臺灣桃園地方法院101年度訴字第2033號

臺灣桃園地方法院民事裁定　　　　　　 101年度訴字第2033號

原告

行政院勞工委員會職業訓練局

法定代理人

林三貴

訴訟代理人

吳榮昌律師

複代理人

王柏興

被告

袁慧蘋

被告

吳德麟

兼前列二人

訴訟代理人

袁紫春

訴訟代理人

前 列一人

訴訟代理人

高烊輝律師

　　　　　　黃國城律師

　　　　　　張必昇律師

上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、本件原告起訴主張：被告袁紫春於民國86年11月21日依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱：系爭實施要點）規定，並邀同被告袁慧蘋、吳德麟為連帶保證人，向原告借款新臺幣100 萬元，借款期間自86年12月1 日起至92年12月1 日止，還款方式自借款日起算，第2 年起依年金法，於每月1 日按月平均攤還本息，且約定利息自借款日起，第1 年免計付利息，第2 年起按年息3%計算，如遲延償還本金或利息時，自約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按上開利率10% ，逾期超過6 個月部分，按上開利率20% 計付違約金，此有被告簽立之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱：系爭契約）及「華南商業銀行消費者貸款申請及調查表」附卷為憑。詎被告袁紫春自貸得系爭借款之後，迄今均未償付任何本息，依約本借款視為全部到期，爰依民法第474 條、第478 條及系爭契約第7 條、第10條，起訴請求被告連帶給付系爭借款本金、利息及違約金等語

二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2 第2 項、第3 項定有明文。復按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2 條、第8 條第1項分別定有明文。

三、繼按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政程序法第135條定有明文。本件系爭契約締結之際，現行規範行政契約之行政程序法雖尚未制定，惟行政契約之概念早在行政程序法制定之前即已存在，大法官釋字第348 解釋即明示醫學系公費契約屬於行政契約，行政程序法關於行政契約之規定僅係確認大法官解釋意旨，故仍有辨明本件系爭契約屬性之先決問題，合先敘明。復依照大法官釋字第533 號解釋，發展出私法契約和行政契約之區別標準，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者。㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（大法官釋字第533 號解釋協同意見書意旨參照）。又按契約之公私法性質，係客觀判斷之，而非依當事人之主觀意思定之（最高行政法院99年度判字第786 號判決意旨參照）。且行政機關之就公法或私法手段之「形式選擇自由」，仍應探究訂約背後是否確實存在公益上任務及追求特定公益上目的，並受權責相符原則、依法行政原則、比例原則所限制，並非憑行政機關一己之意任意選擇採用何等手段。從而，應從契約標的、契約目的與契約主體加以綜合判斷本件系爭契約之屬性，非以形式外觀定之。

四、經查：

㈠本件兩造就系爭契約之訂立，依照行政院勞工委員會訂頒之系爭實施要點第1 點指出係依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2 款規定辦理，目的為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。按91年1 月21日修正前就業服務法第24條規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」及89年2 月16日修正前就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 項規定：「本基金之用途如左：二、加強實施就業安定、就業促進事項。」，則本件原告前既依系爭實施要點援引就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法作為與被告訂立系爭契約之依據，而有關就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法又均以行政主管機關為規範主體，非任何私人得以適用，核屬公法法規，故據此訂頒之系爭實施要點規範原告與被告之法律上關係，其目的乃為促進就業安定，負有公行政任務，而非私人目的，性質上為公法上行政規則，亦屬公法法規。從而，本件系爭契約雖具民法消費借貸契約之外觀形式，究其實質契約標的，仍屬公法法規具體化之權利義務關係。

㈡本件系爭契約之標的內容為給付和償還貸與金額等條件，屬於中性之金錢給付標的，依前揭大法官釋字第533 號解釋意旨，仍須進一步探究契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之。本件締結系爭契約之行政主體為原告即行政院勞工委員會下屬之中央行政機關職業訓練局，並非私人華南銀行，預算來自具公益性質之就業安定基金。再依系爭實施要點第2 點、第3 點分別訂定：「二、目的：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點」；「三、適用對象：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者。」，即適用對象僅限於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，且因雇主未依法足額提撥準備金，導致未能領取資遣費、退休金之勞工，足徵系爭實施要點係在特定時空下針對一定適用對象措施性地訂定，由行政主管機關單方擬具要點及貸款契約，統一處置，不無消弭當時抗爭活動進行、安撫失業勞工、解消國家怠於監督雇主責任之可能意圖與作用，具有高權介入及補償之公法意涵。且觀諸系爭實施要點第5 點貸款用途部分「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途」、第6 點貸款金額部分「貸款金額最高為新臺幣100萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額」，質言之，本件系爭契約所定之貸款金額、年限等，無非係依據系爭實施要點之條件所訂定，非經兩造磋商洽談而成，核定金額標準亦與勞工個人之財務狀況無涉，勞工因其年資、薪資對應到資遣費、退休金比例之不同，異其可得貸領之金額，實由原告高權決定數額；此與勞工個人之財務狀況、債信無涉，明顯有別於重視債信評估及追償可能性之民事消費借貸契約，與私法契約崇尚之市場競爭、契約自由價值色彩，顯有不同。綜合契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之，足徵行政機關基於平息抗爭、國家補償勞工之特定公益目的，援引就業服務法及就業安定基金收支保管及運用辦法等公法法規，於系爭實施要點中明白揭示「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之公共目的，作為締結系爭契約之準據；原告再基於前開公法法規，單方高權決定核貸與否與數額，被告僅以借款人身分附和系爭契約之成立，所形成實現上對下之具體權利義務關係，當屬公法上權利義務關係無訛。

五、綜上所述，本件既屬公法上爭議，與私法上消費借貸契約無涉，揆諸上開說明，本院爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

六、依民事訴訟法第31條之2 第2 項，裁定如主文。