最高法院九十一年度台上字第一四三八號

最高法院民事判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度台上字第一四三八號

上訴人

台北市政府

法定代理人

馬英九

訴訟代理人

顧立雄律師

訴訟代理人

許睿元律師

上訴人

愛群停車場事業股份有限公司

法定代理人

張大華

訴訟代理人

潘正芬律師

　　　　　　　　沈政雄律師

　　　　　　　　許坤立律師

右當事人間請求國家賠償事件，兩造對於中華民國八十九年十一月一日台灣高等法院

第二審判決（八十九年度重上國字第二號），各自提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人愛群停車場事業股份有限公司（下稱愛群公司）主張：伊配合對造上訴人台北市政府鼓勵民間參與投資興建停車場之政策，籌資興建機械式停車塔，並委由訴外人鄭伯陽於民國八十三年七月二十七日就台北市○○區○○段二小段二四七、二四

八、二四九、二五一等四筆地號土地，向台北市政府所屬交通局申請設置臨時路外停車場。嗣於八十三年十月四日以新台幣（下同）五千萬元，向訴外人吳慧華購買台北市○○路一五０巷四一及四三號房屋與土地，再於八十三年十月七日委由訴外人鄭伯陽以三千萬元，向訴外人鄭春成購買台北市○○路一五０巷三九號之建物與基地，併成興建停車場基地。上開申請案，經台北市政府所屬交通局於八十三年十月十四日審查同意設置，並於八十三年十一月二十一日以北市交停字第四０九二六號函核准設立。申請人鄭伯陽嗣將本件停車塔之興建及經營權限，概括讓與於伊，並由伊續辦申請等相關事宜。伊先於八十四年七月十九日經台北市政府所屬工務局核發建造執照後，即於八十四年八月二日與訴外人協固國際股份有限公司（下稱協固公司）簽訂停車塔設備買賣及安裝契約，總價金為八千萬元。台北市政府所屬工務局再於八十四年八月十日以八四建字第四六號核發伊地上物拆除執照，伊據此拆除台北市○○路一五０巷

三九、四一、四三號等房屋，於八十四年十月三十日與新竹建築經理股份有限公司（下稱新竹經理公司）簽訂申請建築專案融資之委任契約，續於八十四年十一月十一日與新竹區中小企業銀行（下稱新竹企銀）成立七千二百萬元之融資借貸契約。伊於八十五年一月四日向台北市政府所屬工務局申報開工，經其准予備查。開工後，前台北市政府法定代理人陳水扁於八十五年三月十三日巡視本件停車塔工地時，竟違法指示不得興建而勒令停工，稱應邀請公正團體重新評估本案設置地點是否妥當，依評估報告完成後再議。然八十五年十月上旬始提出評估報告，伊立即於八十五年十月十四日對此依指示提出「永吉路愛群停車塔評估報告及改善方案」。台北市政府所屬交通局卻遲至八十五年十一月七日始召開研商「台北停車場｜停車（塔）興建區位可行性規劃評估之研究」有關永吉路愛群停車塔評估結論協商會議，與會學者專家均認為伊所提出之施行暨改善方案應屬可行，而台北市政府卻未於相當期間內，就此作成任何決定。伊於八十六年一月二十四日函請台北市政府所屬機關交通局准予復工，台北市政府竟於八十六年三月十四日以府交停字第八六０一七二一四０三號函告伊不同意設置停車場之申請。伊乃就此於八十六年四月八日向交通部提起訴願，台北市政府接續於八十六年四月二十九日府交停字第八六０三０八七一００號函，撤銷台北市政府所屬交通局於八十三年十一月二十一日所核發之興建停車場設置許可，台北市政府所屬工務局再於八十六年五月十二日北市工建字第八六三０四六五二００號函，以上開八十六年四月二十九日撤銷設置許可函內容為據，註銷原核准之建造執照。台北市政府上開八十六年三月十四日不同意設置之處分，經交通部於八十六年七月十七日訴願決定原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。惟台北市政府仍未於相當期間內另為適法之處分，且至八十六年九月九日伊向台北市政府請求另為處分，工務局僅將申請函轉交通局處理，台北市政府所屬交通局仍未於相當期間內另為適法之處分。其因此所受損害為：１、地質鑽探、建築設計費、鄰房鑑定費、機械停車設備定金、機械停車設備買賣價金、工程進度查核等投入營建工程之投資損失一千七百五十八萬一千三百四十九元；２、營業、人事行政及其他費用之損失一千八百二十三萬五千五百六十八元；３、專案融資利息損失一千三百六十一萬二千二百零一元；４、自有資金投入之利息損失一千一百六十六萬六千六百五十五元；５、土地折價損失二千零二萬元；６、拆除房屋之損失八百六十一萬六千元；７、預期利益損失（相當於租金之損失）二億九千四百零八萬四千一百六十五元，一部請求三千零九十一萬六千七百二十六元，其餘部分保留等情。爰本於國家賠償法第二條第二項之法律關係，求為命台北市政府給付伊一億二千零六十四萬七千四百九十九元，及加計法定遲延利息之判決（第一審判命台北市政府給付愛群公司七千六百六十二萬二千四百四十九元及加計法定遲延利息，駁回愛群公司其餘之訴。兩造各就其敗訴部分，聲明不服。愛群公司並請求台北市政府再給付四千四百零三萬五千零五十元及利息。而請求之損害項目，對第一審駁回其請求拆除房屋之損失八百六十一萬六千元部分不上訴，就專案融資利息之損失擴張請求台北市政府應再給付二百零八萬一千一百元，自有資金利息損失請求台北市政府再給付四百萬元，土地折價損失減縮為請求一百萬元，預期利益之損失擴張請求台北市政府再給付二千一百五十五萬三千九百五十元）。

上訴人台北市政府則以：對造上訴人愛群公司主張，其因伊撤銷其停車場設置許可之處分而受有損害。惟伊所為許可處分之相對人為訴外人鄭伯陽，並非愛群公司。伊往來函件之受文者雖列為愛群公司，係因愛群公司均以其名義向伊發函，伊乃依之信函回覆，當時未查明愛群公司並非系爭停車場設置許可之相對人，但此並不足以變更系爭停車場設置許可之相對人非為愛群公司。是縱有因撤銷該停車場設置許可之處分而受到損害，亦非愛群公司所得主張，因此本件有當事人不適格情形。又伊不同意愛群公司設置停車塔並撤銷其停車場設置許可及建造執照，亦無違法，更何況伊已回復前核發之停車場設置許可及建造執照，本件亦已無不法行為存在。且交通部訴願決定之標的，係伊八十六年三月十四日府交停字第八六０一七二一四０二號不同意設置停車塔之行政處分，伊撤銷停車場設置許可及建造執照之處分，並非上開訴願決定之標的，自不受上開訴願決定之拘束。又興建停車塔及經營停車塔並非法律所明定之權利，何況伊業已按訴願決定將撤銷停車場設置許可之處分撤銷，回復停車場設置許可，伊所屬工務局前註銷停車塔建造執照之處分，亦經該局撤銷，回復原建照之效力，並給予合理之工期，自無權利受侵害可言。再者，縱認權利受到侵害，其所受損害亦與伊之行為間無相當因果關係，愛群公司係自行放棄興建停車塔，縱愛群公司確實因未興建停車塔而受有損害，亦係其自己之行為所造成，與伊之行為間並無相當因果關係可言云云。資為抗辯。

原審以：本件上訴人愛群公司主張之事實，業據其提出台北市政府交通局八十三年十一月二十日北市交停字第四０九號函等件為證，而上訴人台北市政府除就核准設立之相對人為鄭伯陽，並非愛群公司外，亦不爭執，則愛群公司上開主張之事實，應堪信為真。按當事人適格在給付之訴，只須主張自己有給付請求權者，對於其主張為義務者提起，即為當事人之適格，至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺。從而，本件愛群公司具當事人之適格，殆無疑義。次查，國家應否負賠償責任，端以是否符合國家賠償法所規定之構成要件，及被害人民有無依法所定時效期間行使其權利為斷，自不因有無進行訴願等行政爭訟程序而影響國家賠償。復查，台北市政府於八十六年四月二十九日以府交停字第八六０三０八七一００號函撤銷所屬交通局八十三年十一月二十一日准許設置停車場之許可，係屬行政處分，而屬於執行職務行使公權力之行為，當無疑義。又查上訴人台北市政府撤銷系爭停車場設置許可之行政處分部分，其撤銷設置許可之理由，為系爭停車塔，經評估結果，因基地所在巷道現有寬度不足六公尺，短期內不可能依都市計畫拓寬，且同巷鄰近約不到五十公尺處另有一停車塔，並立於窄巷內，對環境及動線均不利等情，有台北市政府八十六年三月十四日府交停字第八六０一七二一四０二號函可按。然據台北市政府所委託中華民國運輸學會對系爭停車場等製作研究報告結論所示，系爭停車場對於交通、噪音、景觀、環境安全等之影響，或不嚴重，或有影響，但皆屬可改善之情形，有「臺北停車場｜停車場（塔）興建區位可行性規劃評估之研究」，及台北市政府交通局八十五年十二月十二日之內部簽呈足稽，而愛群公司亦立即提出永吉路愛群停車塔評估報告及改善方案，有該報告及改善方案在卷足查，台北市政府並未審酌上開研究報告及愛群公司之改善方案，遽以上開理由，撤銷系爭停車場之同意設置許可，顯非適當，且此一行政處分，經愛群公司對之提起訴願，經交通部訴願決定將該行政處分撤銷，發回台北市政府另為適法之處分，此有交通部八十六年七月十七日交訴八十六字第０五一四四號訴願決定書可參。進而，足證台北市政府撤銷停車場設置之行政處分，違反行政法之禁止恣意原則（或稱禁止過當原則）及平等原則，係屬不法之行政處分。查上訴人台北市政府准許愛群公司設置系爭停車場在先，嗣撤銷系爭停車場許可在後，復經訴願決定撤銷不同意設置之許可，發由台北市政府另為適法之行政處分，則台北市政府對於是否准許愛群公司繼續設置，自負有作為義務。其間上訴人愛群公司曾多次向台北市政府陳情，請其速為適法處分，但台北市政府並未做出任何准許與否之處分，置愛群公司所投資之人力、物力於不顧。足證本件台北市政府實有怠於執行職務之情形。從而，上訴人台北市政府所屬承辦此項之公務員對於上開行政處分及怠於執行職務之行為，對上訴人愛群公司所投入人力、物力等財產造成損害，實有注意之義務存在，且其應注意能注意，而又無不能注意之情形，則其有過失一節，實堪認定。又台北市政府交通局停車管理處於八十八年四月二十三日再以北市停一字第八八六一三三八九００號函覆愛群公司，在新法未訂定前，仍請參照該要點、停車場法及八十八年二月一日函辦理，故愛群公司在接獲台北市政府八十八年二月一日准許續建之通知後，本即可繼續興建，並無愛群公司所稱有法令之真空或狀態未明情況，是愛群公司不能繼續興建之原因，應係其已無財力而自願放棄興建。愛群公司無財力繼續興建，為兩造所是認，然肇致愛群公司無資力，係因台北市政府之撤銷設置許可及遲遲不為適法之處分所造成，係可歸責於台北市政府堪以認定。查台北市政府之違法行為與愛群公司財產權所受損害間，有相當因果關係存在，台北市○○○○○段期間內愛群公司所受之損害負賠償責任。從而，台北市政府就撤銷愛群公司設置許可及怠於另為適法處分行為，符合國家賠償法第二條所規定之國家賠償責任要件。是愛群公司主張台北市政府應負國家賠償責任，為有理由，應予准許。就專案融資利息之損失：愛群公司主張因興建停車塔，支付土地價金及停車場設備，於八十四年四月十三日向新竹企銀專案借貸款三千萬元，又於同年十一月十一日再向新竹企銀貸款六百萬元，利息為年息百分之九．七五，復向第一商業銀行分別貸得三百萬元，以支應業務所需，共計支出利息一千三百六十一萬二千二百零一元乙節，固據其提出新竹企銀存摺、借據、放款客戶往來明細表、放款利息及手續費收據等件為證。惟經核閱上訴人愛群公司所提上開存摺、借據、放款明細表等文件詳細核對結果，堪認愛群公司請求融資利息部分數額應為一千一百八十二萬四千一百五十二元始為正當。逾此部分之請求為無理由。至於愛群公司就融資利息於準備程序追加之部分，係因愛群公司自願不興建，故此部分之請求自不應准許。而就投入營建工程之投資損失部分，查，關於地質鑽探支出、建築設計費、鄰房鑑定費、工程進度查核支出部分，愛群公司固主張係興建停車塔之必要支出，惟係愛群公司自願放棄興建，故自不得由台北市政府賠償。至愛群公司主張向協固公司購買停車塔設備及工程總價款八千萬元，已支付協固公司五百萬元定金及一千零四十萬元之買賣價金部分，查上開定金及價金，因本件工程之不能續行，其與協固公司達成協議解除契約，已付之款項協固公司不退還，並提出協議書影本為證。惟，愛群公司未能舉證證明協固公司依買賣合約書第七條有催告其給付價金或解除契約之事實，且愛群公司未就其不能按期支付貨款與台北市政府之遲未做決定有何因果關係負舉證之責，其逕自與協固公司達成協議，自願放棄一千五百四十萬元價金，自不得請求台北市政府賠償。而就營業、人事行政其他費用之損失部分。因與台北市政府要求愛群公司停工之行為無關，不能請求台北市政府賠償。至八十五年三月十三日以後至接獲台北市政府八十八年二月一日准續建通知函期間之營業、人事等費用部分，因與台北市政府無涉，自不得將公司之支出概歸責於台北市政府，而請求其賠償。再就自有投入利息之損失部分，由於購買土地並非設置停車塔之必要條件，而係愛群公司自己本身之投資，與台北市政府有無怠於執行職務無關。故愛群公司請求台北市政府賠償其土地投資款八千萬元之利息損失，即無所據，不應准許。就土地折價之損失部分（減縮為請求一百萬元）：由於興建停車塔之土地，現仍為愛群公司所有，為愛群公司所不爭執，而土地之價值之波動，恆繫於社會經濟之變動，因此其主張台北市政府須賠償土地折價損失，為無理由，難予准許。就預期利益之損失部分（第一審准許三千零九十一萬六千七百二十六元，上訴後再擴張請求台北市政府再給付二千一百五十三萬三千九百五十元），查愛群公司就風險評估之後所為投資之決定，不能歸責於台北市政府，愛群公司此部分之主張，亦非可採。而台北市政府已回復原先之停車場設置許可，愛群公司自可依其既定計劃繼續興建停車場，並無不能按照計劃興建完成並營業之情事，自亦無預期利益不能獲得之情形，則其再向台北市政府請求預期利益之損失，不能准許。綜上所述，愛群公司除請求融資利息損失一千一百八十二萬四千一百五十二元及依法定利率計算之利息，為有理由，應予准許外，逾此所為之請求，均為無理由，不應准許云云。爰將第一審所為命台北市政府給付七千六百六十一萬二千四百四十九元本息部分之判決，關於超過一千一百八十二萬四千一百五十二元本息部分予以廢棄，駁回愛群公司該部分之訴；其餘部分予以維持，駁回兩造之上訴。

㈠廢棄發回部分：即原判決關於駁回命台北市政府給付一千一百八十二萬四千一百五十二元本息之上訴部分：查，台北市政府辯稱：「愛群公司在伊未核准興建停車場之前，即已購入系爭基地，則其因購買基地所支出價金之貸款利息損失，更與伊之是否核准設置停車場，或撤銷停車場設置許可毫無關係可言，復未將此區分並予扣除，自亦未洽」（見原審卷㈠第八六頁）、「台灣高等法院八十六年度重上更㈠字第二號判決曾謂：『被上訴人因承攬系爭工程，向行庫貸款，係其自行籌措資金之問題，不能認其利息違約金之支出係屬損害』，亦即此等利息之支出，與伊之行為間無因果關係」（見同上第八七頁）等語，為其重要之防禦方法，且攸關愛群公司請求專案融資利息損失是否允洽，原審恝置未論，自屬可議。又台北市政府辯稱：愛群公司在同一基地上再申請興建停車場及集合住宅，且工程造價相差無幾，其既能在同一基地上繼續興建停車場及集合住宅，自不能謂其已無財力興建立體停車場等語（見同上第八一頁），原審未遑詳查，即謂愛群公司為利息拖累，致無財力興建系爭停車場，尚嫌速斷。台北市政府上訴論旨，指摘原判決不利於己部分違背法令，求予廢棄，非無理由。

㈡駁回上訴部分（即原判決關於駁回上訴人愛群公司之其餘上訴及第一審之訴部分）：查，原審本於上述理由而為上訴人愛群公司敗訴之判決，經核於法並無違誤。末查，當事人對於他造主張之事實，於言詞辯論時不爭執者，視同自認（民事訴訟法第二百八十條第一項前段），是台北市政府於言詞辯論中，否認愛群公司與協固公司間之協議書為真正，於法並無不合。又台北市政府辯稱：愛群公司必須證明因伊遲遲不為決定，才導致其依約對協固公司構成債務不履行，並使協固公司合法得以解除契約……等語（見原審卷㈡第二五七頁），原審斟酌買賣合約第七條，認愛群公司未能舉證證明協固公司有催告其給付價金或解除契約之事實，亦無訴外裁判之可言。愛群公司上訴論旨，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決不利於己部分違背法令，求予廢棄，非有理由。

據上論結，本件台北市政府之上訴為有理由，愛群公司之上訴為無理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第一項、第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

最高法院民事第五庭