最高法院107年度台上字第1159號｜法律人

最高法院民事判決　　　　　　　　　 107年度台上字第1159號上　訴　人　樺棋營造股份有限公司法定代理人　蔡清良訴訟代理人　李家慶律師馮基源律師陳信瑩律師上　訴　人　交通部高速公路局（原名交通部臺灣區國道新建工程局）法定代理人　趙興華訴訟代理人　孔繁琦律師潘怡學律師上列當事人間請求返還履約保證金事件，兩造對於中華民國107 年2月27日臺灣高等法院第二審判決（104年度重上字第792 號），各自提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於命交通部高速公路局再給付及駁回其上訴暨該訴訟費用部分廢棄，發回臺灣高等法院。樺棋營造股份有限公司之上訴駁回。第三審訴訟費用，關於駁回上訴人樺棋營造股份有限公司上訴部分，由該上訴人負擔。理由本件上訴人樺棋營造股份有限公司（下稱樺棋公司）主張：伊於民國101年3 月參加對造上訴人交通部高速公路局(原名交通部臺灣區國道新建工程局，下稱國工局）主辦「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」（下稱系爭工程）採購案之投標，國工局審核確認伊符合資格並予以決標，伊即邀同訴外人元大商業銀行股份有限公司（下稱元大銀行）出具4 紙保證金額共計新臺幣（下同）6億5600 萬元之履約保證金連帶保證書予國工局以代履約保證金之繳納，兩造並於101年4月23日簽訂「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋」工程契約（下稱系爭契約）。然次低標廠商即訴外人榮工工程股份有限公司（下稱榮工公司）以伊不具投標資格，向國工局提出異議，經國工局維持原決定（下稱原異議處理結果）。嗣行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委員會（下稱申訴會）認伊出具之系爭工程實績文件與招標規定不符，認國工局違反政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1 項規定，撤銷原異議處理決定（下稱系爭申訴審議判斷），於101年11月間做出申訴審議判斷書。國工局隨即於101年12月11日依政府採購法第50條第2項規定撤銷伊決標資格，並自101年12月14日起終止系爭契約，再依系爭契約投標須知（下稱投標須知）第14.2條第(2)項第F款及押標金保證金暨其他擔保作業辦法（下稱押保辦法）第20條第2 項規定，不予發還全數履約保證金。惟系爭契約係因可歸責於國工局之事由而告終止，履約保證金擔保目的已不存在，國工局本應返還履約保證金連帶保證書，國工局竟通知元大銀行撥付履約保證金及法定遲延利息共計7億1045萬6986 元，並獲付訖，其無法律上原因扣留履約保證金，致伊受有損害，伊函請國工局返還履約保證金，國工局自103年9月26日起應負遲延責任等情。爰依投標須知第14.2(2)條第F款反面解釋、民法第179條規定，求為命國工局給付7億1045萬6986元本息之判決。國工局則以：系爭工程投標須知明定工程實績之特殊投標資格，樺棋公司於投標時，在投標廠商證件審查表（下稱審查表）工程實績證明文件欄位（下稱工程實績證明文件欄位）中勾選採用單次契約結算金額，並提供其承攬業主即訴外人高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）所出具「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程（含新增三單元）新建工程」之工程結算驗收證明書（下稱系爭1 紙工程結算驗收證明書），卻未告知上開工程實為2 個不同工程，致伊誤認樺棋公司符合投標廠商特定資格，進而決標，則伊以可歸責於樺棋公司事由撤銷決標及終止系爭契約，自得依投標須知第14.2條第(2)項第F款及押保辦法第20條第2項第4款、第9 款規定，沒入全部之履約保證金充作違約金。另因樺棋公司違約致系爭契約終止，伊至少受有重新發包價差2億5125萬4589 元、額外增加監造服務費用1264萬1535元、額外增加設計費用60萬元、法律服務費用121萬7550元、施工棧橋鋼管樁警示設施設置及維護工程費用117萬元、工地接管期間保全費用170萬3124元、差旅暨加班費86 萬6811元、工期預期效益損失13億1200萬元等損害，以履約保證金扣抵後，樺棋公司已無任何履約保證金可請求返還。況依投標須知第14.2條第(2)項第D款規定履約保證金之退還分四階段，依序分別退還25％之履約保證金，然系爭工程於終止時累計進度僅2.3％，根本未達退還履約保證金之條件，樺棋公司不得請求伊返還等語，資為抗辯。原審以：樺棋公司主張其就國工局主辦之系爭工程得標，並已簽訂系爭契約，嗣因榮工公司向國工局提出異議，經國工局維持原異議處理結果，嗣申訴會做成系爭判斷書，認國工局違反政府採購法第50條第1項第2款、第51條第1 項規定，撤銷原異議處理結果，國工局即撤銷決標並終止系爭契約，暨通知元大銀行依約繳付履約保證金，合計繳付本息7億1045萬6986 元之事實，為兩造所不爭執。按政府採購法之規範目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，並維護公共利益。在特殊、或巨額採購案中，因工程繁複之性質，為確保投標廠商之履約能力及維護社會重大公益，招標機關即有明確規範投標廠商是否有履約能力之特定資格需求。此觀政府採購法第36條第1、2、4 項，並依上開授權訂定投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下稱巨額採購認定標準）第8條及第5條第1項第1款規定自明。國工局因系爭工程屬特殊巨額採購，於投標須知第15.3條及招標公告附加說明一、2 為特定資格之規定，即參與投標廠商所提出之工程實績，除需為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過28億6049萬元，投標廠商自應依據上開規定為投標。所謂單次工程契約，係指單次工程契約施作金額之意，核以上開公告後段之勾選欄位亦有數契約金額累計方式之規定，投標廠商已可明確知悉此間差異，當無混淆之虞。佐以樺棋公司前承攬國內大型工程投標經驗，其應知悉上開投標公告所載事項源自巨額採購認定標準規範意旨，自不能指為「單次工程」之契約金額總計。而樺棋公司於審查表中勾選「採用單次契約結算金額」作為工程實績，填載金額為30億3074萬3252元，並提供系爭1 紙工程結算驗收證明書作為工程實績證明。惟高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭開發計畫，分為「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」（下稱第一期新建碼頭工程）及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」（下稱新增三單元碼頭工程，二工程合稱上述二碼頭工程），分別於96年12月25日、97年11月14日完成簽約，簽約金額分別為24.94億元、4.92 億元，開工、竣工、開始驗收、驗收完成日期亦各異，且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄及工程結算驗收證明書。再依高明公司101年7月13日及同年8月13 日函，樺棋公司在前開兩工程完工後，主動請求高明公司出具兩工程案之各別工程結算驗收證明書，可徵樺棋公司自始即認第一期新建碼頭工程與新增三單元碼頭工程分屬二個工程契約。嗣樺棋公司以內部財務管控所需為由，要求高明公司另出具系爭1 紙工程結算驗收證明書，亦無從改變上述二碼頭工程原為兩個獨立工程契約之事實。另上訴人所舉順益聯合會計師事務所李鴻琦會計師基於營利事業所得稅查核準則第24條第1項前段及第5項規定，認系爭1 紙工程結算驗收證明書屬經濟實質上同一工程之標準之聲明書，與工程慣例不符，亦與系爭工程採購標案公告所訂定之投標廠商特定資格有間，無從據為有利於樺棋公司之認定。樺棋公司明知其不符合上揭特定資格，仍勾選單次工程契約金額不低於公告預算金額2/5 ，並提出以公司內部財務管控所需為由而取得之系爭1 紙工程結算驗收證明書，作為特定資格證明文件參與投標，致令國工局陷於錯誤，而與該公司訂立系爭契約，則國工局依政府採購法第50條第2 項規定，撤銷樺棋公司系爭工程之決標資格及終止系爭契約，自屬有據。上訴人主張系爭契約因可歸責於國工局所屬公務員對於系爭工程案投標資格之訂定、審標及決標作業、簽約前之查證行為，有故意或過失行為之事由而終止，國工局不得沒入履約保證金云云，即無足取。又按於政府採購情形，履約保證金目的在於擔保得標廠商依契約約定履約之用（工程會發布之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第8條第1款規定參照），若得標廠商未依約履行，政府機關得以履約保證金扣抵得標廠商應負損害賠償、瑕疵擔保義務，如有不足，固得就不足額向得標廠商求償，但有剩餘者，應予返還。又得標廠商因欠缺特定資格，致投標機關撤銷決標並終止契約，自無從完成履行，應屬履約保證金應擔保之範疇。國工局以上開可歸責於樺棋公司事由終止系爭契約，其於履約保證金扣抵樺棋公司應負損害賠償、瑕疵擔保義務後，如有剩餘即應返還。依系爭工程投標須知第14.2條第 (2)項履約保證金約定「…得標者如有政府採購法之『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第20條第2 項各款情形之一者，其所繳納之履約保證金及其孳息，國工局將依規定部分或全部不予發還。」復依押保辦法第20條第2項第4款規定及系爭工程契約一般條款第R. 8條終止契約及接管後之付款約定：「主辦機關依R.7 (2)（C）之規定所扣留尚未解除保證責任之全部履約保證金及差額保證金得予以兌現取償，全數沒入充作主辦機關接管工地、重新發包、繼續施工等所導致之損害賠償，不予退還。」國工局應視樺棋公司實際違約情形，決定部分或全部履約保證金不予發還。樺棋公司主張押保辦法第20條第1項第1款規定已明文排除政府採購法第50條第1項第2款規定，國工局依此終止系爭契約，即無從依押保辦法第20條第2項第4款、第9 款規定不予發還部分或全部履約保證金云云，即無足採。又依政府採購法第36條第1、2項、巨額採購認定標準第2 條規範意旨，並行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項第6 點規定，足認特定資格投標廠商為自投標時起至履約完成時皆應具備之特殊條件，如得標廠商因欠缺此特定資格，致投標機關撤銷決標並終止契約，自無從完成履行，自亦屬履約保證金應擔保之範疇。佐以系爭工程投標須知關於履約保證金繳納期限規定暨系爭履約保證金保證書之有效期日早於系爭工程契約簽約日，益徵系爭履約保證金之擔保範圍，除樺棋公司於履約階段之行為外，亦包含樺棋公司自投標至履約階段皆應具備適當之履約能力。樺棋公司主張押保辦法第20條第2 項所指「可歸責廠商之事由」僅限於廠商「履約階段」，不包括「投、招標階段」所生情事云云，亦無足取。又依系爭契約一般條款第R.8 條終止契約及接管後之付款約定，招標機關因解除或終止契約所生接管工地、重新發包、繼續施工所導致之損害賠償皆得以履約保證金抵充，除此之外，不在賠償範圍之列。國工局將系爭工程以66億7836萬元重新發包予國登營造股份有限公司（下稱國登公司）後，復因國登公司違約又再度終止，國工局以59億5385萬元再發包予訴外人東丕營造股份有限公司（下稱東丕公司），樺棋公司復自承國工局已給付其評值金額1億4129萬8934元，依系爭契約一般條款第R.7條約定，堪認國工局已依約履行系爭契約終止後之付款義務，縱扣除上開評值金額後，國工局發包予東丕公司之工程費用59億5385元，尚不及樺棋公司尚餘之承攬工程費用64億1870萬1066元，國工局抗辯重新發包契約金額為重新發包之損失云云，難認可採。至國工局重新發包，額外增加之費用，經委請工程會工程技術鑑定委員會鑑定後，得認列系爭工程棧橋鋼管樁警示設施設置及維護工程費用、工地接管期間保全費用、第二區工程處之人員差旅及加班費用及監造服務費用，共計360萬6372元，及按週年利率5％計算至 103年8月28日止共計606日利息29萬9378元，合計390萬5750 元，屬國工局所受之損害，其得請求樺棋公司賠償，其餘法律服務費用等非屬因終止契約所生接管工地、重新發包、繼續施工所生之損害，並國工局無法證明現存有其他因系爭契約終止後預期利益受損，自不得請求樺棋公司賠償。超逾上揭得沒入之金額部分，屬國工局無法律上之原因所受利益，致樺棋公司受有損害，從而，樺棋公司依民法第179條規定請求國工局返還7億655萬1236 元，及自國工局於103年9月22日收受樺棋公司103年9月19日催告函之3日內即103年9月26日起至清償日止，按週年利率5％計算之遲延利息，為有理由，應予准許；逾此部分之請求，為無理由，不應准許。爰廢棄第一審所為樺棋公司部分敗訴之判決，改判命國工局再給付2億6820萬6087 元本息，並駁回該公司其餘上訴；維持第一審判決命國工局給付4億3834萬5149 元本息部分，駁回國工局之上訴。一、廢棄發回（即樺棋公司請求國工局給付7億655萬1236元本息）部分：查兩造於101年4月23日以總價65億6000萬元簽訂系爭契約，於101年12月14日終止契約，就樺棋公司完成之工程部分評值為1億4129萬8934元。而國工局嗣將系爭工程以66億7836萬元重新發包予國登公司後，復因國登公司違約又再度終止，國工局以59億5385萬元再發包予東丕公司之事實，為原審所認定。則樺棋公司未完成之工程價值為64億1870萬1066元，國工局以66億7836萬元發包予國登公司，能否謂未受損害？而於國登公司之後，東丕公司雖以59億5385萬元得標，但國登公司、東丕公司係分別於102年4月2日、105年11月28日得標（見第一審卷㈢第132 頁、原審卷㈢第106頁），兩者相距逾3年，於此期間國登公司是否未完成任何工程？所餘未完成工程價值為何？能否因東丕公司以59億5385萬元得標，即謂國工局未因終止與樺棋公司間之契約而受有損害？自非無疑。原審未遑詳究，逕以國工局係以59億5385萬元再發包予東丕公司，認國工局除390萬5750 元外，未受有其他損害，進而為其不利之論斷，自嫌疏略。國工局上訴論旨，指摘關其不利部分之原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。二、駁回上訴（即駁回樺棋公司請求390萬5750元本息）部分：原審以前揭理由，駁回樺棋公司此部分之請求，經核於法並無違誤。樺棋公司上訴論旨，仍執陳詞，就原審取捨證據、認定事實及解釋契約之職權行使，指摘原判決此部分違背法令，聲明廢棄，不能認為有理由。據上論結，本件國工局上訴為有理由，樺棋公司上訴為無理由。依民事訴訟法第477條第1項、第478條第2項、第481 條、第449條第1項、第78條，判決如主文。中華民國 107 年 8 月 10 日最高法院民事第四庭審判長法官高孟焄法官彭昭芬法官蘇芹英法官林金吾法官袁靜文本件正本證明與原本無異書記官中華民國 107 年 8 月 20 日

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