱要、標準等名稱無涉。而該項容積總量管制、核准撥用容積的作法，加工處於 91 年 3 月14 日依此作法重新修訂為「鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定」之行政規則（如附證1 行政院函附件第 P17）。加工處本身既為經核准特設之建築管理機關，對於容積之計算及管制方式具有法定職權，加工區既得為全區總量管制已如上述，而有關容積如何實施容積管制，既經加工處決定以廠商所承租之土地作為管制之方式，則在核准撥借公共設施之容積時，要求廠商增租土地以符合建築管理機關之管理，此種作法並非對人民權利義務有所妨害，又不具有法律上重要事項之地位，而是屬於細節性和技術性的業務執行事項，依法律保留原則下的重要性理論，自無須有法律之授權始得為之。

（2）加工處以免償方式，提楠梓加工區○○段○○段571-2 號土地，面積 23,000 平方公尺予日月光公司是否違法？87 年 10 月 12 日加工處與日月光公司簽訂合建契約，當時並無所謂應回饋增租土地之內容，雙方合建之基礎另無增租土地之條件，至 88 年 4月 6 日加工處始由組長高文男主持召開會議決議有關回饋方式，因此，88 年 9 月 18 日加工處戴兆豐簽呈以「合建案訂定之合作契約書於回饋辦法實施前，即已獲加工處核定，如本案需付費增租土地，則超出原合作契約書內容，廠商成本提高，合建條件變更，面臨契約內容勢將重新修改之困難，且鑑於回饋辦法其核撥容積均為未出租之公共設施土地之容積，而該公共設施土地加工處並未繳納地價稅，如不收取地租，若日後稅捐稽徵處向加工處課徵地價稅時，該稅應由日月光公司負擔。」（監察院彈劾案證 15 ）上開情形，業經高雄地方法院及高等法院高雄分院判定日月光公司依據 87 年 12 月 10 日與加工處簽訂之契約內容，並未提及需增租土地以符合容積率管制相關事宜，則日月光公司依據該契約之約定，本始未有應依上開回饋方式增繳租金之義務，倘謂回饋辦法有溯及適用之效力，將使日月光公司遭受不能預見之損害，非但未宜，且屬於法無據，因此以免償方式，提供日月光公司所增租之土地，自無使日月光公司受有任何不法利益可言（高雄地院判決書第 33 頁及高雄高分院判決書第 31 頁）。

四、綜上所述，監察院以高雄地方法院檢察署檢察官提起公訴及追加起訴之相同事由，認申辯人違法失職並提送彈劾，業分由臺灣高雄地方法院及臺灣高等法院高雄分院判決無罪，因此申辯人依公務員服務法第 1 條「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」、第 2 條：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服務之義務…」、第 5 條：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」、第 6 條：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益…」及第7 條：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避…」之規定執行職務，除經最高行政主管機關之行政院查證屬實外，亦獲高等法院高雄分院判決確定，確無違法失職情事，謹請貴會本諸法律保障廉隅之旨，使奮勉盡職之公務員，勿受屈枉。另對於加工處儲運中心與日月光公司合作興建廠房，有關容積率由 727.74%變更為 748.99%之事，提出說明如下：

一、貴委員會 98 年 2 月 2 日通知申辯人於同年月 19 日至貴委員會應詢，謹提供詢問上開容積率變更事項之補充答辯說明。

二、本項容積率之調整係日月光公司因興建設計需要，申請增撥土地，致容積率配合調整，謹將實際情形陳明如下：

（一）緣起：

1.87 年 2 月 26 日 -日月光合建案經承辦人戴兆豐簽陳 A、B、C 三案（A 案：實施容積率管制，並以廠商各別承租之土地為對象。B 案：實施容積率管制，並以全區土地視為一筆土地作為實施對象。C 案：維持現行之建築管理，且不實施容積率管制。）其中工務室總工程師高文男表示「…在全區總量管制不超過…容積率300%原則下…」、主任秘書劉第表示：「…擬採乙（B案）較有利」、副處長洪瑞國表示「擬如主秘採 B 案」（附證 1）

2.87 年 3 月 26 日 -處長乙○○批示：「照 B 案，全區○○○○○道路公共設施事宜另案辦理」（附證 2）

3.87 年 10 月 12 日 -加工處與日月光公司簽訂合建契約，容積率為 727.74%。

4.88 年 2 月 3 日 -承辦人戴兆豐經詢問高雄市地政處，確定以全區管制與區內公共設施地目編定無關後，簽呈擬具方案一：將公共設施等之容積平均分配於各廠商承租土地。方案二：各承租基地容積率以 300% 為基本管制，如使用容積需高於 300% 則向加工處專案申請，經核准後再移撥公共設施等之容積，惟需提供相當之回饋。」由於上開簽呈擬訂 2 項方案均採總量管制方式，經甲○○及各單位表示意見後，處長乙○○批示「方案二係正確，惟已核准之楠電、日月光等計畫均未有回饋，是否需回饋？或如何辦理？」（附證 3）

（二）回饋之理由：

1.全區容積總量管制之方法是以各建築物所在基地（不管幾筆地號）容積 300% 為基本管制，但控制全區總容積不可超過 300% ，因為區內有各種廠商，如金屬、紡織、塑膠及其他機械工廠，不可能會因蓋高樓而需使用到較高容積。因此原先方案一，將容積分配給各廠商承租的土地，則總量雖然不會超過 300% ，但會形成需要的廠商不夠用，而不需要用到容積的廠商，卻占用了容積的配額，因此才採用方案二，讓有需要超過 300% 的廠商專案申請容積的使用。而經核准者，加工處是把全區總量中關於公共設施例如道路、綠地可得使用之容積（因為採全區管制，因此每一吋土地都應列入容積計算）移撥給核准廠商使用，對於其他廠商所承租的基地，原則上沒有影響，除非全區申請要使用容積超過 300% 者，才會產生容積總量不足的情形，否則只要在總量內管制得宜，即不會超過全區總量的 300% ，但管制的方法最好與廠商所承租的基地連結在一起，因為加工處只要計算公設地可以使用的容積有多少？有多少是出租土地？有多少未出租？就可以算出可用的容積還剩多少。否則若只就基地去計算，而任意給予該基地超過 300% 之容積，將會無法評估全區還剩多少容積可以使用，而無法確切進行容積總量管制。因此，廠商在基地上容積已超過 300% ，但在全區還沒有達到容積總量的 300% 時，仍然可以准予建築，但是必須向加工區借租移撥加工區內公共設施（如道路、綠地）所可享有之容積。

2.此種向加工處申請使用區內公共設施所存在容積之作法，雖符合全區總量 300% 的要求，但是將會產生對先申請者有利，後申請者恐無剩餘容積使用的不公平情形，因此才有對於使用區內公共設施（如道路、綠地）容積情形要求回饋的構想，符合「使用者付費」之基本理念，且為法所不禁。

（三）回饋的內容：

1.88 年 4 月 1 日召開研商「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議，由高文男擔任為主席，戴兆豐負責記錄，並非由乙○○主持。（附證 4）2.有關回饋方式經討論結果，決議：「增租土地租金之計收以全額（11.5 元/ ㎡）計收，且需訂立土地租賃契約，而契約內容應強調僅作為提高容積使用，不得私自作為其他用途使用」（同附證 4）

3.該項作法，不僅以廠商所承租的土地（非僅承租的基地）來計算，容積率可以控制在 300% 以內，往後其他廠商來申請時，也可以比照辦理。用出租土地的總數來控制容積的總量，只要控制所出租之土地，就可以控制全區之總量。但廠商在原承租基地之容積擬超過 300% 時，需增租加工區公共設施的土地做為容積總額的計算，因所增租之土地雖不列為建築物所在的基地，但畢竟是將原來供公眾使用之公共設施的土地容積先行予以使用，未申請者就不能再重覆使用該公共設施所分配的容積率，為求公平理念之兼顧，因此要求廠商增租土地，應給付地租，即所謂「回饋辦法」的提出。

4.在回饋辦法會議後之 88 年 4 月 26 日，戴兆豐還計算加工處「全區土地面積為…」，「已租與各事業單位使用之土地面積為…」，「未出租但已有興建公有建物之土地面積為…」，「故本處可掌控未出租且無建物之公共設施土地面積為…其相對容積（樓地板容積）為…。」以作為容積總量管制之依據。（附證 5）

5.所謂回饋「辦法」，不過是回饋的方式、方法，與規則、規程、細則、準則、辦法、綱要、標準等名稱無涉。而該項容積總量管制、核准撥用容積的作法，加工處於91 年 3 月 14 日依此作法重新修訂為「鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定」之行政規則（附證 6，見行政院函 P17），充分證明其非屬應具法律授權之規定。加工處本身既為內政部核准特設之建築管理機關，對於容積之計算及管制方式具有法定職權，加工區既得為全區總量管制，而有關容積如何實施容積管制，既經加工處決定以廠商所承租之土地作為管制之方式，則在核准撥借公共設施之容積時，要求廠商增租土地以符合建築管理機關之管理，此種作法並非對人民權利義務有所妨害，又不具有法律上重要事項之地位，而是屬於細節性和技術性的業務執行事項，依法律保留原則下的重要性理論，自無須有法律之授權始得為之。此由大法官會議釋字第 155 號解釋理由書謂：「考試院為國家最高考試機關，得依其法定職權訂定考試規則，如未逾越其職權範圍，或侵害人民應考試之權利，即無牴觸憲法之可言。」（附證 7）及大法官會議釋字第 341號解釋理由書謂：「79 年特種考試臺灣省基層公務人員考試規則係考試院依其法定職權訂定，…與憲法第 7條平等權之規定，尚無抵觸。」（附證 8）即可澄清並非使用法規名稱之執行規定，即以具法律授權為必要。

（四）關於以免償方式，提共加工區○○段○○段 571 之 2地號，面積 23,000 平方公尺予日月光公司作為提高容積率之用，而僅由日月光繳納地價稅之作法是否違法失職部分：

1.以時間而論：

（1）本合建案 87 年 2 月 23 日開始洽商。

（2）歷經九次會談始為定案，整個洽談過程都是以戴兆豐所簽 B 案，即「全區一宗土地，容積率總量管制」為基礎。

（3）87 年 10 月 12 日加工處與日月光公司簽訂合建契約，當時尚無所謂應回饋增租土地的提議，雙方合建之基礎並無增租土地之條件。

（4）88 年 4 月 6 日加工處始行由第二組組長高文男召開會議決議對於超過建築基地容積 300% ，但未超過全區總量 300% 之建築，應要求回饋，即增租土地，以便將增租土地計入容積，使各建築基地及全區總量都在 300% 以內，易於總量管制。

（5）88 年 9 月 8 日日月光公司以該公司於 1、2 層樓之總投資額遠多於增租土地之回饋金為由，來函要求免償增租土地，並因一期工程依雙方協議欲興建 1、2 層樓間兩個夾層，因來層面積超過 100 平方公尺，按建築法之規定視為一個樓層，故兩個夾層視為兩個樓層，及三至十二層樓部分及屋頂上之樓梯間因面積超過建築面積八分之一，按建築法之規定視為一個樓層，故有兩層樓梯間面積超八分之一，應視為兩個樓層等規劃需求及建築法令考量，容積率自訂約之727.74% 修正為 748.99%（附證 9）。

（6）88 年 9 月 18 日戴兆豐簽文表示：「合建案訂定之合作契約書在回饋辦法實施前，即已獲得本處核定，如本案須付費增租土地，則超出原合作契約內容，廠商成本提高，合作條件變更，契約內容勢將重新修改。…並核撥容積均為未出租之公共設施土地之容積，而該公共設施加工處並未繳納地價稅，如不收取地租，若日後稅捐處向本處課徵地價稅時，該稅應由廠商負擔。」（同附證 9）

2.以實質利益而論：

（1）本件與一般民間合建案不同（詳如契約書如附證 10）：Ａ一般民間合建築，地主要分土地給建商，建商要分建物給地主。Ｂ本件土地所有權屬於加工處，日月光公司只有承租權，對加工處極為有利（契約書第 2 條第 2 款）。Ｃ整個興建費用、顧問費用、監造費、建築成本均由日月光公司負擔（見契約書第 1 條第 5 款）。Ｄ興建完成，加工處可取得一、二樓挑高八米的建物（6 仟 6 佰 66 坪的面積）Ｅ保固期間之保固費用，如有坍塌、裂漏或其他損壞仍由日月光公司負責，且應將加工處之老舊海運倉貨棚拆除，在加工處指定地點重新興建相當容量之貨棚（見契約書第 6 條）。Ｆ將來興建完成，日月光還須在加工區管理處通過ISO9002 品質認證後，將生產過程的上下游產品由管理處儲運中心承攬（契約書第 1 條第 3 款）。Ｇ日月光公司花費這麼多成本費用，只得到第 3 層以上至 12 層的建物（契約書第 1 條第 4 款）。

（2）加工處利用日月光業務擴充急需廠房之際，在不花費任何公帑，即獲取有形與無形的利益，僅以樓地板面積 6 千餘坪的市值就達 3 億 2 仟 3 百餘萬元（同附證 6，見行政院函 P19）。更何況簽約在前，增租土地的回饋方案擬議在後，基於法律不溯既往及信賴保護原則，自不能溯及適用。結論：日月光公司原合約規劃容積率為 727.74%，嗣因興建設計需要，擬免償增租土地並詳細規劃容積率修正為748.99% ，以其仍在全區容積率 300% 管制範圍以內，業經高雄地方法院於 94 年 8 月 24 日 92 年度訴字第1855 號及臺灣高等法院高雄分院於 95 年 6 月 1 日94 年度上訴字第 1526 號判定，上開容積率管制方式，加工處具有法定職權，並無不法，又日月光公司依據 87年 12 月 10 日與加工處簽訂之契約內容，並未提及需增租土地以符合容積率管制相關事宜，則日月光公司依據該契約之約定，本始未有應依上開回饋方式增繳租金之義務，倘謂回饋辦法有溯及適用之效力，將使日月光公司遭受不能預見之損害，非但未宜，且屬於法無據，因此以免償方式，提供日月光公司所增租之土地，自無使日月光公司受有任何不法利益可言。並提出下列書證影本為證：1.工商科 87.2.26 之簽。

2.87.3.26 申辯人之批示。

3.88.2.3 戴兆豐之簽。

4.88.4.1 研商「建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議紀錄。

5.88.4.26 戴兆豐之簽。

6.行政院 93.3.16 致經濟部函（院台經字第0930009673 號）。

7.大法官會議釋字第 155 號解釋文。

8.大法官會議釋字第 134 號解釋文。

9.88.9.19 戴兆豐之簽。

10.儲運廠房改建合作契約書。被付懲戒人甲○○申辯意旨：

一、申辯人任職經過：

（一）申辯人與潘前處長丁白素不相識，87 年加工出口區管理處擴編，成立建管地政科等單位，原擬邀其工業區舊屬林勝男先生（曾任雲林縣政府建管課課長）擔任建管地政科長，因林先生年齡較高無意就任，乃推薦申辯人出任（縣府同事）。

（二）當時申辯人任職於國立虎尾技術學院（營繕組長九職等），生活安定，工作愉快，並無意願。惟經潘處長承諾於一年內調升，且該處剛辦理擴編，發展前景可期，乃於 87年 10 月 20 日調任本處建管地政科長。

二、申辯人與本案的關連：

（一）申辯人在加工出口區管理處任職時間僅 1 年 2 個月多而已（87.10.20~88.12.31 ）。除基於職責，依法實施容積率管制外，從未參與該合建案之決策。擔任「建管地政科長」期間（87.12~88.8.15 ）僅辦理一件與本案有關之公文（88.7.12 函復日月光公司興建廠房使用容積如需高於 300% 請向本處辦理增租土地事宜。證 1）

（二）至於本案申請免償增租土地（88.9.16 ）及申請建造執照時（88.11.24）申辯人已調為非主管職務之「專門委員」，並於 88.12.31 調任雲林縣政府。

三、實施容積率管制的緣由：

（一）申辯人就任科長審核建築執照時，發現申請案件並未檢討容積率，承辦人員及原任科長均答復：「本加工區未實施容積管制，都市計畫圖空白未上色，但未向市府查證」。

（二）申辯人深感疑慮，心想政府推動容積管制是既定政策，推動已有數年並研議全面實施中（註：因實施容積率管制後，可建總樓地板面積減少，地方政府常拖延規避實施。證2、88 年 7 月建築師雜誌之報導）高雄市似乎已全部實施容積率管制，乃於 88 年 1 月 27 日與主辦人員戴兆豐親赴市府查證，經確認依法應實施容積率管制後，才續辦相關事宜。本案之辦理動機與日月光合建案無關。

（三）嗣後戴兆豐於 88 年 2 月 3 日簽辦如何實施容積率管制，檢附 87 年簽辦容積率管制之資料時，申辯人始知該案之經過。

四、採「一宗基地」全區總量管制的緣由，及辦理經過。

（一）處長 87 年 3 月 26 日批示採用之方案（彈劾附件第37 頁）目的在謀求利於楠梓加工區未來轉型發展之考量。

（二）本區以往之建築管理情形：建蔽率：以個別承租土地計算，最高之 80%（不含退縮地）或 70%（包含退縮地）。容積率：未實施容積率管制。與都市計畫之規定：「建蔽率 60%、容積率 300% 」不同。其依據為「加工出口區建築管理辦法」第 7 條規定：「加工出口區建築基地之建蔽率，不得高逾 80%，低於 50%。」（證 3）另依「加工出口區土地租用及費用計收標準」第 5 條規定：「…建築面積不得少於承租基地 50%，最高不得超過70% ，…基地扣除退縮地後之淨面積仍應保留 20%之空地。」（證 4）

（三）前開依據均為「職權命令」牴觸都市計畫法之規定，即將因「行政程序法」之實施而失其效力。如本處採一宗基地管制，全區之建蔽率則符合都市計畫之規定，區內廠商如擬增建、改建時，才不至於發生建蔽率縮水而受限，容積率亦可提高，使建管方式的變更，對加工區發展的衝擊與傷害降至最低。故本案的動機與目的，均出於善良之公共利益。且其適用對象為全體廠商，是通案性的考量。

（四）本案 87 年 4 月因地目變更有困難，加以誤認本區未公佈實施容積率管制而擱置。88 年則因查明依法應實施容積率管制，而繼續研辦。

（五）惟依戴兆豐技士向高雄市政府都發局查詢結果：「…另據表示本區係以全區總量管制與區內公共設施地目無關。」（彈劾附件第 47 頁第 9 行）。復佐以相關法令、實務經驗暨實際案例，本組認為依法可免辦理地目變更及合併。故基於公共利益，申辯人並不反對「全區總量管制」。不料，簽會秘書室時，該室僅簽註：「…實施容積率管制乙節，本室前已表示意見在案。」（彈劾附件第 51 頁）並未詳實表達意見，且在雙方法律見解尚未釐清之下，該簽呈即由處長決行。本案法律爭點如能詳加釐清，其仍有爭議部分，請示上級主管機關核示後再據以辦理，今日當不至於面臨司法審判之煎熬，何其不幸！何其遺憾！

五、楠梓加工出口區採「一宗基地」總量管制是否合法？

（一）「一宗基地」（一宗土地）的定義：

1.依建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 1 款規定：「一宗土地係指 1 棟或 2 棟以上有聯帶使用性之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。」

2.「一宗基地」不限於「一筆土地」。（證 5、內政部83.2.24 台（83）內營字第 8372163 號函）

（二）楠梓加工出口區的實際狀況:

1.加工出口區係為促進投資及國際貿易，經行政院選擇適當地點，劃定範圍而設置。設有行政、稅務、海關、郵電、電力給水、金融授信、檢疫及檢驗、保稅倉庫、儲運、外匯及貿易管理、防止走私及巡邏檢查等單位，為典型之「經濟特區」，區內建物具連帶使用性質。（證6 、加工出口區設置管理條例第 1、5、9 條）

2.本加工區沿外圍都市○○道路設置圍牆，並另設區○道路，僅留出入口與外界隔離。因區內有免稅優惠，門禁嚴格。（證 7、加工出口區設置管理條例施行細則第 3條）

3.本加工區在都市計畫圖上是一個完整街廓，且無道路、鐵路或永久性空地分隔，全部為乙種工業區可視為「一宗土地」（證 8、楠梓都市計畫圖）。

（三）區○○路是否為建築技術規則設計施工編第 1 條第 1款所稱之「道路」？

1.依同編第 1 條第 32 款規定：「道路：指依都市計畫法或其他法律公佈之道路（得包括人行道及沿海路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似道路。」（證 9）

2.本加工區內無都市○○道路，區○○路亦非市區道路條例、公路法等規定之道路，亦非依法指定建築線之現有巷道。（同證 8）

（四）區○○路○道路型態，部分地目為「道」，何以不是現有巷道？

1.經查本加工區之土地，原為台糖蔗田，係本加工區於58 年開發時，由本處向台糖公司協議價購取得，並負責管理。內部通路是基於內部交通的需要，而自行規劃留設，並為依建築法留設供區內廠商承租之土地，連接建築線（外圍都市○○道路境界線）之私設通路。

2.區○○路分尚由廠商分攤承租（證 10 ）並依法全部由廠商負擔建設費用，四週建築圍牆與外界隔離，且因區內有免稅優惠，門禁嚴格，係供「特定人使用」與供不特定之公眾通行具公用地役關係之現有（既成）巷道不同。縱然，73 年地籍圖重測時，將未出租部分之通路土地，由「旱」地目變更為「道」，但其「使用性質」、「形成原因」、及「通行情形」皆與既成巷道不同。（證 11 ）

3.「私設通路」係指基地內建築物之主要出入口或共同出入口至建築線間之通路。其留設依建築技術規則建築設計施工篇第 2 條規定，有其特定要件，且係申請供特定人使用，與供公眾通行或具公用地役關係之既成巷道不同，故不得以私設通路認定為既成巷路予以指定建築線。（證 12 、內政部 83.7.22 台（83）內營字第8303592 號函釋）。

4.現有（既成）巷道的認定機關與依據：

（1）對於供公眾通行之道路，主管建築機關既得就其供「使用之性質」、「使用期間」、「通行情形」及「公益上需要」而為認定。（證 13 、內政部 66.8.26台內營字第 745210 號函）

（2）依高雄市建築管理規則（88 年 2 月行為時之法令）第 3 條：……其最小寬度為 2.5 公尺並符合左列規定之一者，得申請建築。供公眾通行具有公用地役關係之巷道。……曾經建築主管機關指定建築線有案且以建築完成之現有巷道，不受前項規定之限制。（證 14 ）

（3）憲法釋字 400 號：「……既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，其三，須歷經年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍以時日長久，一般人無復記憶其確實起始，僅能知其梗概為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為供公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同非本件所解釋之公用地役關係乃屬當然……。」（證15）

（4）至於高雄市建築管理自治條例第 3 條第 3 項：「所稱供公眾通行具有公用地役關係之港道，應符合下列情形之一：一、巷路旁之房屋已編有 2 戶門牌以上，且編釘或戶籍登記逾 20 年者。二、該現有巷道登記謄本之登記資料，地目為「道」，並有通行事實存在者。」前開情形僅為現有巷道「得」申請指定建築線之「充分條件」，並非「充分必要條件」，符合前開條件者大部分為計畫道路、公路、私設通路等，且應以「供不特定公眾通行」為先決條件，與本加工區○○○路之「使用性質」、「形成原因」、「通行情形」均不相同。

5.何謂建築線？區○○路有無指定建築線？

（1）主管建築機關應指定已經公告道路之境界線為建築線（建築法第 48 條第 1 項、彈劾附件第 61 頁）。

（2）加工區之法定建築線為外圍都市○○道路境界線，區○○路為私設道路，並未指定建築線。（證 16 、內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第 92009147 號函）

6.綜上所言：本處為「特設主管建築機關」，就區○○路的使用性質、使用期間、通行情形及形成原因，本於職權認定為「私設通路」，並非依法指定建築線之現有巷道。

六、區○○路性質以「綱要計畫」及「都市計畫」內容分析如下：

（一）73 年楠梓加工區綱要計畫修正案，（證 17 、行政院73 年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函）修正理由：可放租土地日趨飽和，投資意願活躍，需地孔殷，預為籌謀。修正概況：

1.原核定綱要計畫 D、E 社區部分用地納入區內作工廠用地，……沿都市○○道路設置外環道路。

2.取消原外環東路。

3.擴區土地面積約 7.32 公頃。

（二）本案經高雄市政府配合辦理個案變更都市計畫情形：（證18、變更高雄市楠梓區都市計畫案、都市計畫說明書，74年 5 月 15 日七四高市府工都字第 13637 號函）1.變更 D、E 社區用地約 8 公頃調整為「廠區用地」。

2.擴廠範圍內原有計畫道路全部廢除，以利加工區統籌規劃。

3.變更原住宅區 7.11 公頃，道路用地 2.64 公頃為「乙種工業區」。

（三）以上可證本「綱要計畫」內容，僅配合廠區規劃外圍之都市○○道路系統，而廠區均劃為「乙種工業區」，以利統籌規劃。故區○○路乃本處自行規劃留設之「私設通路」，並非依法核定之「道路系統」亦非供不特定公眾通行之「既成巷道」。

七、起訴意旨引據加工處研考室所簽意見與建築、都市計畫法令扞格之處，釐清如下：

（一）所簽「本區建築基地如欲視為一宗（筆），應將其合併為一宗，但合併後本處管理上可能會造成諸多不便及困擾」（87 年 3 月 16 日簽，彈劾附件第 41 頁），澄清如下：

1.建築法令所稱之「一宗基地」與土地法令之「一宗土地」有別，一宗建築基地中若含數筆不同地號，因其所有權持有情形、地價稅率計算不同等，自不宜於申請建造執照或使用執照時，強制要求合併為一筆地號。

2.各省、市（縣）政府，如已有規定而有實際執行困難者，應依上述結論檢討修正，不宜強制要求（同證 5、內政部會議結論）。

（二）所簽「『道』地目土地，及依本區土地出租核配準則所定應保留之退縮地，不得視為法定空地」之見解（87 年 3月 23 日簽，彈劾附件第 42 頁），顯不足採：

1.本區土地出租核配準則並無研考室所簽應保留之退縮地不得視為法定空地之規定（證 19 ）。

2.有關都市計畫區域內非都市○○道路，又非既成巷道，僅地籍圖地目為「道」，是否一定作道路使用之疑義，業經內政部 66 年 2 月 2 日台內營字第 719698 號函釋：「查已發布都市計畫之地區○○○○道路及既成巷路未依法廢止前，應作道路使用外，其餘土地，應依該都市計畫所規定之使用為使用之依據。」（證 20 ）本區○設○路原為「旱」地目，雖於 73 年重測時，未出租土地部分，地目變更為「道」，實屬內政部上開函釋中，計畫道路及既成巷道以外之「其餘土地」，仍應作都市計畫規定之使用（即都市計畫乙種工業區）而使用。上開情形，與其他分區仍有與分區不合之地目（如明明是住宅區內，卻有田地目），道路完全相同，亦即地目如與使用分區不符，則仍應使用分區之規定為使用。

3.依建築技術規則建築設計施工編第 3 條之 2 規定，退縮地可計入法定空地。同編第 163 條第 1 項規定：「基地內各幢建築物間及建築物至建築線間之通路，得計入法定空地面積。（註：依同編第 166 條規定，不適用第 2、2 之 1條之規定，可依第 163 條全部計入法定空地）（證21）

4.實際案例：

（1）國立中山大學，國父紀念堂（逸仙堂，81 年申請）使用土地共 21 筆，其中 98、111 兩筆為「道」地目，現況亦作道路使用。（證 22 ）

（2）國立高雄第一科技大學，多媒體教室，使用土地共30 筆，其中（439、443、455、1208-1 ）等 4 筆為「道」地目，現況部分作道路使用。（證 23 ）

（3）國立高雄大學，法學院大樓，87 年申請，使用土地共 648 筆，其中（ 410、409、643、644…… ）為「道」地目，現況部分作道路使用。（證 24 ）以上案例，土地最高達數百筆，雖有「道」地目土地分隔，仍均可視為一宗基地，計入法定空地。

（三）小結：

1.土地法立法的時代，無都市計畫法及區域計畫法，因此，土地的分類與分目有其必要性；如今，臺灣均已實施都市計畫及區域計畫，地類已不具意義，而地目所具有的意義，也日漸式微。

2.以土地法規而言，土地法為普通法，都市計畫法及區域計畫法為特別法。因此，土地法雖有土地的分類及編定各種使用地的規定，但流於原則性及形式性，實務上有關土地的分區及編定使用，以都市計畫法及區域計畫法為依據。

3.研考室所簽意見，確為對建築管理實務規定不瞭解所致。

八、行政院核定之楠梓加工出口區「綱要計劃」是否等同於都市計畫之「細部計劃」茲分析比較如下：

（一）主管機關：

1.綱要計畫：加工出口區管理處。

2.細部計畫：內政部、直轄市政府及縣（市）（局）政府。

（二）法源及內涵：

1.綱要計畫：依加工出口區設置管理條例施行細則第 1條：「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工區。」，因此行政院核定之綱要計畫，不限都市計畫範圍內。（例如：屏東、雲林）。目前已改名為「設置計畫」，其性質為「行政計畫」。非屬依都市計畫法所定之計畫。（同證 16 ）

2.細部計畫：依據都市計畫法第 7 條規定：「細部計畫：係指依第 22 條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。因此細部計畫係依都市計畫法於都市計畫區內規劃而言」。

（三）綜上所論，楠梓加工出口區綱要計畫與都市計畫之細部計畫，應屬有間。

九、「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」及相關爭議部分：

（一）回饋辦法有無法令依據？加工處依都市計畫規定管制，要求容積率超過規定之廠商增租土地以符建管法規，依其本質僅屬業務執行細節，且廠商自會衡量其實際需要而決定，並不違反法律保留原則。只因其名稱不當採用「辦法」，易被誤為「法規命令」，致生依法無據的誤解。

（二）所謂「回饋辦法」，僅為業務執行細節，並非法令，此由會議決議：「由於高雄市都市計畫主要計畫早已公布楠梓加工出口區實施容積管制日期，現僅研商本區業務執行之細節，毋需再函知區內各廠商家，日後有超出使用容積之申請案件，則以個案處理並告知」，即可得知免公告之理由。

（三）有無實施，是否全體適用？

1.均按此規定執行，並全體適用。經查華泰首先採用（證25），日月光、飛利浦等廠商均曾採用。

2.行政程序法頒布後，加工處於 91 年 3 月 14 日以原回饋辦法及全區總量管制為張本，加以修正，易名「鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定」，仍繼續採用（證 26 ），斯時，被告兩人均已離職甚久。

3.至於日月光公司因合建契約而免償使用增租土地乙節，並非申辯人原意，亦與申辯人無關。

註一：88 年 2 月 3 日簽辦「容積率管制方案」時，申辯人建議採用第 2 案－按承租土地管制容積率。其優點之一即為「增加本處收入」為既可配合廠商投資需求，又可增加政府收入的雙贏政策，故申辯人之原意是要收取租金的。

註二：申辯人任科長期間，亦函復日月光公司：興建廠房使用容積如需高於 300% ，請向本處辦理增租土地事宜。（88年 7 月 12 日證 1）

十、監察院調查詢問證人時，部分以先入為主不符實況的情境下提問，致產生偏差的結論，實不足採，例如：

（一）問：學校並無對外開放之情形，本案係對外開放（彈劾附件第 158 頁）。實情：本加工區為與外界隔離之經濟特區，門禁比學校嚴格。（詳如五之（二））

（二）問：加工區○道路分隔，是否可視為一宗（彈劾附件第161 頁）實情：加工區○○道路並無都市○○道路及依法指定建築線之既成巷道所分隔，內部通路為「私設通路」，依法可視為一宗基地。（詳如五之（三）、（四））

十一、結語：

（一）推動容積率管制方案，目的在導正不合法之建管現況。並基於國家經濟發展及加工區整體發展之考量，減低實施容積率管制對加工區的衝擊，因應「行政程序法」實施後「容許建蔽率降低」的不利因素，採取最符合公共利益、合法、公平合理的處理方式－一宗基地總量管制及回饋方案。此管理方式為「通案性」的處理方式，且沿用至今，並非針對日月光公司而設。

（二）申辯人並無違法的故意，亦無違法。只是法律的見解與秘書室不同而被誤解，惟經查：

1.依本科主辦人員向高雄市政府都發局主辦人員查詢的結果（另據表示本區係以全區總量管制，與區內公共設施地目無關。）。

2.相關法令及內政部函釋。

3.實務經驗及實例。（中山大學、高雄大學、高雄第一科技大學）。

本組均認為採用一宗基地總量管制方式、並不違法。

（三）申辯人絕無圖利特定對象之意圖:

1.實施容積率管制後，可建樓地板面積嚴重縮水（以本案而言，不到 50%）常形成搶建風潮，對廠商非常不利。

2.再以申辯人建議採用之以承租土地面積管制容積率之方式而言（容積率超過 300% 時需增租土地使其容積率維持於法定標準之內），付出同樣的租金，卻僅取得容積率之使用權（並非可完全使用之建地），廠商是吃虧而不是得利，若非本加工區發展已達飽和，廠商基於與原投資之廠房有地利之便，恐將選擇其他地點，甚至是外國或大陸。

3.至於本合建案免收增租土地租金乙節，應屬個案問題，申辯人未參與決策，顯非申辯人意見（科長任內函復該公司請向本處辦理增租土地事宜。證 1）。

4.申辯人於加工出口區管理處服務期間，所住為本處單身宿舍，同時擔任本處「桌球社長」及「保齡球社長」，從未與相關廠商交際應酬，生活單純。

5.辦理本案完全基於加工出口區的整體發展考量，既無圖利特定對象意圖，亦無謀求絲毫個人利益，更無收賄情事。只因法律見解與法制人員不同，加以法規名稱的誤用（回饋辦法實為執行業務細節，不應以「辦法」為名）以及決策過程的不夠週延（未釐清法律爭點），卻因日月光合建案不收增租土地之租金而遭受懷疑與連累（其實與申辯人無關）。「積極任事」的結果，竟是如此悲慘！懇請貴委員明察，免予議處。如需當面或進一步說明，申辯人當樂於接受。並提出下列證據：證 1、加工出口區管理處函日月光公司辦理增租土地事宜。（88 年 7 月 12 日經加處（八八）二建字第 6881 號函）。證 2、建築師雜誌 88 年 7 月份，全面實施容積率之報導。證 3、「加工出口區建築管理辦法」第 7 條（建蔽率）。證 4、「加工出口區土地租用及費用計收標準」第 5條（建蔽率）。證 5、建築技術規則設計施工編第 1 條第 1 款（一宗土地定義及釋示）。（內政部 83.2.24 台（83）內營字第 8372163 號函）證 6、「加工出口區設置管理條例」第 1、5、9 條（內部設施）。證 7、「加工出口區設置管理條例施行細則」第 3 條（周圍設圍牆、區隔設施）。證 8、楠梓都市計畫圖。證 9、建築技術規則設計施工編第 1 條第 32 款（道路定義）。證 10 、楠梓加工區○○○路由廠商攤租情形示意圖。證 11 、部分區○○路土地登記簿影本（地目及所有權變更情形）。證 12 、內政部 83.7.22 台（83）內營字第 8303592號函（不得以私設通路認定為既成巷路予以指定建築線）。證 13 、內政部 66.8.26 台內營字第 745210 號函（既成道路的認定機關及依據）。證 14 、高雄市建築管理規則第 3 條（既成巷道得申請指定建築線）。證 15 、憲法釋字第 400 號（既成道路）。證 16 、內政部 92.12.26 台內營字第 920091147 號函（加工區之建築線、綱要計畫非都市計畫）。證 17 、楠梓加工區綱要計畫修正案（行政院 73.7.4台七三經 10777 號函）。證 18 、變更高雄市楠梓區都市計畫案、都市計畫說明書、示意圖（74.5.15 七四高市府工都字第13637 號函）。證 19 、加工出口區土地出租核配準則。證 20 、內政部 66.2.2 台內營字第 719698 號函（僅地目為「道」除計畫道路及既成巷道外，應依都市計畫使用）。證 21 、建築技術規則建築設計施工篇第 3 條之 2、第 163、166 條。證 22 、實例（國立中山大學）。證 23 、實例（國立高雄市第一科技大學）。證 24 、實例（國立高雄大學）。證 25 、華泰公司首先採用回饋辦法增租土地（本處88.4.29 經加處（88）二建字第 4256 號函）。證 26 、「鼓勵廠商充分利用楠梓加工出口區容積作業規定」（91.3.14 訂定）。

監察院原提案委員對於被付懲戒人乙○○、甲○○申辯意旨之意見：

一、查本案主要違失係於被彈劾人等，未依法令規定，與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」並違法核發建照，又未經公開招標甄選程序擅租未具資格之單位及任意調降法定租金率，事證至為明確，被彈劾人 2 員身為單位主管，實難辭其咎，本院彈劾案文暨調查報告綦述甚詳，相關法律適用並約詢內政部相關主管以究實情。另被彈劾人乙○○檢附證 22 內政部函復周崇賢律師事務所所詢『行政院核定楠梓加工出口區綱要計畫是否等同於都市計畫法規定之細部計畫』乙案，認非屬都市計畫法所定之計畫，故認本院所稱綱要計畫之性質相當於細部計畫乙節，顯有違誤。經核，本院見解除詳閱相關法令外，並詳詢內政部主管人員確認，被彈劾人所稱顯屬張冠李戴，將『等同』與『性質相當』同觀，委無足採。

二、被彈劾人乙○○引用行政院 93 年 3 月 16 日院台經字第0930009673 號函，惟查該函係經濟部轉該部加工出口處所擬，其中所闡釋之相關法令如建築法、都市計畫法暨土地法之中央主管機關均為內政部，非經濟部執掌，該函既未會商主管機關，又未內部會簽相關法制單位表示意見，自不足採。且被彈劾人乙○○現仍為經濟部簡任技監，該函行政流程為何，非無疑問？而本院彈劾理由相關法律適用均詳細約詢中央主管機關（內政部）相關主管（內政部營建署、地政司）說明確認，以究實情，其法令適用至為正確，故仍建請公務員懲戒委員會依法予以懲戒。

三、查本案主要違失係被付懲戒人乙○○未依法令規定，與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」，並違法指示下屬研究『建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法』，復未依該辦法辦理回饋，違法核准建築執照，又未經公開招標甄選程序擅租未具資格之單位及任意調降法定租金率等，事證至為明確，被付懲戒人身為單位主管，實難辭其咎，本院彈劾案文暨調查報告綦述甚詳，相關法律適用並約詢內政部相關主管以究實情。

四、另有關被付懲戒人乙○○所提行政院 93 年 3 月 16 日院台經字第 0930009673 號函，本院業以同年 5 年 24 日（93）院台財字第 0932200469 號函復略以：「一、按都市計畫法第 17 條第 2 項規定:『未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾 2 年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。』查楠梓加工出口區建築管理辦法（雖於92 年 3 月 20 日廢止，惟行為時仍應予適用）第 6 條規定，以經行政院核定之綱要計畫內容指示建築線或牆面線以為實施建築管理之依據，是加工出口區管理處如認該綱要計畫需予修正或有擬定細部計畫之必要，自應循適法途徑為之，非逕以『全區總量管制』一語所能涵容。另有關管理處辯稱『建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法』係屬業務執行細節及管理處將楠梓社區土地租予勞資關係協進會部分等，本院調查報告業綦述甚詳，相關法律適用並約詢內政部相關主管以究實情，所辯委無足採。二、對於院所指出之相關違反建築法、都市計畫法等非經濟部主管法令均未會同內政部切實檢討改進，即擅稱並無違法之處，顯有不當。」並經經濟部以 93 年 7 月 12 日經人字第 09300573180號函檢送相關違失人員懲處情形及行政院以同年月 21 日院台經字第 0930034125 號函轉經濟部函報之檢討改進情形在案。

五、經核，本案被彈劾人依法仍應負違法失職之責任，仍請公務員懲戒委員會依法予以懲戒。

監察院原提案委員對於法院刑事判決諭知被付懲戒人乙○○、甲○○被訴貪污犯罪無罪之意見：

一、查本案主要違失係被付懲戒人未依法令規定，與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」，並違法指示下屬研定『建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法』，復未依該辦法辦理回饋，違法核准建築執照，又未經公開招標甄選程序擅租未具資格之單位及任意調降法定租金率等，事證至為明，被付懲戒人身為單位主管，實難辭其咎，本院彈劾案文暨調查報告綦述甚詳，相關法律適用並約詢內政部相關主管以究實情。

二、另查楠梓加工出口區未發布細部計畫，原應限制其建築使用，惟得按加工出口區建築管理辦法（雖於 92 年 3 月 20日廢止，惟行為時仍應予適用）第 6 條規定，以經行政院核定之綱要計畫內容指示建築線或牆面線以為實施建築管理之依據，是加工出口區管理處如認該綱要計畫需予修正或有擬定細部計畫之必要，自應循適法途徑為之，非逕以『全區總量管制』一語所能涵容。又被付懲戒人乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工區社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會，按此案被付懲戒人乙○○全程參與及督導所屬執行前揭整體獎勵投資開發計畫，理應採取最有利於該機關之經營判斷法則，採行謀取機關最大利益之方案；惟於88 年 11 月 16 日管理處召會研議時，明知依據楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 2 條及國有財產法第 32 條等規定，楠梓加工區社區土地租用對象之資格僅限定具有開發能力之加工區內各事業，且陳報經濟部之計畫為「採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他投資者開發」，而勞資關係協進會係依人民團體法核准立案之社會團體，並非事業單位，自亦非加工出口區設置管理條例第 3 條所稱之區內事業或在區內營業之事業，亦知該協進會並無資金與人力參與此土地開發案，若要開發則仍須尋求區內事業合作進行開發事宜，竟不採行原先報部核備之計畫，而當場在會議中指示逕由不具承租資格之勞資關係協進會租用開發，濫用行政裁量權，自不待言。本案並經經濟部以 93 年 7 月 12 日經人字第 09300573180 號函檢送相關違失人員懲處情形及行政院以同年月 21 日院台經字第 0930034125 號函轉經濟部函報之檢討改進情形在案。

三、經核，本件被付懲戒人刑事部分雖經臺灣高等法院高雄分院94 年度上訴字第 1526 號判決無罪，惟觀其理由僅認定所違事實與修正前之貪污治罪條例第 6 條第 1 項之犯罪構成要件不符而已，至於有無違反公務員服務法之規定自應分別以觀。綜上各點，被付懲戒人仍係違反公務員服務法第 1條、第 5 條、第 6 條及第 7 條等規定，依法仍應負違法失職之責任，仍請公務員懲戒委員會依法予以懲戒。

理由

本件監察院彈劾意旨略以：被付懲戒人乙○○於 87 年、88 年間擔任經濟部加工出口區（下稱加工出口區）管理處（下稱管理處）處長時，無視當時法令有關容積率之限制，於 87 年 10 月12 日率與日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）簽訂「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」（下稱合建廠房契約書），其容積率達 727.74%，其後又變更提高為 749.86%。為掩飾此違法行為，被付懲戒人乙○○又於 88 年 2 月間與管理處第二組建管地政科長即被付懲戒人甲○○，違法指示下屬研定「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」（下稱回饋辦法），復未依該辦法要求日月光公司辦理回饋，違法核發建造執照予該公司，事涉違反建築法、都市計劃法高雄市施行細則等相關法令規定。另被付懲戒人乙○○於 88 年 11 月 16 日，未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工出口區社區土地出租予不具承租資格之中華民國加工出口事業勞資關係協進會（下稱勞資關係協進會），又未經報核，即任意調降法定租金率，違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出口區社區土地租用辦法加工出口區土地租用及費用計收標準、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市有土地出租租金率計收標準等相關規定及管理處原陳報經濟部核定之土地開發規劃報告之開發方式。被付懲戒人乙○○、甲○○上開違法事實，並經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官認觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第4 款之圖利罪嫌而提起公訴及追加起訴，因認被付懲戒人乙○○、甲○○ 2 人涉有違反公務員服務法第 5 條、第 6 條、第7 條等規定，違失情節重大，爰依法提案彈劾等語。本會審議結果如下：

壹、關於被付懲戒人乙○○與日月光公司簽訂合建廠房契約及渠與被付懲戒人甲○○研擬、制定回饋辦法予以實施部分：

一、被付懲戒人乙○○原任管理處處長（任期自 84 年 12 月16 日起至 90 年 2 月 14 日止，現任經濟部技監），綜理全臺各加工出口區一切行政管理及區內各事業單位管理等業務。被付懲戒人甲○○原任管理處第二組建管地政科長（任期自 87 年 10 月 20 日至 88 年 8 月 15 日止，現任雲林縣政府水利處長），主管加工出口區建築及土地管理，包括建造執照核發、土地及標準廠房出租等業務，均係依據法令從事公務之人員。按楠梓加工出口區之建築管理事宜，依都市計劃法及加工出口區設置管理條例之規定，係屬於應受上述 2 種法律規範之雙重管制地區，該加工出口區，依高雄市政府 71 年 12 月 30 日公告發布實施之「擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內、凹子府及原高雄市都市計劃區主要計劃（通盤檢討案）中，已劃設為乙種工業區，且依該市政府於 82 年 11 月 11 日高市府工都市第 34349 號公告修正發布之「都市計畫法高雄市施行細則」規定，乙種工業區之容積率不得超過 300% 。又依當時有效施行之加工出口區建築管理辦法（該辦法係依加工出口區設置管理條例而制定）第 3 條、第 6 條規定，加工出口區主管建築機關為加工出口區管理處或其分處。加工出口區內建築線或牆面線之指示，應依經核定公布之所在區綱要計畫內容為之。經濟部楠梓加工出口區綱要計畫修正圖（下稱綱要計畫），經行政院於 73 年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函核定，復經高雄市楠梓地政事務所重測並報編完成區內各地號地目在案。是該楠梓加工區區內土地業經細分為各地號地目之土地，其內並有計劃道路之地目，該編為「道路」地目之土地，依建築法第 11 條第 1 項規定意旨，亦不能遽將之視為法定空地，亦即不能將之併入建築基地以計算容積率，又建築技術規則於建築設計施工編第 1 章第 1 條第 1 款但書亦明定建築基地為道路分隔者，不視為一宗土地。倘考量加工出口區土地之充分利用並期促進產業發展，配合廠商建築廠房之需要，有將加工出口區土地視為一宗土地，容積率作總量管制之必要，則應先洽商高雄市政府，修正上開都市計畫區主要計畫，勿將加工出口區列為一般乙種工業區，而應列為另一專區，並層報經濟部、行政院修正上述綱要計劃有關道路計畫部分，以免發生牴觸都市計畫法高雄市施行細則相關規定及上述綱要計畫之內容。又倘欲採行上揭一宗土地容積率總量管制之方案，為期於區內申請建築之廠商獲得公平合理之容積分配，亦應預先就各廠商申請建築之容積率，先作適當合理之規範，以免發生先申請建築之廠商，可獲得較高之容積率，後申請建築之廠商即難於獲得較高之容積率之不合理現象。詎被付懲戒人乙○○於任職管理處處長時，竟疏未注意上情，87 年 2 月 26 日於所屬即工商科技士戴兆豐簽擬研擬儲運中心貨棚改建，其建築容積事宜及楠梓加工出口區建築管理是否實施容積率管制一案時，疏忽未先為前述洽商高雄市政府修改都市計畫及報請上級機關修改綱要計畫之行為，且未就各廠商申請建築之容積率，預先作適當合理之規定，即草率裁示採取 B 案，即將全區土地視為一宗土地作為實施容積率管制之對象。同年 3 月 13日所屬工商科技士戴兆豐再簽擬有關楠梓加工出口區實施容積管制，擬將全區土地視為一筆土地以計算其容積率時，研考室專員林瑞鎂即提出，依都市計畫法高雄市施行細則規定，該區土地已編定為乙種工業區，容積率為 300% ，本區建築應受此規範；又依建築法第 11 條第 1 項前段規定，建築基地係指建築物本身及其所應留受之法定空地，而道路地係供公眾通行使用，地目編為「道」之土地，亦不得視為法定空地之意見。被付懲戒人乙○○仍未注意將全區土地視為一宗土地管制容積率，有適法性爭議。進而草率於 87 年10 月 12 日代表管理處與日月光公司就楠梓加工出口區○○○段二小段 727 地號、面積約 15,307 平方公尺之土地簽訂合建多功能儲運廠房大樓之契約書，並基於將該出口區土地視為一宗土地，容積率作總量管制之原則，於契約書內（契約書附件 3 之雙方分配建物面積明細表），約定載明容積率為 727.47%（其後於 88 年 11 月 24 日管理處復以經加處（88）二建字第 0349 號函核發建造執照，因樓層容積計算關係，修正其容積為 749.86%）。其後被付懲戒人乙○○因認為對於各別廠商申請於加工出口區土地建築廠房未有容積率管制，實不合理，遂於 88 年 2 月 3 日責成建管地政科技士戴兆豐簽擬方案以資解決，戴兆豐所擬方案中之第二案，仍採總量管制方式，各廠商建築基地容積率以300%為基本管制，如使用容積高於 300% ，則需向管理處專案申請，經核准後再移撥公共設施之容積，惟需提供相當之回饋，回饋辦法再另行研擬。同年月 8 日秘書室（法制）專員林瑞鎂於會簽意見中仍提出實施總量管制有適法性爭議之意見（即林瑞鎂於研考室所提上述意見），詎當時為建管地政科長之被付懲戒人甲○○及被付懲戒人乙○○，均忽視林瑞鎂專員之意見，疏未先行洽商高雄市政府及層報經濟部、行政院分別就都市計畫及綱要計畫為上述所應為之修正，即由被付懲戒人甲○○簽擬意見，認宜採第二案，被付懲戒人乙○○亦批示採第二案，認第二案為正確。其後 88 年 4月 1 日管理處即以被付懲戒人甲○○簽擬之回饋方案為本，開會研商制定回饋辦法（即建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法），規定廠商於加工出口區內申請建築廠房，容積率仍以各承租基地 300% 為基本管制，如使用容積高於300%，則需向管理處專案聲請，並需提供相當之回饋，回饋方式則採增租土地，繳交租金方式辦理。該回饋辦法不無牴觸都市計畫法高雄市施行細則所為乙種工業區容積率（指各筆建築案之容積率）不得超過 300% 之規定，亦牴觸綱要計畫之內容（因綱要計畫有計畫道路之編設，自不能視為一宗土地計算容積率），又因該回饋辦法係於乙○○代表管理處於 87 年 10 月 12 日與日月光公司簽訂上述合建儲運廠房大樓契約之後始行制定實施，雖依該回饋辦法，日月光公司原應再增租土地 2 萬 2 千 9 百 04 平方公尺，並繳納租金以為回饋，惟因原契約並無日月光公司應增租土地回饋之約定，被付懲戒人乙○○於 88 年 10 月 7 日，亦只得於 88 年 9 月 18 日建管地政科技士戴兆豐所擬之簽上面裁示同意日月光公司所為申請，免償增租土地（僅由日月光公司負擔該部分土地之地價稅），以期合建案順利進行，管理處並因此於 88 年 10 月 12 日以經加處（88）二建字第039934 號函復日月光公司，同意核撥和平段二小段 571-2號土地面積 23,000 平方公尺之容積，供該公司免償使用（僅關於地價稅部分由該公司負擔）。造成於回饋辦法制定實施前，先於加工出口區內申請建築廠房之日月光公司獲得免於繳納增租土地租金而得以高容積率建築廠房之不合理現象。被付懲戒人乙○○、甲○○ 2 人執行上述職務，未力求切實，均不無疏失。

二、以上事實，有高雄市政府 92 年 11 月 12 日致監察院監察調查處函（高市府都二字第 0920061026 號，該函檢附都市計畫法高雄市施行細則）、經濟部楠梓加工出口區綱要計畫修正圖、工商科技士戴兆豐於 87 年 2 月 26 日、87 年3 月 13 日、建管地政科技士戴兆豐於 88 年 2 月 3 日之簽、管理處與日月光公司之合建廠房之契約書、管理處88 年 4 月 1 日研商回饋辦法之會議紀錄、管理處 88年 4 月 12 日檢送研商回饋辦法會議紀錄予建管地政科等各單位查照之函〔經加處（88）二建字第 003681 號〕、88年 9 月 18 日建管地政科技士戴兆豐之簽、管理處 88 年10 月 12 日、88 年 10 月 18 日復日月光公司函（經加處 88 二建字第 009934 號、011528 號）、管理處 88 年11 月 24 日經加處 88 二建字第 0349 號函等件影本附卷可稽。

三、被付懲戒人乙○○對於渠任職管理處處長時，有上揭核定將楠梓加工出口區土地視為一宗土地，為容積率總量管制，而與日月光公司簽訂合建廠房之契約，載明容積率為 727.47%，其後又修正提高為 749.86%，並以總量管制方式，核定回饋辦法，並予實施等事實；被付懲戒人甲○○對於渠任職管理處建管地政科長時簽擬意見，認宜採總量管制方案及簽擬回饋辦法方案等事實，均不否認，惟均否認渠等有違失咎責。被付懲戒人乙○○申辯意旨稱：加工出口區為促進投資及國際貿易，經行政院選擇適當地點，劃定範圍而設置，為典型之經濟特區，區內建物具連帶使用性質，且無道路或永久性空地分隔，其內登記為「道」之地目，實為私設通路，符合建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 1 款一宗土地（指一宗建築基地）之定義，依內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第 0920091147 號致周崇賢律師事務所函釋意旨，已指明「本案經濟部加工出口區管理處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫」，則渠將楠梓加工區全區土地視為一宗建築基地而為容積率管制，實屬合法適當，渠基此方案，指示下屬研擬制定回饋辦法，據以實施，並不違法，此亦為臺灣高等法院高雄分院 94 年度上訴字第 1526 號刑事確定判決（即諭知被付懲戒人乙○○、甲○○ 2 人被訴圖利貪污犯罪均無罪之確定判決，下稱「刑事確定判決」。）所認同之見解等語。被付懲戒人甲○○申辯意旨稱：管理處為特設主管建築機關，管理處就加工出口區○○路之使用性質等情，本於職權認定為私設通路，並無違法，又綱要計畫之性質為行政計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫，管理處依都市計畫法規定管制容積率，將全區土地視一宗土地而為容積管制亦屬合法，研考室所簽不相同之意見，係對建築管理實務規定不瞭解所致，又管理處依都市計畫規定制定回饋辦法，要求容積率超過規定之廠商增租土地以符建築管理法規，依其本質僅屬業務執行細節，亦不違反法律保留原則或有其他違法情事等語。

四、惟查內政部 92 年 12 月 26 日致周崇賢律師事務所書函（台內營字第 0920091147 號），其「說明」欄提及「另查都市計畫法中無有關『綱要計畫』之規定，本案經濟部加工出口區管理處擬定之綱要計畫，非屬依都市計畫法所定之計畫」一節，僅係說明綱要計畫並非依都市計畫法之規定以為制定而已。對於楠梓加工出口區之建築管理，與管理處同有管理權責之高雄市政府都市發展局，於 92 年 7 月 16 日就有關楠梓加工出口區之容積率是否為全區土地總量管制一案，曾致函管理處（高市都發二字第 0920006854 號），函內已明確敘明「楠梓加工出口區於本府 61 年 4 月 10 日公告發布實施之「楠梓主要計畫」案內劃設為工業區，而後於71 年 12 月 30 日公告發布實施之「擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內、凹子底及原高雄市都市計畫區主要計畫（通盤檢討）案」內進一步劃設為乙種工業區，復本府於82 年 11 月 11 日高市府工都市第 34349 號修正發布「都市計畫法高雄市施行細則」，於施行細則規定實施容積率管制，乙種工業區建蔽率不得超過 60%，容積率不得超過300%；楠梓加工出口區係屬都市計畫法及加工出口區設置管理條例所規範之雙重管制地區，民國 61 年楠梓主要計畫將該區劃設為工業區，係屬主要計畫範疇，而有關其建蔽率，容積率及地區性公共設施用地之劃設，依都市計畫法第 22條規定，則屬細部計畫範疇。楠梓加工出口區面積約為 93公頃，當時都市計畫之擬定，係由本府委託行政院前經合會辦理規劃，為考量產業整體發展與保留產業規劃彈性需要，都市計畫未再劃設細部計畫道路及公共設施用地，而由加工出口區管理處依照加工出口區設置管理條例規定，規劃配置並留設適當之道路系統、公園、綠地及相關之公共設施（備），以提供區內所需之公共服務，其既經依前開條例規定報請行政院核定並執行多年有案，故當時報行政院核定之使用計畫（指綱要計畫）所規劃配置並留設之道路系統、公園、綠地及相關之公共設施（備），就其原規劃目的、背景及使用性質與功能，宜視同都市計畫細部計畫所劃設之道路系統、公園、綠地及相關之公共設施（備），爰此，本案請貴處依前述說明及報奉行政院核定之楠梓加工出口區使用計畫（指綱要計畫）辦理。」，又行政院就監察院所指有關日月光儲運廠房大樓違失糾正案，應轉飭所屬確實檢討改進一案，亦於 93 年 7 月 21 日以院台經字第 0930034125 號函復監察院稱：有關「日月光公司儲運大樓糾正案」相關事項，經濟部加工出口區管理處於 93 年 7 月 1 日已與內政部營建署召開會議檢討。該處辦理楠梓加工區之建築管理事項，主要係基於楠梓加工區已包含在公告實施之高雄市楠梓區細部計畫內，其間經檢討確尚有須改進之處，該處正積極協調高雄市政府，考量楠梓加工出口區產業發展需要，檢討變更主要計畫暨細部計畫，將楠梓工業區由「乙種工業區」朝「專用區」方向規劃，並配合擬定適當容積率規定，俾利該處執行建築管理更為明確」等語，此亦有各該函文附卷可稽。由此亦顯見縱認管理處為促進產業發展需要，有將楠梓加工出口區全區土地視為一宗土地，實施容積率管制，且區○○○道路之地目，僅屬私行通路，與一般都市○○○○○道路不同，亦應積極洽商高雄市政府，將楠梓工業區由「乙種工業區」朝「專用區」方向規劃，並預先配合擬定適當之容積率規定，且應先層報經濟部、行政院修正綱要計畫中有關道路之規劃，被付懲戒人乙○○、甲○○ 2 人均疏忽，未先為此行為，被付懲戒人乙○○遽核定採總量管制方案，憑以與日月光公司簽立上述合建廠房契約，使該合建大樓有700%多之高容積率，渠又與被付懲戒人甲○○草率以總量管制方案為基礎，研定上述回饋辦法，均不無牴觸上揭都市計畫法高雄市施行細則所為容積率限制規定及綱要計畫之內容。上揭刑事確定判決，理由欄就此部分所採不同之見解，為本會所不採。被付懲戒人 2 人違失咎責，已臻明確，應依法予以懲戒。其 2 人上述所辯無違失咎責等語，並非可採，其餘辯解及所提出之證據（均詳見事實欄所載），經核亦均僅足供處分輕重之參酌，不足作為解免咎責之論據。

五、至於彈劾意旨另以上揭回饋辦法第二點已規定「已核准投資計畫，尚未申請建造執照之廠房建築，應依該辦法增租公共設施土地，繳納租金，被付懲戒人乙○○竟未依該辦法，要求日月光公司增租土地，繳納租金，而於 88 年 10 月 18日，裁示同意日月光公司所加租之土地即楠梓加工出口區○○段○○段 571-2 地號土地（地目道，面積 23,000 平方公尺），免予繳納租金，藉以提高容積率，其後並違法於88 年 11 月 24 日以經加處（88）二建字第 0349 號核發建造執照，亦涉有違失，以及被付懲戒人乙○○、甲○○ 2人因上揭違法行為，涉嫌圖利日月光公司，業經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官認犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第6 款之貪污罪而提起公訴（追加起訴）部分，經查如前所述，被付懲戒人乙○○代表管理處與日月光公司簽訂合建廠房契約之日期係在回饋辦法制定之前，原契約並無日月光公司應增租土地繳納租金之約定，被付懲戒人自不能違反原契約約定，依其後制定之回饋辦法要求日月光公司就增租之土地繳納租金，因此其裁示同意日月光公司就增租之上述土地（地目為「道」之公共設施土地），僅負擔地價稅，而免予繳納租金，自尚難認有何違失咎責。其依契約約定，核發建造執照予日月光公司，係履行合約之正當行為，自亦難認有何違失責任。因此不能併就此部分對被付懲戒人乙○○加以懲戒。又被付懲戒人乙○○、甲○○涉嫌圖利日月光公司，觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4 款之罪，經檢察官起訴（追加起訴）部分，業經上揭刑事確定判決，維持第一審法院無罪判決，駁回檢察官上訴確定在案，其判決主要理由係以被付懲戒人 2 人均自認係依照加工出口區設置管理條例等法令，就楠梓加工出口區之土地之使用，有管理權限，渠等又認區○○設道路，僅屬私設通路，非屬都市○○○道路，因而未以單筆土地實施容積率管制而採一宗土地總量管制之方案，亦因而有上述以總量管制方案為基礎而與日月光公司簽訂合建廠房契約、核准建物容積率或研定回饋辦法等行為。並無積極證據足認渠 2 人有圖利日月光公司之事實，因而應認為不能證明渠 2 人圖利犯罪（詳見該判決理由欄所載）。被付懲戒人 2 人申辯意旨亦均否認有圖利日月光公司之犯罪故意，自應認為不能證明其 2 人有此部分犯罪違法行為而併予懲戒，附此敘明。

貳、關於被付懲戒人乙○○將楠梓加工出口區土地出租與勞資關係協進會部分：

一、緣高雄市政府曾於 86 年 6 月間，邀請管理處召開「研商楠梓區○○段市場用地、停車場用地、兒童遊藝場用地三合一開發會議，並決議由管理處負責開發。管理處遂委託鼎漢國際工程顧問股份有限公司高雄分公司整體規劃，其規劃報告結論擬採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他投資者開發，營運一定期限後重新訂約或收回土地之招標方式辦理，管理處並將該報告結論以 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第 005397 號函陳報經濟部核備。被付懲戒人乙○○於 87 年 8 月 3 日並親赴經濟部參與尹啟銘次長主持之「加工處對於楠梓社區土地用途及出租案說明」專案報告會議，並簡報「本案擬以土地出租方式，公開招標甄選區內事業或其他投資者開發之作法，會議決議為：依據加工出口區設置管理條例及都市計畫法規定，本案土地之租用開發事宜，係屬管理處職掌業務範圍，並符合該地區之都市計畫分區使用規定，請管理處依據「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」規定，查明社區土地使用面積及配置情形後再行辦理。亦即經濟部對於管理處陳報以公開招標甄選區內事業或其他投資者開發之計畫已予同意核備在案。嗣管理處就此次楠梓區○○段○○段 28、29、30 地號市場、停車場、兒童遊戲場用地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計劃於88 年 11 月 16 日開會研商時，被付懲戒人乙○○竟疏未詳予評估勞資關係協進會是否確有能力尋求區內事業進行合作開發事宜，即當場指示略以：一、以出售方式辦理不予採用。二、本案開發對象無須公告甄選，逕由勞資關係協進會租用開發。管理處遂於 89 年 1 月間與勞資關係協進會簽訂土地租賃合約書，簽約日並追溯至 89 年 1 月 1 日。嗣因該協進會無能力覓得區內事業合作開發，而於 89 年10 月 11 日以無法覓得區內適當事業單位配合興建為由，函請管理處終止該土地租賃契約，管理處亦於同年月 23 日函復同意終止租約。被付懲戒人乙○○執行此部分職務，未盡切實，亦有疏失。

二、以上事實，有管理處 87 年 6 月 9 日陳報經濟部函（87秘事字第 005397 號）、經濟部 87 年 8 月 3 日上述會議紀錄、管理處 88 年 11 月 16 日研商上述開發計畫之會議紀錄、管理處社區土地租賃契約書、勞資關係協進會 89年 10 月 11 日致管理處函（89 加資協字第 197 號）、管理處 88 年 10 月 23 日復勞資關係協進會函等件影本附卷可稽。被付懲戒人乙○○對渠未以公開招標或公開甄選方式，即裁示逕由勞資關係協進會租用上述土地開發等事實，亦均不否認，雖申辯稱：楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 2 條原所為「本社區之土地除保留 4.8 公頃作為興建女子宿舍及本處員工住宅之用者外，其出租部分以租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍為限，非經經濟部核准不得改作他用。」之規定，已於 88 年 2 月 24 日以經（88）加字第 88460337 號令修正為「本社區之土地限作為本處興建區內員工宿舍、本處員工住宅、租與楠梓加工出口區各事業興建員工宿舍或依都市計畫規定使用」（參見附於臺灣高雄地方法院 92 年度訴字第 1885 號卷內第 132 頁至第138 頁之新舊修正條文、修正總說明、修正條文簽函等資料），依修正條文，本案開發計畫，既已無需再經經濟部核准，可由管理處自行依職權為之，則之前向經濟部陳報以公開招標方式為之之方式，即無庸再予採用，且依政府採購法第99 條等規定，本案計畫亦無需採用公開招標方式進行，又因其考量勞資關係協進會具勞資雙方代表性，應較易推動本開發案，且該協進會如承擔推動本案，獲行政院勞工委員會補助之可能性甚大，有助於政策推行，故其裁示逕由該協進會承租土地，推動本案，此為其職權之適當行使，且上揭刑事確定判決之理由欄亦同採此見解等語。惟查本件開發計畫乃屬重大之土地開發計畫，既經管理處陳報經濟部採公開招標甄選方式選擇區內事業或其他投資者為之，雖上揭租用辦法條文第 2 條有上述之修正，然原開發計畫之內容並無變更，縱認可不照原陳報經濟部核備之方式（公開招標甄選方式），以公開招標或公開甄選方式以為之，亦應就勞資關係協進會是否確有能力配合其他事業承租土地進行本件開發計畫詳予評估，再行裁示。被付懲戒人乙○○疏未注意及此，草率裁示逕由該協進會承租土地進行本件開發計畫，終因該協進會確無能力為本件開發，數月後即函請終止本件租約，其疏失咎責，自甚明顯，此部分亦應予以懲戒。其前開辯解，及其餘所辯並提出之證據（詳事實欄所載），經核均僅得作為處分輕重之參酌，而不得作為免責之論據。

三、至彈劾意旨另以勞資關係協進會不具承租上述三合一開發案之土地之資格，被付懲戒人乙○○擅自裁示將該土地出租予該協進會，又未依法報核，即就租金率（原應以公告地價5%計收），於 88 年 12 月 27 日指示調降：（一）訂約後應繳納市場用地面積申報地價千分之 5 年息計收土地租金，取得建造執照後調升為 1% 。（二）停車場及兒童遊樂場用地俟動工後始計收土地租金，租金率為 1% 。（三）三筆用地正式營運後統一訂為 5% 。管理處遂依該指示條件與勞資關係協進會簽訂土地租賃契約，自 89 年 1 月 1 日起，迄同年 10 月 11 日終止契約止，共計租賃期間為 9 個月又 11 日，總承租土地面積 4,837 平方公尺，按公告地價 5% 之租金率，應收租金計 1,176,483 元，惟該協進會實際繳納租金僅 8 個月，僅為 38,928 元，管理處計短收租金達 1,137,555 元。違反楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 6 條、加工出口區土地租用及費用標準第 13 條、86 年度房屋及土地之當地一般租金標準及高雄市市有土地出租租金率標準等規定，又被付懲戒人乙○○因此而涉嫌圖利該協進會，即涉嫌犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4款之罪，並經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官提起公訴等情一節，經查該部分起訴犯罪，業經上述刑事確定判決諭知無罪確定，其判決主要理由係以：依上揭修正之「楠梓加工出口區社區土地租用辦法」第 2 條規定，該社區土地得「依都市計畫規定使用」，而依都市計畫規定使用時，對該土地之出租對象，則無限制必須為區內各事業，勞資關係協進會應仍具有承租該社區土地之資格，又依上揭租用辦法第 6條規定「本社區之土地租用按一般公有基地之現行租率，由本處逐月計收」，並未明文規定應依何種公有基地租率計收租金，又管理處於 88 年 8 月 20 日就三合一開發計畫召集高雄市政府建設局、工務局等各單位為初稿審查會時，與會各單位亦提出可採較一般公有基地租率優惠之租金計算方式，參照管理處分層負責明細表顯示「土地租金計收標準之擬訂及調整」屬於處長職權以及當時相關法令亦多有減收或分階段計收土地租金規定等情，足認被付懲戒人乙○○於88 年 12 月 27 日所為調降租金率之指示，尚難認有何不法之處，亦查無積極證據足認渠有故意圖利勞資關係協進會之犯罪情事，應認為不能證明其此部分被訴圖利犯罪等情為其論據（詳見該判決理由欄）。而被付懲戒人乙○○申辯意旨亦否認有此部分違失事實，稱渠係依法令規定，本其職權為上述行為，絕無故意圖利勞資關係協進會等語，因查無證據足認渠有此部分違失情事，自不能併就此部分予以懲戒，附此說明。

參、綜上所述，被付懲戒人乙○○、甲○○ 2 人於執行職務時，因疏忽，未先積極洽商高雄市政府，考量楠梓加工區產業發展需要，檢討變更其都市計畫之規劃，將楠梓加工出口區由「乙種工業區」朝「專用區」方向規劃，並配合擬定適當之容積率規定，且未層報經濟部、行政院修改綱要計畫有關道路規劃部分，而草率採行一宗土地總量管制容積率之方案，並憑以草率制定「建築基地使用容積超出法定容積之回饋辦法」，致牴觸高雄市都市計劃法施行細則有關容積率限制之規定，亦牴觸上述綱要計劃有關道路規劃之內容部分；被付懲戒人乙○○並基於一宗土地總量管制之方案，代表管理處草率與日月光公司簽訂上述合建契約，容積率高達 700%多，雖其後制定回饋辦法仍無法要求日月光公司提出相當報償，造成上述不合理之現象。又被付懲戒人乙○○於執行職務，規劃進行上揭三合一開發計劃時，未詳予評估勞資關係協進會是否確有能力配合其他事業承租土地進行開發，草率裁示逕由該協進會承租土地進行開發，該協進會終因無能力開發而與管理處終止租約。被付懲戒人乙○○、甲○○違失事證，均已臻明確，核其 2 人所為，均有違公務員服務法第 5 條及第 7 條所定公務員應謹慎及執行職務應力求切實之旨。爰審酌被付懲戒人 2 人均因為求促進產業發展，配合廠商擴廠需要及被付懲戒人乙○○係急於進行加工出口區土地之開發利用，而有上述違失行為等情，分別酌處如主文所示之懲戒處分。

據上論結，被付懲戒人乙○○、甲○○均有公務員懲戒法第 2條各款情事，應受懲戒，爰依同法第 24 條前段、第 9 條第 1項第 5 款、第 6 款及第 15 條議決如主文。

公務員懲戒委員會主席委員長 張 信 雄委 員 朱 瓊 華委 員 柯 慶 賢委 員 洪 政 雄委 員 簡 朝 振委 員 林 開 任委 員 許 國 宏委 員 蔡 秀 雄委 員 吳 敦

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