臺灣桃園地方法院104年度簡字第21號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 104 年 10 月 14 日

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第21號民國104年9月15日辯論終結原　　　告　艾森豪諾耶國際盛世有限公司
代　表　人　程予甬
被　　　告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦
訴訟代理人　黃叔慧
馬瑞芳
上列當事人間食品衛生管理法【此法名稱於民國103 年2 月5 日修正為「食品安全衛生管理法」，然因本案違規事實發生於修正前，故本判決以下仍稱「食品衛生管理法」】事件，原告不服衛生福利部104 年2 月2 日衛部法字第0000000000號訴願決定（原處分案號為被告103 年10月6 日府衛檢字第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序。
二、事實概要：
基隆市衛生局於民國102 年10月21日在基隆市「啟德素食坊食堂」（市招名稱：啟德健康素食坊，地址：基隆市○○區○○街000 號）查獲販售原告製造之「百恙養生精力湯」食品（下稱系爭產品），其外袋標示「請癌症、肝硬化者，請癌症、化療、肝硬化、B 、C 型肝炎、眼睛澀、頸背硬、脹氣者，請平日戴活性碳口罩」、「請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛者，請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛、皮膚癢者，電腦請加護目鏡」「茶、咖啡、可樂、因含咖啡因傷肝，…，未遵守，15天後，幫助漸減，…」、「睡眠不足的人，喝後會立刻幫助睡眠。睡前1 分鐘喝半瓶立刻上床，則超過白天喝3 瓶的幫助，20分鐘後才上床，則成為提振精神，不眠。睡眠足的人，喝入則立刻精神旺好心情」、「定價600 元」等誇大不實、易生誤解字句。案經移送被告所屬衛生局調查並約談原告後，被告認定「百恙養生精力湯」食品外袋標示為推薦介紹特定食品，且宣稱可達特定生理功能幫助，已明顯達誤導民眾正確均衡飲食之觀念，違規屬實，遂於103 年10月6 日以府衛檢字第0000000000號（下稱原處分），以原告違反食品衛生管理法第28條，依同法第45條規定裁處罰鍰新臺幣（下同）20萬元，勒令歇業並廢止公司部分登記事項（F102
040 飲料批發業、F102170 食品什貨批發業、F203010 食品什貨、飲料零售業），系爭違規產品應於文到次日15日內回收改正，改正前不得繼續販賣，屆期未遵行者，沒入銷毀。原告不服，提起訴願遭到駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠空氣中化學氣味是癌症、肝硬化非常主要的原因，原告明確告知社會大眾，癌症、肝硬化患者，要戴正確灰色的活性碳口罩來避免上開疾病，此為職業知識的良心，何罪之有？
㈡不良的生活習慣是人生病的主要原因，看再好的醫生，吃最高貴的藥物，如生活習慣不改，疾病照樣復發、惡化。但大多數國人只重健保方便，而不知或忽略各種導致疾病發生的生活習慣，不但疾病繼續惡化，更無窮加重健保醫療資源的浪費及負擔，人們使用電腦是近距離，長時間高專注力的使用，電離力經年累月的輻射你的眼、胸、身體，使你細胞耗損病變、受傷而產生乾澀、痠痛、不通，最有效的方法就是電腦螢幕上加抗輻射護目鏡片，阻斷病原的發生，是最根本有限的方法。眼藥水、維他命都暫時或治標不治本的方法。原告告訴國人，提醒國人眼睛澀、胸悶、頸背硬者，電腦請加護目鏡，何錯之有？
㈢喝咖啡因飲料，會使人失眠，而經常失眠的人則心情憂鬱且易頭痛，火氣大而便秘，原告提醒國人此類不適症狀者少喝含咖啡因的食品，是基於專業知識的良心，為何處罰原告？㈣本中醫的養生理論，晚上11點至凌晨1 點是血氣流至肝臟，而系爭產品主要功能是幫助睡眠，肝臟是人的精力中心，睡眠不足則傷害肝臟，故我們非常要求消費者要正確地飲用本產品，因幫助消費者熟睡、身體才能真正養生，才會真正的健康。而不是因好喝，白天喝很多瓶，而睡前未喝，因你未熟睡，白天喝多少瓶都沒法幫助你，故原告註明消費者睡前1 分鐘喝1/2 瓶則超過白天喝3 瓶的幫助。原告要的是消費者身體真正的健康，而不是產品買得愈多愈好。原告是真正的好台灣品牌，為何要重罰原告？
㈤原告的包裝上有明確註明如果開水喝太少，常喝含咖啡因飲料，電腦未加護目鏡等傷害身體健康的生活習慣未改，則本產品15天後幫助則漸減少，原告明確告訴國人生活習慣的改善，才能治本。原告生意可以不做，但原告拚死也要告訴國人你生病真正的原因及改善的方法，為何要重罰原告？
㈥聲明：原處分、訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
㈠為保障民眾權益及健康，遏止不法，原食品衛生管理法已於103 年2 月5 日公布修正，並更名為食品安全衛生管理法，同法45條將違反28條第1 項規定罰鍰金額由「4 萬元以上20萬元」修正為「4 萬元以上400 萬元以下」，本案係依修正前之規定辦理，合先敘明。
㈡食品安全衛生管理法第28條第1 項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，第45條第1 項規定：「違反第28條第1
項或中央主管機關依第28條第3 項所定辦法者，處4 萬元以上400 萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處60萬元以上500 萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期問、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1 年內不得再申請重新登錄。」。同法第52條第1 項第3 款規定：「標示違反第28條第1 項規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣，經令其限期改正，屆期未遵行者，沒入銷毀。」，第55條第1 項規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，由直轄市、縣（市）主管機關為之，必要時得由中央主管機關為之。但有關公司、商業或工廠之全部或部分登記事項之廢止，由直轄市、縣（市）主管機關於勒令歇業處分確定後，移由工、商業主管機關或其目的事業主管機關為之。」
㈢查原告所售食品外包裝標示，使用「6 瓶1 組勿單瓶零售」、「癌症、肝硬化」、眼睛澀、胸悶痛、頸背硬（2.5 ×
2.5 公分；查被告此部分所載之字體大小有誤，詳後述）」、「請戴活性碳口罩、電腦請加護目鏡（lxl 公分）」等文字，以字體大小凸顯所銷售「百恙養生精力湯」食品予消費者。食品外袋用大於整體包裝1/2 版面標示五官臟器疾病名稱（2.5 ×2.5 公分字體、1 ×1 公分字體）、症狀（2.5
×2.5 公分字體、1 ×1 公分字體）與戴活性碳口罩（1 ×
1 公分字體）、電腦加護目鏡（1 ×1 公分字體）。依衛生
福利部l0l 年7 月30日FDA 食字第0000000000號公告：「食品標示、宣傳或廣告不得有誇張不實、易生誤解或宣稱醫療效能之情形，食品標示是否有違反規定仍以傳達消費者訊息之整體表現判定，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，食品無預先審查制度，請業者秉持自主管理之精神，確認外包裝標示與實質內容相符，並依照食品衛生管理法相關規定辦理。」。原告以其係標示健康生活習慣建議為由，於銷售產品外袋用鮮黃色字體標示五官臟器疾病名稱及症狀，凸顯「疾病名稱：癌症、肝硬化、B 、C 肝炎」及「身體症狀：眼睛澀、頸背硬、脹氣、皮膚癢」，將「疾病名稱」與原告販售之「百恙養生精力湯」產生連結性，誤導消費者該食品具有療效。
㈣又查，原告銷售「百恙養生精力湯」食品外袋標示「睡眠不足的人，喝後會立刻幫助睡眠。睡前1 分鐘喝半瓶立刻上床，則超過白天喝3 瓶的幫助，20分鐘後才上床，則成為提振精神，不眠」等詞。依食品安全衛生管理法第4 條第1 項規定：「主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則…」。另查衛生福利部101 年9 月28日署授食字第0000000000號公告「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：…㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者、2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者、3.涉及改變身體外觀者、4.引用本署衛署食字號或相當意義詞句者。衛生福利部食品藥物管理署（原行政院食品藥物管理署）84年12月30日署授食字第00000000號函釋：「…食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」原告所標示敘述改變睡眠狀態且無科學證據。「百恙養生精力湯」食品外袋標示為推介特定食品且宣稱可達特定生理功能幫助，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，並違反食品安全衛生管理法規定。
㈤有關被告所屬衛生局103 年9 月1 日府衛檢字0000000000號函撤銷被告所屬衛生局103 年3 月4 日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書之理由依據。被告所屬衛生局查原告於經濟部辦公室103 年6 月27日經授中字第00000000000 號函解散登記，並行文地方法院釐清該公司「解散」清算狀態，並依結果另為適法處分。被告所屬衛生局已依清算狀態、經濟部中部公室103 年8 月28日書函「公司解散任程予甬為清算人」、鈞院103 年9 月22日函覆「查無受理艾森豪諾耶國際盛世有限公司之聲請清算事件」等內容依法另為裁處。
㈥另原告違反食品衛生管理法之情形如下：1.被告98年5 月8
日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書；行政院衛生署98年7 月29日衛署訴字第0000000000號訴願決定書：訴願駁回。2.被告100 年5 月30日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書。3.被告100 年12月2 日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書；行政院衛生署101 年5 月4 日衛署訴字第0000000000訴願決定書：訴願駁回；鈞院l0l 年度簡字第23號行政訴訟判決結果：原告之訴駁回。4.被告101 年2 月2 日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書。5.被告101 年8 月7 日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書。6.被告101 年12月13日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書。7.被告102 年7 月8 日府衛食藥字第00000000 00 號行政裁處書；衛生福利部102 年11月7 日衛部法字第0000000000號訴願決定書：訴願駁回。因原告屢次違規，情節重大，故本次被告依違反食品衛生管理法第28條規定，處原告罰鍰20萬元，於法並無違誤。
㈦聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告提出之原處分卷與訴願機關提出之訴願卷內所附之各該文件、資料（詳後述）在卷可憑，故足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：原告系爭產品之前揭廣告內容，究有無「不實、誇張或易生誤解之情形」（即被告認定原告違反食品衛生管理法第28條第1 項而依同法第45條第1 項前段予以裁罰，有無違誤）？茲析論如下：
1.按行為時之食品衛生管理法第1 條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、第3 條規定：「本法用詞，定義如下：食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」、第4 條第1 項規定：「主管機關採行之食品安全管理措施應符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估體系。」（103 年2 月5 日此條項修正後之內容則為：「主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系。」）、第28條規定：「（第1 項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2 項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」，第45條第1 項規定：「（第1 項）違反第28條第1
項…者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰；…。」。
2.而關於前開食品衛生管理法第45條第1 項規定，於103 年2
月5 日修正（該法名稱並修正為「食品安全衛生管理法」）後之現行規定，雖提高罰責為「（第1 項）違反第28條第1
項…者，處新臺幣4 萬元以上400 萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰；…」，惟依前所述，原告系爭行為之時間為102 年10月21日，係於上開法規條文修正之前，基於不利益不溯及既往原則，本案仍依修正前規定，程序上當無不合，合先敘明。
3.經查，於前揭時、地在「啟德素食坊食堂」店內確有販售原告之系爭產品，產品包裝袋上並印有前揭廣告內容一情，業據被告提出系爭產品包裝袋之翻拍相片（原處分卷第12至13頁）為憑，核與原告自行提出之包裝袋1 個內容相符（置於本院卷之證物袋內），並為原告所不爭執，足信屬實。
4.被告之所以認定原告系爭廣告涉有「不實、誇張或易生誤解之情形」，其理由略謂：因廣告中使用「請癌症、肝硬化者，請癌症、化療、肝硬化、B 、C 型肝炎、眼睛澀、頸背硬、脹氣者，請平日戴活性碳口罩」、「請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛者，請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛、皮膚癢者，電腦請加護目鏡」「茶、咖啡、可樂、因含咖啡因傷肝，…，未遵守，15天後，幫助漸減，…」、「睡眠不足的人，喝後會立刻幫助睡眠。睡前1 分鐘喝半瓶立刻上床，則超過白天喝3
瓶的幫助，20分鐘後才上床，則成為提振精神，不眠。睡眠足的人，喝入則立刻精神旺好心情」等文字。經查：
⑴本件產品包裝袋上關於「請癌症、肝硬化者，請癌症、化療、肝硬化、B 、C 型肝炎、眼睛澀、頸背硬、脹氣者，請平日戴活性碳口罩」、「請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛者，請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛、皮膚癢者，電腦請加護目鏡」等文字，依其完整之文句以觀，可知其用意與結論係在於：告知有上述這些疾患或症狀者，請「平日戴活性碳口罩」及「電腦加護目鏡」。而原告所略述：「空氣中化學氣味是癌症、肝硬化非常主要的原因，原告告知社會大眾，癌症、肝硬化患者，要戴正確灰色的活性碳口罩來避免上開疾病」，及「不良的生活習慣是人生病的主要原因，看再好的醫生，吃最高貴的藥物，如生活習慣不改，疾病照樣復發、惡化。…人們使用電腦是近距離，長時間高專注力的使用，電離力經年累月的輻射你的眼、胸、身體，使你細胞耗損病變、受傷而產生乾澀、痠痛、不通，最有效的方法就是電腦螢幕上加抗輻射護目鏡片，阻斷病原的發生，是最根本有限的方法」等情，確屬的論，並無不實。是本院認為前述廣告之內容，均屬一般人的養生與健康常識（知識），尚無誇張、不實或使人易生誤解之情。⑵被告雖謂：前開包裝袋之文字，以鮮黃色、並使用大小不同之字體，凸顯疾病名稱「癌症、肝硬化、B 、C 肝炎」與身體症狀「眼睛澀、頸背硬、脹氣、皮膚癢」等，將上開疾病、症狀與原告販售之「百恙養生精力湯」產生連結性，因而誤導消費者該食品具有療效等語。經查，關於系爭產品包裝袋上之文字，雖確有以大小不同之字體標示之情形【查包裝袋其中一面所載「癌症、肝硬化」等字之字體最大，為2 ×2 公分，另一面所載之「眼睛澀、頸背硬
、胸悶痛」之字體次之，為1.5 ×1.5 公分，其餘的「請
癌症、化療、肝硬化、B 、C 型肝炎、眼睛澀、頸背硬、脹氣者，請平日戴活性碳口罩」等字，字體為l ×l 公分
，另「請眼睛澀、頸背硬、胸悶痛、皮膚癢者，電腦請加護目鏡」等字之字體亦為l ×l 公分；是該包裝袋上並無
使用2.5 ×2.5 公分之字體，附此敘明】（詳參本院卷證
物袋內之包裝袋），惟查，包裝袋上不論是使用前述2 公分見方、或是1.5 公分、1 公分見方之字體，均讓人一望即明，並無因字體大小差異而有使人看不清楚、或不易看清之情形，是以一般人看到上開廣告內容時，均可輕易、完整地看到整體文句之內容並知悉其意（蓋上開文句，完全未提及與系爭產品之關連性），尚無使人有易生誤解之疑慮，是被告所述：將使民眾就廣告所載疾病、症狀與系爭產品產生連結，而誤導民眾該食品具有療效一節，容有誤解，尚難憑採。
⑶再者，該包裝袋上另載有：請「頭痛、憂鬱症、易疲累、常抽筋、失眠、便秘的人，少喝含咖啡因的茶、咖啡、可樂飲料」等語，及請「酒醉、易疲累、黑斑紋、青春痘、皮膚癢、脹氣、牙週病的人，少吃油炸食品」等語，經查，上開廣告內容亦均為一般民眾所熟知，足認原告在產品外包裝袋上記載前開文字亦僅係一般知識（常識）之說明，仍難認有何「不實、誇張或易生誤解」之情形。
⑷又包裝袋上另載有：「白開水喝太少（茶、咖啡、可樂、因含咖啡因傷肝，辣椒、睡眠未滿8 小時、菸酒、熬夜、疲累、香水、提重物、電腦未加抗輻射鏡，會傷害身體健康，未遵守15天後幫助漸減，60公斤普通木炭分散放置家中可淨化空氣」（詳參卷附包裝袋），依其所稱「未遵守15天後『幫助漸減』」一語，其意固然係指飲用該產品之幫助將會逐漸減少，惟觀諸上開文句除「幫助漸減」以外之其他文字，可知均係一般民眾所熟知之養生常識，上開內容與文義既本為一般民眾所熟知，本院實難認上開廣告之內容有何「不實、誇張或易生誤解」之情。
⑸再者，包裝袋上另載有：「睡眠不足的人，喝後會立刻幫助睡眠。睡前1 分鐘喝半瓶立刻上床，則超過白天喝3 瓶的幫助，20分鐘後才上床，則成為提振精神，不眠…睡眠足的人，喝後則立刻精神旺好心情」等語（查上開文字之字體，均為0.3 ×0.3 公分，明顯小於前述其他廣告內容
之字體，若不靠近查看則無法看清內容）；依其意旨，係在說明飲用系爭產品之效果，而核其所使用之「幫助睡眠」、「提振精神」、「精神旺好心情」等詞，經本院查詢衛生福利部食品藥物管理署網站公告之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，系爭廣告中之上開語詞，均屬「未涉及誇張、易生誤解或醫療效能」之用詞（詳參卷附之認定基準，此並核與本院卷第18至19頁原告所提臺北市政府衛生局於102 年8 月編印「藥物、化粧品及食品廣告相關法規暨案例彙編」中所載「未涉及誇張、易生誤解或醫療效能」之詞句內容相符），是以自難認前揭廣告之內容有涉及誇張、易生誤解或醫療效能之情。至前開文句中所使用之「立刻」一詞（為時間副詞），其義為「緊接著某個時候」，此用語固屬較為主觀，惟觀其前後文之整體文義，可知其僅係用以敘述其產品可「幫助睡眠」、「精神旺好心情」之加強語氣，既然前揭「幫助睡眠」、「精神旺好心情」等詞之使用並無違法，則自不會因使用加強語氣之語詞而反構成違章。
⑹另觀諸本件產品之包裝袋上，載明本產品之成分為：枇杷、元蔘、熟地、紅棗、老薑、甘草、白勺、葡萄糖等，（參本院卷第13頁之相片）。而經本院查詢，上開成分之功效分別如下：
①枇杷：營養頗豐，有各種果糖、葡萄糖、鉀、磷、鐵、鈣以及維生素A 、B 、C 等。…中醫認為枇杷果實有潤肺、止咳、止渴的功效。枇杷葉亦是中藥的一種，以大塊枇杷葉曬乾入藥，有清肺胃熱，降氣化痰的功用。
②元蔘：能滋陰降火、益精、利便，可以治熱病煩渴。對咽喉腫痛、自汗盜汗、吐血鼻血、津涸便秘、煩心失眠也有效果。對於脾胃濕滯、虛弱而腹瀉者，不宜。
③熟地：可養陰補腎、填精，主治血虛所致面色萎黃、頭昏心悸；腎精不足之腰膝酸軟、頭暈目眩、鬚髮早白；肝陰不足之雙目乾澀、視物昏花。…用於血虛萎黃，眩暈，心悸失眠，月經不調，崩漏等症。為補血要藥。常與當歸、白芍同用。
④紅棗：有養顏防老，還有護肝、補氣養血、防掉髮、強健筋骨等作用…。有健脾養胃、益血壯神之效。現代醫學也證實，紅棗性味甘平，對血氣不足、貧血、咳嗽、神經衰弱、失眠、高血壓等也具有療效。
⑤老薑：薑愈老，辛辣味愈強，驅風能力愈佳，用來暖和身體的中段，能夠刺激身體活力和提升體溫（中醫說它用於「回陽救逆」，其效甚佳），並能有效解除體內液體、血液、代謝的阻滯。
⑥甘草：性平，味甘，有解毒、祛痰、止痛、解痙以至抗癌等藥理作用。在中醫上，甘草補脾益氣，滋咳潤肺，緩急解毒，調和百藥。生用主治咽喉腫痛，痛疽瘡瘍，胃腸道潰瘍以及解藥毒、食物中毒等；蜜炙主治脾胃功能減退，大便溏薄，乏力發熱以及咳嗽、心悸等。
⑦白勺：養血斂陰，柔肝止痛，平肝陽。用於月經不調，經行腹痛，崩漏，以及自汗、盜汗等症。白芍能養血斂陰，治婦科疾患，常與當歸、熟地黃、川芎等藥配合應用…。（以上詳參卷附之維基百科等網頁查詢資料）。⑺查系爭產品之上開成分，均為一般民眾所知悉之中藥材，而各該成分之功效，亦廣為民眾所知，且由一般人隨時隨地即可簡單、輕易查得之網路資訊，亦均有詳細說明，而被告亦未爭執上開中藥成分之功效（至於系爭產品含有前述各項成分一情，亦未據被告爭執），是足認廣告中所說明之內容，並非原告所憑空杜撰。而系爭產品成分所示之各項中藥食材，確具有前述藥用之效果，此乃該等食材特性使然，亦與社會普遍認知之經驗法則無違，被告對此亦未提出任何文獻資料或科學實證，推翻系爭食材之效用。縱該等食材經過加工，亦應具其天然之效用，不會因為加工而完全改變其天然之性質。是原告主張：其於產品外包裝袋之廣告內容（如：幫助睡眠、提振精神、精神旺好心情等）並無誇張、不實可言一節，即屬有據。又以現今社會之網路極度普及與消費大眾之智識水準而言，當不致僅因看了系爭產品之廣告說明，即認其可於失眠或患病時不需看醫生，僅食用系爭產品即可達治療之效果，是被告所稱：系爭廣告內容有使民眾易生誤解一情，亦實屬無據。⑻又被告另稱：本件同一產品卻同時兼具「幫助睡眠」與「精神旺盛」，涉有誇張、不實，應提出相關證據等語，惟如前所述，系爭產品之成分中，元蔘可治「煩心失眠」，熟地可養陰補腎、補血，同時亦可治失眠，紅棗則除護肝、補氣養血、強健筋骨、益血壯神等作用外，同時對失眠亦具療效；是由系爭產品之成分以觀，確同時具有幫助睡眠與提振精神之功效。又如原告所舉之例：在睡前飲用「牛奶」可幫助睡眠，而「牛奶」亦具有幫助體力恢復之效。從而，系爭廣告之前揭內容，亦難認有誇張、不實或易生誤解之情。
5.此外，原告系爭產品透過外包裝袋上之廣告說明方式，欲達招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟其同時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權，及第11條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇，因此，其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範疇（參見大法官釋字第
414 號、第577 號解釋理由書）。
6.再按，憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，國家如欲限制人民之自由權利，應以法律為之，此即所謂法律保留原則。本件原告於產品外包裝袋上之廣告行為，如前所述，係屬商業言論，應受憲法第11條言論自由之保障，而本件被告即政府機關係依食品衛生管理法加以規範並處罰，查食品衛生管理法係經由立法院三讀通過、總統公布之法律，自與前揭法律保留原則無違。而該法第28條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，然何謂「不實、誇張或易生誤解」，實屬不確定法律概念，即該構成要件之法律用語並未明確表示，而是具有流動的特徵之法律概念，然基於法律明確性原則，其構成要件必須符合「非難以理解」、「為受規範者所得預見」、「並可經由司法審查加以確認」（大法官會議釋字第432 號解釋參照）等要件。故本件被告依行為時食品衛生管理法第28條第1 項規定，認定系爭產品外包裝袋之說明用語涉及誇大、不實、易生誤解而開罰，其所依據之法律規範既係使用不確定法律概念，則於具體個案之涵攝過程自應符合該規定之立法意旨，不得流於恣意。
7.再者，行政機關就其主管事項所為行政函釋，法院固毋須排斥而不用，但仍應審查其適法性（大法官會議釋字第137 號解釋參照）。是觀諸前揭食品衛生管理法第28條第1 項之規定，可知關於食品廣告之判斷標準，即為該廣告是否構成「不實、誇張或易生誤解」。被告於答辯理由中所提及之各種函釋，亦應緊扣上開要件，逾越或不符該等要件者，即不得適用於本案。
8.則就本案而言，原告於產品外包裝袋所載系爭廣告之內容，多屬醫學知識、常識之敘述，而關於其產品功效之說明，亦均為其所含成分實際上原有之功效，是以均難認其廣告內容有何誇大、不實或使民眾易生誤解之情。至於被告所引函釋內容，本仍需按照個案之事實加以認定，且依前開說明，本院認為本件並無前開函釋之適用餘地，併此敘明。
9.另被告雖列出原告先前亦因食品廣告內容違反食品衛生管理法第28條第1 項規定而數度遭被告裁處之紀錄，惟查，原告先前被裁處時所使用之廣告文句，與本案尚有不同，且其中一次原告遭裁處後提起行政訴訟，並曾經本院另案撤銷原處分確定在案；且對照原告先前遭被告認定違規所使用之食品廣告文句，可知原告於每次遭被告裁罰後，就會修正其使用廣告文句，是由此足認原告確實有心改善，且由此益足證原告主觀上實無違反食品衛生管理法相關規定之犯意，故應認本案之裁罰實有未合。
㈢據上，本案原告之系爭食品廣告，難認有不實、誇張或易生誤解之情形，被告認定原告違反食品衛生管理法第28條第1
項而依同法第45條第1 項前段予以裁罰，尚有未合。從而，原處分應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、末以，本案事證已臻明確，兩造其餘陳述及證據資料，經核均與本件判決結果不生影響，爰不另逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 14 日行政訴訟庭 法 官 周玉羣
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
中 華 民 國 104 年 10 月 15 日書記官 黃瓊儀