最高法院一○四年度台上字第一八二四號

最高法院民事判決　　　　　　一○四年度台上字第一八二四號

上訴人

遠興化學工業股份有限公司

法定代理人

秦嘉鴻

訴訟代理人

謝天仁律師

被上訴人

桃園市政府

法定代理人

鄭文燦

訴訟代理人

鄭華合律師

上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○三年十月十五日台灣高等法院第二審更審判決（一○一年度重上國更

㈠字第四號），提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

本件上訴人上訴後，被上訴人法定代理人變更為鄭文燦，茲由其具狀聲明承受為被上訴人法定代理人續行訴訟，核無不合，先予敘明。

次查上訴人主張：伊於民國九十四年十月間取得桃園市○○區○○段○○○○段○地號等八筆土地（下稱系爭土地），經核准於系爭土地興設潤滑油、絕緣油摻配加工廠（下稱系爭工廠），領有被上訴人核發之（九四）桃縣工建執照字第會溪○二五六一號建造執照（下稱系爭建照）。嗣被上訴人遽以工地現場基地東側現況施作擋土牆（下稱系爭擋土牆）與核定圖說不符、系爭建照抽查結果有缺失等由，於九十五年六月二十七日勒令停工（下稱第一次停工處分）。經伊向被上訴人澄清，兩造並於同年八月一日會勘，確認系爭擋土牆不在原申請之基地內，第一次停工處分之理由，自始不存在，該停工處分雖另記載依被上訴人於同年六月十三日抽查結果有五項缺失，惟均與停工處分事由無涉，且縱有上列缺失，亦非建築法所定得以勒令停工之事由，該第一次停工處分顯屬違法。伊於同年八月二十四日申請復工，惟被上訴人要求伊修正系爭建照，以避免違反九十九年二月一日修正前都市計畫法台灣省施行細則（下稱施行細則）第十八條第一項第二款第九目規定（下稱系爭施行細則規定）。被上訴人屢次阻撓伊復工，致工程進度延宕，伊於系爭建照期限屆至前申請工程展期，被上訴人竟藉故拖延，於期限屆至後，始於九十五年十月二十六日否准展延工期及竣工展期處分（下稱系爭否准展期處分）。伊另於同年十二月二十二日申請復工，被上訴人竟執違法之系爭否准展期處分理由，於九十六年一月二十二日否准伊復工之申請並註銷系爭建照（下稱系爭註銷建照處分；與前開二項行政處分合稱系爭三項行政處分）。伊對系爭三項行政處分向內政部提起訴願，經內政部訴願委員會（下稱訴願會）決定撤銷系爭三項行政處分，系爭三項行政處分確屬違法。又倘被上訴人認系爭建照之申請違反系爭施行細則規定，竟仍發給系爭建照，乃屬執行職務行使公權力不法侵害伊權利，亦應負損害賠償責任，經伊請求被上訴人國家賠償遭拒等情，爰依國家賠償法第二條第二項、第五條、民法第二百十六條，求為命被上訴人賠償伊因而增加之工程費用新台幣（下同）二千萬元及所受營業損失一千萬元，合計三千萬元並加付自九十七年十一月二十五日起算法定遲延利息之判決（上訴人請求超過上開金額本息部分，分別經第一、二審判決敗訴，未據其聲明不服）。

被上訴人則以：系爭三項行政處分，並無違法或不當，亦未不法侵害上訴人權利；另本件設廠開發案應經環境影響評估（下稱環評），惟上訴人為設廠開發申請環評判定時，於基本資料表之土地區位欄未勾選「水庫集水區」，有提供不正確資料之情事，致伊為免予實施環評處分（下稱系爭免環評處分），伊已於九十八年四月十日撤銷該處分（下稱系爭撤銷免環評處分），並於同年月二十四日勒令上訴人停工（下稱第二次停工處分），依環境影響評估法（下稱環評法）第四條及第五條規定，上訴人於環評通過前不得開發使用，上訴人於未經環評前即主張有損害，亦無理由等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於九十四年十月間取得系爭土地，獲被上訴人核發准予在系爭土地興建系爭工廠之系爭建照，上訴人即開始施工。被上訴人以第一次停工處分勒令上訴人停工，兩造曾於九十五年八月一日進行會勘，上訴人於同年月二十四日申請復工，被上訴人要求上訴人依會勘結論修正系爭建照。上訴人於系爭建照期限屆至前提出工程展期申請，惟被上訴人為系爭否准展期處分，上訴人就此行政處分提起訴願，並向被上訴人申請復工，被上訴人乃為系爭註銷建照處分，上訴人提起訴願，並追加撤銷第一次停工處分。訴願會決定撤銷系爭三項行政處分，被上訴人乃同意展延竣工日期至九十八年十月十四日，上訴人繼續施工。嗣被上訴人為系爭撤銷免環評處分，並為第二次停工處分，上訴人向行政院環境保護署提起訴願，經該署駁回，上訴人對之提起行政訴訟（下稱另案行政訴訟），經台北高等行政法院以九十八年度訴字第二七二三號判決駁回，上訴人提起上訴，仍經最高行政法院以一○○年度判字第一二七五號判決（下稱第一二七五號判決）駁回其上訴。上訴人嗣於九十九年四月十五日申請環評，經被上訴人於同年十二月二十四日審查通過。系爭工廠於同年十一月三十日建築完成，同年十二月二十四日辦妥產權登記，同年月三十一日獲准工廠登記。上訴人以系爭三項行政處分違法，被上訴人藉故拖延其復工致其受損害為由，請求被上訴人國家賠償一億零五百八十九萬九千七百十七元本息，經被上訴人拒絕之事實，為兩造所不爭。查上訴人於九十四年七月十四日申請環評判定時，其基本資料表填載開發基地為系爭土地中之八地號土地、開發面積一五九六四平方公尺，並就土地位於「都市土地、非都市土地、山坡地、自來水水源水質水量保護區、水庫集水區」之選項，僅勾選為「非都市土地」，被上訴人環境保護局（下稱環保局）依上訴人所提供文件為形式審查，而為系爭免環評判定處分，惟上訴人及其委託辦理申請環保評定之訴外人創迅科技股份有限公司（下稱創迅公司）未曾向經濟部水利署（下稱水利署）申請查詢系爭土地是否位於水庫集水區，證人即創迅公司副總經理許正平證稱：工商登記環保事項判定申請書之基本資料，依正常情形應該要查清楚後再填寫云云，可知上訴人為開發行為之人，既委由專業工程顧問之創迅公司申請環評判定，創迅公司明知於申請前即應備妥正確完整資料，竟未查詢開發土地之性質，且申請書之基本資料亦未勾選「水庫集水區」，顯未誠實告知。嗣上訴人申請系爭建照，經被上訴人核發之系爭建照記載基地為系爭土地、開發面積一六二九四平方公尺、建築物使用用途包括潤滑油製造、包裝場所、試驗室等，顯見上訴人申請系爭建照與為申辦工廠登記之環保法令查核所檢附資料不同，上訴人就系爭工廠開發案之申請程序有提供不正確資料情事。環保局向水利署請求釋示後，認定系爭工廠開發場址位於鳶山堰水庫集水區，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準）第三條規定應實施環評後，乃為系爭撤銷免環評判定處分，被上訴人並以上訴人未檢具相關環評申請文件送交其環保局重新審核為由，而為第二次停工處分，上訴人提起另案行政訴訟，經第一二七五號判決認定環保局所為系爭撤銷免環評判定處分，核與環評法、認定標準無違，且有關開發行為是否涉及認定標準各條規定，被上訴人非開發單位，無從代開發單位向相關機構取得佐證資料或提出說明，應由開發單位就開發行為內容，自行洽各相關目的事業主管機關釐清並取得佐證資料，供被上訴人判斷，上訴人於申請環保判定時，刻意隱匿系爭工廠廠址位於水庫集水區內之事實，未於申請書中勾選「水庫集水區」，乃明知系爭工廠廠址位於「自來水水源水質水量保護區」，藉填寫技巧，規避須進行環評之項目，未履行最基本之誠實告知義務，其委託創迅公司辦理環保判定事項，創迅公司從事專業工程顧問，於申請前即應備妥完整資料，難諉稱不知開發場址土地坐落及使用編定情形。本件開發行為應實施環評，卻經環保局判定為免實施環評，即屬違法之行政處分，該違法之行政處分係因上訴人提供不正確資料，致被上訴人陷於錯誤認定所致，上訴人之信賴不值得保護等語，判決上訴人敗訴確定。依環評法第四條第一款、第十四條第一項規定，上訴人於系爭工廠開發案通過環評前，自始即不得為開發行為，縱曾獲免環評判定處分而許可開發，仍屬無效；況免環評判定處分業經被上訴人撤銷，依行政程序法第一百十八條規定「溯及既往失其效力」，上訴人在此之前所為系爭工廠之規劃、進行建築及完成後之使用行為均有未合，亦不因嗣後通過環評而有補正或溯及效力，上訴人無因系爭三項行政處分受損害可言。又上訴人未曾對系爭建照之核發為不合法一事，提起訴願，反而對系爭註銷建照處分提起訴願，系爭註銷建照處分遭訴願會訴願決定撤銷，致未失效，上訴人於環評通過後，仍以系爭建照為憑，完成系爭工廠之建造工程，顯見上訴人不因系爭建照之核發而受有其所謂「因信賴該建造執照之行政處分而興築地基、結構、委託製作儲油槽及其他相關工程，遭受財產上之損失」，且上訴人此部分所指財產上損失，與其主張營業損失及工程增加費用，迥然迴異。從而，上訴人本於國家賠償法規定，請求被上訴人賠償，即不應准許，為其心證之所由得，並說明上訴人其餘主張及聲明證據為不足取及無須再予審酌之理由，因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴。

查開發行為依環評法第五條第一項規定應實施環評者，開發單位應主動製作環境影響說明書，無須先經主管機關為應否實施環評之認定；故開發單位於規劃開發計畫時，應依環評法規定授權中央主管機關制定之「環境影響評估作業準則」，擬具環境影響評估說明書，向開發行為之目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送環評主管機關進行審查。此觀該法第六條、第七條之規定自明。又目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效，環評法第十四條第一項復定有明文。本條項規定，係立法者欲確保應經環評審查之開發行為，皆須建立在環評審查後認為准予開發之基礎上，故不論是「自始未經環評審查程序」或「審查後認定不應開發」或「審查通過結論遭後撤銷」，其相關之開發行為之實施皆不被允許，且該所謂許可無效，係指目的事業主管機關所為開發行為之許可，係屬自始、當然、確定無效，此乃環評法就行政處分自始無效所為之特別規定，不生信賴保護之問題。本件上訴人為系爭土地開發單位，系爭土地位於水庫集水區，依認定標準需實施環評，惟上訴人於申請環保判定時，刻意隱匿系爭工廠廠址位於水庫集水區內之事實，未於申請書中勾選「水庫集水區」，致環保局判定為免實施環評處分，該處分屬違法之行政處分，嗣並經被上訴人撤銷等情，乃原審所確定之事實，原審認定上訴人在環評通過以前不得為開發行為，自無所謂延後施工及營業損失可言，因而以上揭理由而為上訴人敗訴之判決，經核於法洵無違背。上訴論旨，猶就原審採證、認事之職權行使及其他與判決基礎無涉之理由，指摘原判決不當，聲明廢棄，非有理由。

據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

最高法院民事第七庭

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