臺灣桃園地方法院104年度簡更(一)字第13號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 105 年 12 月 30 日

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　 104年度簡更(一)字第13號105年12月6日辯論終結原　　　告　邱創臺
訴訟代理人　謝錫福律師
被　　　告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦
訴訟代理人　陳河泉律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部民國101 年11月29日台內訴字第1010365649號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，前經本院以102 年度簡字第41號判決將原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷，被告上訴後，經臺北高等行政法院以103 年度簡上字第133 號將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落於桃園市中壢區( 改制前為桃園縣○○市0 ○○段000 ○0 ○000 ○0 地號之土地（下稱系爭土地），係位於「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」之農業區內，與系爭土地隔鄰者則為同段第311 地號土地、同段第312
地號土地。於民國101 年3 月13日上午9 時5 分許，經桃園市中壢區清潔隊至系爭土地、第311 地號、第312 地號土地上，辦理違反廢棄物清理法案件稽查，稽查結果為「二、…該空地為地主整地，土石方未夾雜垃圾及營建廢棄物。…四、現場照相存查」，當日被告所屬警察局中壢分局內壢派出所亦派員至現場協助稽查。嗣經被告所屬警察局中壢分局101 年3 月27日中警分行字第1017008024號函及桃園市中壢區公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函，查報原告未經許可於系爭土地堆置及回填土石方。嗣被告所屬農業發展局（以下簡稱農發局）以101 年4 月20日桃農管字第1010006736號函，認系爭土地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，乃通知原告陳述意見，原告即於101 年5
月24日具狀陳述意見，表示系爭土地耕作不易，故有整地必要性等語。案經被告所屬農發局以101 年6 月6 日桃農管字第1010009809號函，認定原告有違規使用之事實，應依相關法規核處。嗣被告以系爭土地確有違規填具土石方，違反都市計畫臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁罰基準，以101 年6 月11日府城行字第1010140245號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新台幣（下同）9 萬元，停止非法使用、1
個月內恢復土地原狀。原告對於原處分不服，向內政部提起訴願，經遭無理由駁回，原告就原處分關於罰鍰部分仍有不服，乃向臺北高等行政法院提起行政訴訟，因屬依行政訴訟法第229 條第2 項第2 款適用簡易訴訟程序之案件，爰依同條第1 項之規定，裁定移送本院行政訴訟庭管轄。前經本院以102 年度簡字第41號判決將原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷，被告上訴後，經臺北高等行政法院以103 年度簡上字第133 號將原判決廢棄發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
（一）按都計法第79條第1 項、第2 項係規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行」，即其非難行為之客體標的為都市計畫範圍內之土地，所非難之行為，則係因從事建造、採取土石、變更地形而違反都計法或都計法授權制定之命令。至都計施行細則第29條第1 項本文則係規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施」，即基於下列理由，始得施作土地改良：⒈為保持農業生產之目的。⒉經申請而興建農舍。⒊經申請而為農業產銷必要之設施。…而本件原告於案發當日所為之填土整地，即係為保持農業生產而施作之土地改良，是依施行細則所規定，毋需經申請即得為之，故被告主張因原告未經申請即施作土地改良，自為違法，即有所誤。再者，原告遍查土地法、土石採取法、水土保持法、水土保持法施行細則、水土保持計畫審核監督辦法、區域計畫法施行細則、農地重劃條例、土壤及地下水污染整治法施行細則等相涉行政法律命令等，亦無合致本件客觀法律事實，明文規制土地所有權人，為保持農業生產而施作填土整地，事前應先經主管機關審查或核准者。從而，可認被告以原告未申請即進行土地改良，並以原處分裁罰原告，並無法律授權之適法依據。至於被告所引用之桃園市申請農業用地改良作業要點」（下稱作業要點），乃係未經授權訂立之行政命令，僅為被告依其職權所下達之職權命命，自非都市計畫法第79條第1 項所稱「依本法所發布之命令」，故原告縱有違反該作業要點，被告亦不得引為裁罰原告之依據。
（二）又系爭土地土質貧脊、地勢低窪雜草叢生，坵壟高低不一、地形錯綜複雜、造成耕耘施作不易，若無進行積極改良，顯無法進行農用生產，是原告為改良系爭土地現況以符合農業使用，始於101 年3 月進行填土整地，故被告農發局所稱原告於系爭土地上違建鐵皮屋、堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土等顯非事實。實者，原告自101 年整地後即實施植栽玉米、並自101 年8 月改種植芭樂等旱植農作，而為保持農業生產所施作之土地改良。況農發局亦曾於101 年7 月5 日至現場會勘，經該局會勘現場結果並無未保持農業生產情形，故該局僅以101 年7 月23日桃農管字第1010013109號函要求原告於土地邊坡種植綠籬及檢附土壤檢驗報告後另案申請勘查求，原告因此再以101 年8
月27日申請函覆農發局已完成綠籬並檢附土壤檢驗報告，是以原告改良系爭土地確係為保持農業生產且實際作為農業生產使用乙節足堪認定。
（三）再者，訴願決定書既謂「另觀桃園市中壢區公所101 年4
月10日農字第1010024297號函主旨『檢陳本市大華段311
、312 、312-7 、312-8 地號等4 筆農地』違規使用查報表…」等語，與所附桃園市中壢區農業用地違規案件處理查報表，可知該4 筆均經認定為違規使用，即原告之鄰地即第311 地號土地，係與原告同次填土整地，惟迄今卻未受被告任何裁罰處分，甚者桃園市境內亦有多起未經申請填土整地之案件，亦未受裁罰，被告顯係為罰而罰本件，而有違平等原則。
（四）而被告雖稱系爭土地因填土導致與鄰地有約1 公尺之落差，且因系爭土地比鄰地高約1 公尺，不利於該農地農業之生產等語。惟被告卻從未提出具體證據證明有何不利農業生產之事實，徒以主觀抽象、不確定之臆測文字敘述，顯然與事實不符且無據，不足以採信自明。況系爭土地既取得桃園市中壢區公所核發之農業用地農業使用證明書，縱使（假設語氣）與鄰地有約高低1 公尺之落差，亦足以證明並無不利於該農地農業生產之情事。
（五）況且不僅證人劉文忠於鈞院105 年6 月13日審理時有到庭證稱「其所出賣的紅土壤可以供種植使用，原告有向其購買過兩次樹苗，一次買玉米的苗、一次芭樂樹苗」等語，而這兩次證人都有在現場幫忙種，種植芭樂樹苗時，需要小型挖土機幫忙挖小洞，再用人工撥土種植，該挖土機也是證人幫忙僱工的，且依據被告所頒布桃園市農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點第5 條第2 項之規定，可知土壤改良時，關於表土層及底土層，並非完全不得有石礫在其中，故被告謂填入砂石即會影響生長部分，顯與上揭被告所頒布之規定自相齟齬，何況系爭土地整地並未填入石頭，且原告亦有將系爭土地相關整地之土壤檢測報告提供給被告，故被告所述整地不利農作，不僅與事實不符且無據，不足採信自明，而另一證人林孟彥於同日審理時，就被告所提出被證11號之照片，亦證稱「當初並沒有實際測量，無法具體指出相片中系爭兩筆土地之所在，亦不知系爭土地填土前之的狀態，於101 年4 月10日紀錄表中所載系爭土地原來比鄰地低，填土後比鄰地高，乃係碰到、詢問當地民眾而為此記載」等語，可見證人根本無法證明系爭土地及鄰地實際狀態即如其紀錄表所載，另證人對於法官訊以填土的結果高於鄰地1 公尺會造成什麼樣的災害或不適合農用的情形？證人則表示「我不清楚」，故證人所拍攝之相片及於101 年4 月10日紀錄表所載內容，皆無法作為本件原告就系爭土地所為整地行為乃不利於該農地農業生產之證據。
（六）綜上，被告於原處分裁罰前，並未實際至土地現場進行會勘，僅依據中壢區公所所檢附、並非系爭土地之照片，及被告機關內部之公文，即逕指原告有非屬農業經營使用之情形，實難謂已對「原告未保持農用生產」乙節盡其舉證之證等語。並聲明：原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告答辯略以：
（一）按農發局101 年4 月20日桃農管字第1010006736號函文表示（略以）：「…現地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業使用…」等語，及都市計晝法台灣省施行細則第29條規定：「農業區為保持農業生產而劃定…」，得知系爭土地未經許可填具土石方對農業生產環境造成影響，已非屬農業經營使用，即違反都市計晝農業區土地使用分區管制規定，其違反都市計晝法臺灣省施行細則第29條之規定，至為明確，當依都市計晝法第79條規定處罰之。
（二）次按上開都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依其文義並未規定農業區土地填具土石方均毋庸經過申請，原告尚有誤解。況依土石採取法第3 條及第4 條規定，採取土石本即應取得土石採取許可，而農地填具土石方行為，當然會涉及所填具之土石方之合法來源為何？當然依法應經申請，主管機關始得依法審核。再參照最高行政法院94年度判字第1275號判決意旨（見被證十），非都市土地之農業區從事農業改良行為尚須經過申請，舉輕以明重，都市土地之農業區若從事農業改良行為當然更須經過申請才是。又依桃園市申請農業用地改良作業要點第4 點之規定，本件原告已自承其於系爭土地上填具土石方並未向主管機關先行申請，而原告亦未提出合法土方來源證明文件，若謂原告均毋須向主管機關提出任何申請，即得擅自於系爭土地上大肆填土，所填具之土石方又係來源不明之不合法土石方，顯非都市計畫法立法之本意甚明。而就中壢區公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函所檢附之現場彩色照片所指系爭中壢區大華段312-7 、312-8 地號土地之照片，經承辦人至現場勘查並比對照片拍攝角度及位置後，認定編號8 、9 、10照片即為中壢區大華段312-7
、312-8 地號土地，而編號1 、3 照片亦有拍到部份系爭中壢區大華段312-7 、312-8 地號土地。
（三）又證人羅振義雖證稱：「有向漢崧砂石場購買砂石填置於系爭土地，而載運之土壤沒有夾帶營建剩餘土石方，會有土石是因為挖土地時挖到土地下方原來的石頭」等語。惟查，依證人陳忠懿103 年3 月27日於原審審理時證稱：「（農地可否回填砂石場的砂石？）當然不行。這會影響作物生長」，可見系爭土地既已填置砂石，自不利農業生產，而非屬農業使用。再按照工地現場負責人邱逸棋於101
年3 月13日警詢筆錄第10行稱「整地工程沒有開挖」等語觀之，既然僅是回填土石而沒有開挖，就沒有所謂挖到土地下方的石頭，顯見系爭土地所被填置之外來土石方確有夾帶石塊。
（四）復按臺北高等行政法院103 年度簡上字第133 號判決理由意旨觀之，因本件所填砂石之顆粒間隙過大，造成水分涵養不易，是回填沙土當然有礙耕作。再依行政院農業委員會96年12月4 日農企字第0960168045號函文之說明（見上證一），可見農業用地填土之來源本就不得為砂石等物質，不得回填砂石而加以回填，即為不利於農業生產甚明，且依照上開證人羅振義及陳忠懿之證詞，則系爭土地既已填置砂石，自不利農業生產，而非屬農業使用。而本件處分時，原告的違規行為依照中壢區公所被證1 號照片拍攝時間所示（即101 年4 月10日），當時土地上並沒有種植任何農作，且原告於102 年6 月27日其第一次庭訊時，亦陳稱處分當時還未種植農作，所以原告以其事後種植果樹認為石粒不要超過百分之30即可，與處分當時情形並不相同。
（五）本案依中壢區公所101 年4 月10日填製農業用地違規使用案件處理查報表，其上記載「較毗鄰農地高約1 公尺」等字，惟檢視所附當時現況照片，因填土造成該土地地勢較旁鄰農地及路面高，已無涵水功能，此與原告主張填土整地，係為保持農業生產而施作之土地改良，顯有悖離；原告主張土質貧脊、地勢低窪、雜草叢生、蚯壟高低不一情況，縱若屬實，此可以就地高低整平，施以有機肥料，並無須大量回填土石，即可完成，何須大量填土。再者填高之土石高約1 公尺與旁鄰土地落差，遇大雨恐致因沖刷而影響鄰地農田或造成積水或阻塞旁鄰溝渠之慮，破壞農耕環境及影響灌排水系統乃不爭之事實。
（六）再者，行政院農業委員會曾於105 年5 月17日以農企字第0000000000號來函說明，依上開說明，農業用地填土之來源不得為砂、石等物質。本件原告自承回填之土石方係以紅土與「砂石」比例二比一混合而成，自屬不利於農地作農業使用。另證人羅振義於前審雖證稱：「載運土壤沒有夾帶營建剩餘土石方及會有土石是因為挖土地時挖到土地下方原來的石頭」等語，惟依照工地現場負責人邱逸棋於101 年3 月13日警詢筆錄表示「該整地工程沒有開挖」，既然僅是回填土石而沒有開挖，即無所謂挖到土地下方的石頭，顯見系爭土地所被填置之外來土石方確有夾帶石塊。再依經驗法則，若於整地過程中翻攪原來土地，則原來土壤勢必會與新回填之紅土混合，而呈現土壤有不同顏色，然依前審照片所示（見被證十一），整地後之土壤顏色仍為紅色，顯見根本無翻攪開挖原來之土地土壤，而只有將回填之土石推平整地而已，其上所顯現之石塊當然係屬新回填之土石方甚明。況依改制前桃園市中壢區公所104
年4 月10中市農字第1010024297號函文所附照片顯示，該堆填鍺紅色土石方，高層較旁鄰農地高，土色亦與旁鄰農地不同，顯係外來土石方，表土亦見有石塊等不利耕種物質，且其毗鄰農地種植有香蕉及蔬菜等作物，該地顯無需填土改良即可農作，其堆填土石方行為顯非農耕需求。況本件被告於原告行為時已定有桃園市申請農業用地改良作業要點之自治規定，依該規定第4 點第1 項第3 款、第2
項第3 款等規定，中壢區公所101 年4 月10日所填製農業用地違規使用案件處理查報表之記載及照片，顯見因填土造成該土地地勢較旁鄰農地及路面高，已無涵水功能。雖原告又主張土質貧脊、地勢低窪、雜草叢生、蚯壟高低不一等情，縱有之，亦可以就地高低整平，施以有機肥料，並無須大量回填土石，即可完成，何須大量填土。而填高之土石高約1 公尺與旁鄰土地落差，遇大雨恐致因沖刷而影響鄰地農田或造成積水或阻塞旁鄰溝渠之慮，破壞農耕環境及影響灌排水系統乃不爭之事實。
（七）至於證人劉文忠於鈞院105 年6 月13日審理時之證詞，顯見劉文忠所購買之不明土方並未取得合法採取土石之證明，則羅振義再向劉文忠購買之不明土方，自亦未取得合法採取土石之證明，且若劉文忠所出賣之紅土壤若可直接種植使用，自不可能摻雜不利農作之砂石攪拌之理。況依土石採取法第1 條、第3 條、第4 條等規定，原告於系爭農地上回填土石方，該回填之土石方自應取得主管機關之許可始可採取，而依原告所提（原證10) 種植土買賣合約書，賣方為城市農園，買方為羅振義，惟城市農園依其商業登記資料（更被證一）所示，根本無種植土買賣之項目，劉文忠辯稱作物栽培服務業及肥料零售業均包括土壤買賣，並稱係申請工商登記時承辦人員所告知等語，完全係為卸免己責之不實說法。而依其作物栽培服務業細項中僅有「土壤處理」，並未包括「土壤買賣」，而肥料零售業更不可能包括「土壤買賣」，劉文忠亦無法說出是那位承辦人所告知，可見其證述並不實在。另就證人林孟彥於鈞院同日作證時之證詞，亦見系爭土地填土後確有比鄰地高出許多之事實，雖證人林孟彥係以目測判斷系爭土地填土後比鄰地高約1 公尺，而未實際測量，但證人有在現場繞一圈，並詢問當地民眾，故是否確實系爭土地填土後比鄰地高約1 公尺，而有所誤差，其誤差值亦極為有限，況證人至現場查報，僅是查看現場實際客觀狀況並據實回報，證人並未判斷是否適合農作與否，證人與本件實無利害關係，故證人並無於查報表內故意為不實記載之可能。
（八）綜上，被告審認系爭土地違規填具土石方，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，爰依都市計晝法第79條、桃園市違反都市計晝土地使用分區管制罰鍰裁量基準等規定，裁處原告罰鍰9 萬元、停止非法使用、一個月內恢復土地原狀，其認事用法並無違誤等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述之爭點外，有原處分書、訴願決定書、農發局、城鄉局、被告所為之歷次函文等資料附本院卷、原處分卷、答辯卷、訴願卷等可稽，原告復不為爭執，堪認為真實。是參酌兩造上開之主張，可認本件兩造之爭點應為：被告認原告在系爭土地上違規填具土石方，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條及桃園市違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2 點等規定，以原處分裁處原告9 萬元罰鍰，有無違法？
（一）按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」，都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1 、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限」，亦為都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項所明定。查，原告所有之系爭土地位於「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」之農業區內，為都市計畫區範圍內之農業區土地，則依據上揭都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項規定，原告自應保持農業生產，否則即應依上揭都市計畫法第79條第1 項規定，予以裁罰，合先敘明。
（二）原告於被告裁罰之前，在系爭土地上堆置、回填土石等行為，難認與保持農業生產有關：
⒈按「農業用地之現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形，不得認定為作農業使用」，此為農業發展委員會令頒之「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第5 條第4 款所明定（見本院102 年度簡41號卷宗，以下稱本院前審卷，第317 頁正、反面）。查，原告係於101 年2 月29日委託訴外人羅振義整理系爭土地，羅振義即自同年3 月11日起開始載土回填至系爭土地，另自同年3 月12日起，僱請訴外人邱逸棋至現場監督指揮整地工程，及訴外人張崇榮、徐金生駕駛挖土機在系爭土地上整地等情，此有被告所屬警察局中壢分局101 年3 月27日中警分行字第1017008024號函文、邱逸棋、張崇榮及徐金生之調查筆錄、現場照片及中壢區清潔隊辦理違反廢棄物清理法案件稽查紀錄表等證物( 見本院前審卷，第60頁至第70頁) 附卷可稽。觀諸前揭現場照片顯示，系爭土地一部分堆置大量紅土，上有2 台挖土機，另一部分則鋪設鋼板（見本院前審卷第68至69頁之查獲現場照片），可見，系爭土地之農業用地現場上既有與農業經營無關或妨礙耕作之上述障礙物、砂土等物存在，則依首揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條第4 款規定，已不得認定為作農業使用，亦顯難認為與農業生產相關，反有不利農作之情形。又證人羅振義於本院前審103 年2 月12日言詞辯論期日雖證稱( 略以) ：「有向漢崧砂石場購買砂石填置於系爭土地，又堆置於系爭土地上之土有砂石土與種植土，種植土之顏色為紅色，比例約為：種植土之比例為二，砂石土之比例為一，因為土的成分要配一點砂土比較好種植，鏟子去挖的時候才不會太硬」等語( 見本院前審卷第249 頁反面至第251 頁反面)
。惟查，依被告所屬農發局本件承辦人員即證人陳忠懿於本院前審103 年3 月27日言詞辯論期日證稱：「（農地可否回填砂石場的砂石？）當然不行。這會影響作物生長」等語( 見本院前審卷第267 頁反面) ，可見系爭土地既已填置砂石，自不利農業生產，而非屬農業使用。況且依據上開證人羅振義之證詞，可知堆置於系爭土地上之砂石土之比例已高達全部堆置土石之三分之一，如此大量之砂石土堆置於系爭土地之農業用地之上，顯然不利於保持農業生產。至於證人羅振義雖證稱：「因為土的成分要配一點砂土比較好種植，鏟子去挖的時候才不會太硬」等語，惟並未提出任何科學數據以資證明，且不僅與證人陳忠懿上開證稱：砂石會影響作物生長等語相違反，更與上揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條第4 款規定：「農業用地之現場有與農業經營無關或妨礙耕作之『砂石』等使用情形，不得認定為作農業使用」相違背。是證人羅振義上開證稱：土的成分要配一點砂土比較好種植等語，自不足採信。又原告與其配偶許碧珠均委託羅振義整地並有簽立委託書，惟揆諸委託書約定：「…代為『申請』農地『回填』等相關作業並回填乾淨土方，不得回填有害廢棄物；以利『興建』或『耕種』」等語，此有委託書1
份在卷可稽( 見本院前審卷第71頁) ，是依上開委託書之約定，顯非以耕種為唯一目的，亦無述及如何改良以利耕種。況查，證人羅振義原僅出示與城市農園間之「種植土買賣合約書」( 見本院前審卷第70頁反面) ，惟核此僅屬債權契約，尚無法證明有交付種植土之事實，況該合約書既約定：「買賣雙方交易完成，賣方依實際出貨量另開立收據予買方」等語，但羅振義竟無法提出收據、合法土方來源證明，顯與常理不符，是系爭土地上回填土石是否來自城市農園及有土壤檢驗證明書存在，不無疑義。故原告顯然無法舉證證明其於系爭土地上回填之土石係適合及有利於農作，且係為保持農業生產而回填土石。
⒉次查，系爭土地於101 年3 月13日經警查獲時，現場係堆置大量紅土及鋪設鋼板，復有控土機在其上整地，其情形顯非保持農業生產，自上述現場照片乃清楚可見，已如上述。另按中壢區清潔隊101 年3 月13日辦理違反廢棄物清理法案件稽查紀錄表所載（略以）：「依據現場勘查結果，系爭土地為地主整地，土石方未夾雜垃圾及營建廢棄物」等語，可見該日確有土石方堆置於系爭土地上，則被告認定原告在系爭土地上違規填具土石方，違反99年修正都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項前段及都市計畫法第79條第1 項等規定，其所為判斷與前揭事證相符，自非無據。另觀原處分說明四、理由與法令依據之第（四）點記載：「旨揭土地係位於『中壢平鎮都市擴大修訂計畫』農業區，台端違規填具土石方，經本府農業主管機關101
年4 月20日桃農管字第1010006736號函認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，故本案業已違反都市計畫法農業區土地使用分區管制規定。另台端101 年5 月24日陳述意見書書經本府農業主管機關101
年6 月6 日桃農管字第1010009809號函再次認定非屬農業使用，爰依法予以裁罰」等語（見本院前審卷第25頁正、反面），足見被告對其所屬農發局101 年4 月20日桃農管字第1010006736號函文、101 年6 月6 日桃農管字第1010009809號函文，係採認其中有關系爭土地之使用方式對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用之意見，作為對原告裁罰之理由，並且被告所屬農發局上揭101 年4 月20日函文中記載：「系爭土地未經許可堆置、回填『營建剩餘土石方、廢棄土』」、101 年6 月6 日函亦記載：「系爭土地未申請違規回填、堆置土石方」等情（見本院102 年度簡41號卷第75頁、第24頁），益加證明原告未向主管機關申請而回填營建剩餘土石方及廢棄土之行為，其目的並非保持農業生產之作用。
⒊又查，系爭土地原本即規劃為農業用地，僅供農業使用，若有不適農業使用情形，自無劃定為農業區之理。況且原告於委託羅振義填土整地之前，並未對於系爭土地之土壤進行檢測，如未經檢測，則原告如何知悉系爭土地貧脊不適於耕種？另觀之本件查獲當時拍攝照片顯示，系爭土地之鄰地均有從事農作，並種植蔬菜果樹等情（見本院前審卷第57頁、第59頁），顯非無法從事農作。再者，系爭土地縱如原告所稱地勢低窪、雜草叢生、坵壟高低不一等情，惟尚可就地高低整平，亦毋庸回填土方。足見，原告僅以目視方式即認定系爭土地貧脊不適於耕種應予整地云云，尚難採信。
⒋復按臺中市申請農業用地整地審查作業要點第十點規定：「農地整地不得超出鄰地農地之高度」、嘉義縣農業用地填土管制規則第3 條規定：「填土高度不得高於鄰地」、宜蘭縣農業用地填土管制規則第3 條規定：「填土高度不得超過原有高度40公分」，此有上開各縣市要點、規則附卷可稽（見本院前審卷第314 至317 頁），顯見各縣市關於農業用地之整地及填土之審查管制均規定，填土高度不得高於鄰近農地之高度。經查，系爭土地經原告整地後，因回填土石致較毗鄰農地高約1 公尺等情（見原處分卷第3 至8 頁，桃園市中壢區公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函及照片參照），且經證人林孟彥於本院105 年6 月13日言詞辯論期日到場證述：「有用衛星系統定位，且經其目視約高於鄰地1 公尺，並詢問當地民眾，發現系爭土地確實比鄰地還高」等語（見本院卷第70至71頁）。足見，堪認系爭土地顯然已經變更地形、地貌，原告回填亦非供農業使用及保持農業生產之行為，已如前述，是系爭土地填高之土石高約1 公尺與旁鄰土地落差，依一般經驗法則，若遇大雨恐致因沖刷而影響鄰地農田或造成積水或阻塞旁鄰溝渠之慮，破壞農耕及影響涵水，影響農業生產，並與前揭各縣市關於農業用地之整地及填土之審查管制等關於「填土高度不得高於鄰近農地之高度」之規定有違。故原告之整地行為應屬違規，應堪認定。
⒌綜上各情，堪認原告於被告裁罰之前，在系爭土地上堆置、回填土石等行為，難認與保持農業生產有關。
（三）原告無法證明其在被告作成原處分裁處前，即已將系爭土地回復作農業使用：
⒈經查，原告雖有提出種植土買賣合約書，惟該合約書僅能證明訴外人羅振義曾向城市農園購買種植土，至其購買之數量如何？及購入後是否載至系爭土地供作農業使用？該合約書中均未記載，自難據以為對原告有利之認定，已如前述。嗣原告雖於原處分作成後（即102 年7 月1 日）具狀提出之系爭土地現場照片（見本院前審卷第49至51頁），雖顯示系爭土地係用於種植農作物，惟該等照片上並未顯示拍攝日期，且將之與前述所拍攝之系爭土地現場照片（見本院前審卷第67至69頁）相互對照，本件於101 年3
月13日稽查當日堆置於系爭土地上之土壤為紅土，且土地上鋪設鋼板，顯不利於農作，與原告上揭嗣後提出之照片呈現農作物係生長於咖啡色之土壤，復無其他阻礙農業生產之設施或物品放置於系爭土地上者，有明顯差異。自無從僅依原告嗣後提出之照片而推論原告有在被告作成原處分裁處前，即已將系爭土地回復作農業使用之情事。
⒉嗣被告所屬各單位於101 年12月24日至現場會勘及審查結果，雖認系爭土地已整復為可供作農業使用等情，固有被告所屬農業發展局102 年3 月6 日桃農管字第1020004464號函文在卷可憑（見本院前審卷第119 頁），惟該次會勘時間亦已在101 年6 月11日原處分作成6 個月之後，是原告非無可能因在系爭土地上違法填土整地，經被告以原處分裁罰後，始將系爭土地回復作農業生產使用，原告執上述拍攝日期不明之照片及被告所屬各單位於101 年12月24日至系爭土地會勘之結果，主張其於101 年3 月13日經警查獲在系爭土地上堆置紅土、鋪設鋼板及整地等行為，目的在保持系爭土地日後作農業生產使用，且自該日之後即將系爭土地供作農業使用云云，自非可採。而系爭土地以適於農作之土壤作為農業使用之現況，與先前於101 年3
月13日被查獲時之情形，已全然不同，則原告聲請本院至系爭土地現場勘驗，及鑑定其土質是否為農業純淨植土，並不足以證明其先前在系爭土地上堆置紅土、鋪設鋼板及僱用他人以挖土機整地等行為，如其所述乃為保持農業生產而施作之土地改良，故無調查之必要。惟本件既無證據證明原告在被告作成原處分前，即已將系爭土地回復作農業使用，則原告因違反都市計畫法第79條第1 項所定行政法上義務所應負責任，並不因其事後停止違法行為而得免除。
⒊況且被告於本院105 年12月6 日言詞辯論期日陳稱：被告於今年105 年2 月19日有去現場，那時系爭土地完全荒廢，並未種植等語，並提出系爭土地之現場照片20張為證。雖原告主張係因其患有心臟病、高血壓、糖尿病、心絞痛等疾病，故為療養身體，原告目前暫時沒有在系爭土地從事耕作等語。惟按原告患有疾病與其有無在系爭土地上從事農業生產行為並無必然之關連性，因為原告既然可以僱用羅振義等人於系爭土地上從事整地之行為，自然亦可以僱用其他人於系爭土地上從事農業生產之行為，況且系爭土地之面積廣達3,759 平方公尺，顯非原告一人可以獨立從事及保持農業生產行為。是原告既已自認系爭土地目前係處於荒廢並未從事農業耕作生產之狀態，則更無從推論原告有在被告作成原處分裁處前，即已將系爭土地回復作農業使用之情事。
（四）再者，原告上述在系爭土地上填土整地之行為，因非為保持農業生產，而與99年修正都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項前段規定不符，即已違反都市計畫法第79條第1 項規定，至原告就該填土整地行為，有無依桃園市申請農業用地改良作業要點第4 點第1 項第3 款、第2 項第3
款等規定，事先向被告提出申請，對其違法之事實不生任何影響，原告另主張桃園市申請農業用地改良作業要點有違法律保留原則與授權明確性原則等語，不問是否有據，均無從據為對其有利之認定，亦無足取。
（五）至原告另主張「與系爭土地相鄰之311 號土地與伊同時進行填土整地，卻未受被告裁罰，而被告對原告在系爭土地上填土整地之行為卻未比照辦理，逕以原處分對原告裁罰，有違平等原則」等語。惟查，按行政法所稱之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許，此有行政程序法第6 條及司法院釋字第596 號解釋意旨可資參照。經查，該311 號之土地為非都市土地之農牧用地，經被告所屬農業發展局現場會勘及審查結果，現地種植牧草作物及挖掘5 處深度達30公分且檢附土壤檢驗報告，故評估已整復為可供作農業使用等情，有該局102 年3
月6 日桃農管字第1020004464號函文（見本院前審卷第119 至120 頁）在卷可參，則被告根據其所屬農發局前述審查結果，確認311 號土地係供作農業使用，故其所有人並未違反區域計畫法關於非都市土地之使用分區管制而應受處罰之情形，與其另依系爭土地於101 年3 月13日經查獲有違法填土整地之情事，以原處分對原告裁罰，係就不同個案，本於相異之調查事證結果，所為合理之個別處置，並無違反平等原則之虞。次查，桃園市政府102 年10月4
日、98年7 月24日、98年7 月6 日等函文（見本院前審卷第140 頁、第156 頁、第160 頁），均係對受文者說明（略以）：「其等先前因就非都市土地為違反編定之使用，經被告裁處罰鍰後，嗣邀集相關單位至現場會勘，認定現場係作農業使用，故撤銷先前所為裁罰處分」等語，是上開函文之相關受文者，因先前違反區域計畫法規定之行為態樣，是否如原告所述，係未經申請許可，在非都市土地上填土整地？自上開函文內容無從得知，則原告另援引上述函文，主張被告對於未事先依桃園市申請農業用地改良作業要點規定申請許可而填土整地之案件，只要事後進行現場會勘，結果認定係作為農業使用，即可撤銷裁罰云云，尚乏依據，其據此指稱被告以原處分對其在系爭土地上填土整地之行為予以裁罰，有違平等原則，仍難採憑。
（六）末按桃園市違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2 點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表」，另依該附表規定：違反面積在3,500 平方公尺以上，未滿4,500 平方公尺者，罰鍰金額為9 萬元( 見原處分卷第23頁之附件9)。上揭罰鍰裁量基準，係被告為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定訂定之行政規則（參見該罰鍰裁量基準第1 點規定），既未逾越母法即都市計畫法第79條之立法本旨及罰鍰額度，自得援用。原告委託訴外人羅振義填土整理之空地（即系爭土地），面積為3,759 平方公尺，是被告依據上述罰鍰裁量基準規定，針對原告違反都市計畫法第79條第1 項規定之行為，裁處罰鍰9 萬元，並無違誤。
五、綜上所述，原告在都市計畫範圍之系爭農業區土地填土整地，未作農業生產使用，違反99年修正都市計畫法臺灣省施行細則第79條第1 項前段規定，被告依都市計畫法第79條第1
項規定，以原處分裁處原告罰鍰9 萬元，其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定中關於罰鍰部分之處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及提出未經援用之證據，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第218 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 黃 漢 權
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
書記官 劉 宗 源