臺灣桃園地方法院101年度簡字第23號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 101 年 12 月 14 日

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 101年度簡字第23號原　　　告　艾森豪諾耶國際盛世有限公司
代　表　人　程予甬
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚（縣長）
訴訟代理人　黃冠妮
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國101 年5 月4 日衛署訴字第0000000000號訴願決定（原處分案號為桃園縣政府100 年12月2 日府衛食藥字第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣苗栗縣政府衛生局前於民國100 年10月25日派員至設於苗栗市之「歡喜食品行」進行稽查時，查獲原告印製黃色之「香蘋酵素」食品廣告海報（下稱系爭海報），內容宣稱「……香蘋第一各種疼痛頭痛牙週病胸悶痛3 天無幫助退錢眼澀便秘失眠……香蘋酵素395 元……」等詞句後，移請被告所屬衛生局查證屬實，被告乃認原告此舉有違反食品衛生管理法第19條第1 項「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」規定之情形，即依同法第32條第1 項規定，於100 年12月2 日以府衛食藥字第0000000000號行政裁處書，裁處原告新臺幣（下同）4 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經遭駁回，乃依法提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠個人如果「因噎廢食」，他會死亡；如果「全國人民」都「因噎廢食」，則全國人民都可能死亡。行政官員怠惰，以捍衛國民健康之名，誘導推廣食品價值的職責與道德，強立法「食品不得述及醫療效果及涉及、影射或易生誤解認定」處以重大罰則。使「全國人民」都「因噎廢食」，其造成直接、間接營養不良、死亡、退化、發育不良等重大普遍性健康疾病與損失，甚比核子大戰還傷害全國人民生命！
㈡中國五千年的飲食文化即「醫食同源」、「藥補不如食補」，國人皆知，多喝白開水，可以退燒，請問白開水可以申請「健康食品」標章嗎？那退燒是不是療效？退燒是不是特定生理功能？吃西瓜可以利尿，那西瓜汁、西瓜可以申請「健康食品」標章嗎？那利尿是不是療效？利尿是不是特定生理功能？多吃香蕉可治療便秘，那改善便秘是不是特定生理功能呢？
㈢原告公司所製作之系爭香蘋酵素海報中，已明顯說明「免費告訴你頭痛、胸悶等養生新知識」，且因香蘋酵素產品上有附「程予甬養身健康操」廣告，講明是「免費的知識」，怎麼會是香蘋酵素的廣告呢？況且此健康操是原告練瑜珈術30年，其中船首式修改而成，非常有強身效果，故以原告之名命名之以示負責，並盼推廣全民健康、且免費的養身新知識等情。
㈣且香蘋第一的廣告單上，根本沒有「香蘋酵素」4 個字，「香蘋第一」是兩本瓶中書：一本是「飛越無限」，另一本是「生命進化的模型」。衛生署對此顯有誤解。
㈤至於「食品不得涉及醫療效果」是不明事理「因噎廢食」，不明查食品「醫食同源」的重要性！而「不實、誇張或易生誤解的認定」，更把食品業所有健康價值無限上綱、完全殺盡，更離譜的是海報說明「免費告訴你頭痛、胸悶等養生新知識」，竟被曲解成食品廣告。
㈥再者，原告亦有提供退貨切結書可供買家退貨使用，用以說明何等情形可以退貨。而退貨切結書上所稱癌症、肝硬化、開刀後病人、各種慢性病，食用後體力可逐漸上升，係因為吃了食品，本來就可以使體力變好，如果3 天內沒有改善，其即願意退貨、退錢。是其並無被告所裁罰之違規情事，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠當初苗栗縣政府衛生局係於100 年10月25日至設於苗栗市「歡喜食品行」，查獲原告所提供店家販售之「香蘋酵素」食品海報廣告單，內容已載明「... 香蘋第一各種疼痛頭痛牙周病胸悶痛3 天無幫助退錢眼澀便祕失眠... 香蘋酵素395
元。」等字句，且原告亦於100 年11月23日至桃縣衛生局說明表示：「我們寫的是『3 天無幫助退錢』，提的是對身體健康有幫助，香蘋酵素海報明確註明『告訴你頭痛養生新知識』」等語。惟食品廣告如為推介特定食品，同時已就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定，故原告確有違反食品衛生管理法第19條第1 項規定之情形，是被告於100 年12月2 日以府衛食藥字第0000000000號行政裁處書處罰原告4 萬元整，並無違誤。
㈡再者，原告並無提出具體實證，卻稱本案行政官員有怠慢使全國人民皆因噎廢食之情，實為卸責之詞，不足可採。又依據行政院衛生署食品藥物管理局84年12月30日衛署食字第0000000 號函函釋：「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」等語，而原告之「香蘋酵素」宣傳單既已推介特定食品且宣稱其可達特定生理功能，確有已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，而違反食品衛生管理法規定。況再依行政院衛生署食品藥物管理局98年10月27日衛署食字第000000000000號函函釋：「食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，做綜合研判…」，故依此函釋認定原告所為有違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，並無不妥。且本案係由苗栗縣政府衛生局100 年10月25日至苗栗市「歡喜食品行」查獲受處分人販售之「香蘋酵素」食品廣告單，內容載明上開文句，是依據該等文句，確可認定廣告海報為原告所製作及發送，並為行銷香蘋酵素所用。
㈢從而，食品衛生管理法第19條第1 項既規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，違者爰依同法第32條第1 項規定：「違反第19條第1 項或第3 項規定者，處4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣20 萬 元以上100 萬元以下罰鍰；一年內再次違規者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。」，而本件原告既有上述違規情事，而違反前揭規定，已如前述，被告依法裁處原告罰鍰4 萬元整，於法並無違誤。原告所辯，均無可採等語，資為抗辯。並聲明①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：本案原告雖不否認其確有製作並提供後經查扣如事實欄所載之黃色海報（附訴願卷第31頁至第36頁，但該等黃色海報，後經被告以白色及粉紅色紙張加以複印附卷，故顏色已有更改），但該海報內容，純係提供民眾醫學新知，且載為香蘋第一，非香蘋酵素，故非如被告所認定該海報有宣傳療效、誇大等情，被告則以上開情詞置辯。是本案爭點即為系爭海報廣告，是否可認定係原告為廣告所販售之商品「香蘋酵素」所製作，該等廣告內容是否已構成食品衛生管理法第19條第1 項所稱之「有不實、誇張或易生誤解之情形」？茲分述如下：
㈠經查，本件如事實概要之事實（除上開爭點外），有苗栗縣政府衛生局100 年10月27日苗衛食字第0000000000號函、被告所屬衛生局100 年11月8 日桃衛食藥字第0000000000 號
函、被告100 年12月2 日府衛食藥字第0000000000號函、原告101 年1 月12日訴願書、被告101 年1 月20日府衛食藥字第0000000000號函、裁處書及訴願決定書等資料附原處分卷與系爭海報廣告附訴願卷第31頁以下可稽，堪予認定。
㈡經查，原告所印製之系爭黃色海報廣告確實印有「……香蘋第一各種疼痛頭痛牙週病胸悶痛3 天無幫助退錢眼澀便秘失眠……香蘋酵素395 元……」等詞句，依其內容顯示，確係用以廣告原告所販售之產品「香蘋酵素」及該酵素之作用，至廣告內文中是否係載明「香蘋第一」，有無隨產品附「程予甬養身健康操」、「香蘋第一」、「飛越無限」等贈書，均無礙此一認定。是原告以此主張該海報非屬「香蘋酵素」之廣告，或僅為推廣、告知民眾養生新知等語，即無足採。㈢再按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。中央主管機關得以公告限制特殊營養食品之廣告範圍、方式及場所。接受委託刊播之傳播業者，應自廣告之日起六個月，保存委託刊播廣告者之姓名（法人或團體名稱）、身分證或事業登記證字號、住居所（事務所或營業所）及電話等資料，且於主管機關要求提供時，不得規避、妨礙或拒絕」、「違反第19條第1 項或第3 項規定者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰；……。」，此為食品衛生管理法第19條及第32條第1 項前段所明定。該法19條即係賦予食品業者應負起真實標示及廣告義務，避免一般消費大眾，在觀看業者不實、誇大、易生誤解或具醫療效能之之廣告、標示後，致生錯誤之印象，影響國民之健康。並區別數種嚴重不一、程度不同之不當廣告、標示，且異其處罰。再各類食品不論係在加工前之新鮮食材或加工後之加工品，本即有其不一之營養成分，是若食品之廣告或標示，僅在說明該食品之營養成分，應不在上開法律規範之列。然若在載明營養成分之外，另以直接、間接之圖片、文字，於片段或整體廣告上，說明或影射該等食品可引起、促進身體某種機能之恢復、復原，甚至直接強調具有某種醫療上之效能，則為法所不許。是行政院衛生署食品藥物管理局84年12月30日衛署食字第0000000 號函函釋：「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」及該局98年10月27日衛署食字第000000000000號函函釋：「食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，做綜合研判…」等內容，確係衛生署基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，亦符合首揭法律之立法本旨，更無逾越法條意旨，或為擴張及增加不利益之解釋，應屬合法之解釋，被告據以適用於本案情形，並無違誤。是查：
①參以系爭海報廣告內容之編排，係同時將「香蘋酵素」之產品名稱、產品售價，與眼澀、便秘、失眠、憂鬱症、頭痛、胸悶等病症並置於廣告內文中，即便於上開病症旁有以小字記載「告訴你頭痛胸悶..... 等養生新知識」。依常情研判，確實易使一般民眾在閱讀該等文字時，逕認香蘋酵素此一產品，係與治療該等病症有關。民眾接著再閱讀於「頭痛、胸悶」海報文字下，所記載「3 天內無幫助退貨之字句」後，更易產生於食用香蘋酵素後，如無治療上開病症之效果，將可退貨之印象。此等內容確已明確影射「香蘋酵素」此一產品，有治療疾病之效果，如限期內無效，即可退貨之情形，至上開小字註明新知識之記載，應僅為原告為圖日後脫免卸責所為，並無礙該海報廣告已顯見之上開效果。
②再查，原告並未就本件商品確具有系爭廣告內容所記載或揭露之性能或功效舉證證明，更未提出相關之醫學學理及臨床試驗之依據，實難謂已盡舉證責任，自堪認系爭廣告對於本件商品是否具宣稱之功效之表示與事實不符。從而，系爭廣告於整體上所傳達之訊息，已非單純宣傳「香蘋酵素」此一產品之營養成份，雖非直接說明該等產品可治療疾病，而未達上開法條第19條第2 項之「醫療效能」之情形，但依廣告內容之整體觀之，仍涉及不實、誇張或易使民眾產生誤解之情形。被告據此認定系爭廣告有違此一規定，而依同法第32條第1 項之規定裁處原告，即非無憑。
③又按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於
行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力。而本件被告據以處罰原告之食品衛生管理法第32條第1 項前段規定之罰鍰在「新臺幣4 萬元以上20萬元以下」，被告處以罰鍰4 萬元，乃法定最低罰鍰金額，係於法定範圍內，尚無裁量逾越之情事。且被告乃食品衛生管理法第9 條規定之「在縣（巿）為縣（巿）政府」之主管機關，則其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對食品衛生管理之危害程度、危害食品衛生管理之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況等，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數及類型、間隔時間、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。故被告考量上開事項，其作成裁處罰鍰4 萬元之決定，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，於法要無不合
五、綜上所述，被告所為原處分（即被告100 年12月2 日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書），揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第
195第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 14 日行政訴訟庭 法 官 林靜梅
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 羅婉榕
中 華 民 國 101 年 12 月 14 日