臺灣桃園地方法院98年度訴字第1259號

• 裁判案由: 損害賠償
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 99 年 03 月 22 日
• 法官: 郭琇玲
• 法定代理人: 丁○○、甲○○
• 當事人: 承泰室內裝修設計有限公司、桃園縣龜山鄉公所

臺灣桃園地方法院民事判決　　　　　　　98年度訴字第1259號原　　　告　承泰室內裝修設計有限公司
法定代理人　丁○○
訴訟代理人　廖本揚律師
複　代理人　乙○○
被　　　告　桃園縣龜山鄉公所
法定代理人　甲○○
訴訟代理人　黃政雄律師
複　代理人　林永祥律師
上列當事人間請求損害賠償事件，於民國99年2 月23日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴主張：
㈠被告於民國96年間就「桃園縣龜山鄉公所綜合行政大樓裝修工程」辦理公開招標，而該標案決標原則採「最低標」，原告遂依被告之投標須知及證件審查表提出應檢附之文件參與投標。本件採購案於96年3 月6 日開標，經被告當場審查投標廠商所檢附之文件，確認有8 家廠商符合招標文件規定，在有3 家以上合格廠商投標之情形下即行開標，原告總標價為新台幣（下同）13,458,000元，係參與投標廠商中最低價者，因原告之標價低於底價17,000,000元之80％，故被告當場宣佈保留決標並依政府採購法第58條規定請原告3 日內提出說明。不料，原告依限提出書面說明，但被告竟無視於此，先於96年3 月10日來電告知：本標案次低價者函稱施工圖說註記投標時應檢附型錄並逐項標示以供審核，部分廠商未提供型錄供審查，資格不符，被告擬依政府採購法第48條規定廢標。嗣被告於96年3 月16日以桃龜鄉工字第0960006747號函表示：「⒈依據政府採購法第48條及第84條規定辦理。⒉本所辦理『桃園縣龜山鄉公所綜合行政大樓裝修工程』採購案於開標後至決標保留期間，因發現有『變更或補充招標文件內容』之情事，故廢標並俟修正招標文件後重新辦理招標事宜」等語，並於96年3 月29日於採購公報上公告本招標無法決標。
㈡原告不服提出異議，但被告仍維持原處分結果，原告遂於96年3 月30日向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱採購申訴審議委員會）提出申訴，採購申訴審議委員會於96年7 月27日以訴0000000 號審議判斷書撤銷被告原異議處理結果。
㈢惟被告於申訴程序進行中復將系爭工程重新招標，並以原告所提標價13,458,000元為底價，系爭工程於96年4 月17日由第三人優鑫室內裝修股份有限公司（下稱優鑫公司）以12,358,641元得標，被告則於96年4 月19日以桃龜鄉工字第0960011473號函覆桃園縣審計室之審核報告書內自承：「本案確實是因本所請購單位對採購法令不夠熟稔及採購單位疏失所致，惟為避免爾後類似情形發生，本所將確實檢討改進以避免延誤重大建設計畫之執行」，足稽被告就廢標及另行招標等處置確實有疏失。
㈣按「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之」，民法第153 條定有明文。復按「營繕工程以公開招標方式，由不特定之多數廠商參與投標，並將投標資格、工程規格及標單到達期限等種種程序事宜，詳列於投標須知，使多數具有投標資格之廠商，能於合法期限內，檢具相關文件參與開標，是公開招標人就其與投標廠商間之權利義務關係，對參與投標廠商即表明願受已公示之投標須知規定所拘束，若有違反，參加投標之廠商，在開標時即可提出程序異議；若有違反規定讓不符資格投標廠商進而得標，其他參加投標廠商除得爭執其間所訂契約之效力外，就所受之損害，亦可請求公開招標人賠償，以為救濟」（見最高法院89年度台上字第1499號判決）。系爭標案開標前，被告已對原告進行資格審查並確認原告符合資格，原告投標之標價復為所有投標廠商中最低價者，亦符合系爭標案決標所採最低標，原告當為系爭標案之得標者。雖被告以原告之標價低於底價80％當場宣佈保留決標而請原告3 日內提出說明，然原告已依限提出書面說明，符合政府採購法第58條之規定，顯見雙方間之工程承攬契約應已合法成立，縱使被告嗣後將系爭標案重新招標而由第三人優鑫公司得標，亦不影響兩造間契約已成立之事實。依政府採購法第58條後段規定：「廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商」之反面解釋，如廠商已於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，機關應決標予該廠商，如機關故意不決標與該廠商，當有民法第101 條第1 項規定之適用，應認雙方契約已成立。今原告既已提出合理說明，但被告逕自廢標且重新招標，顯然故意不決標予原告，自應認雙方契約已有效成立。
㈤本件被告所為之廢標處分業經採購申訴審議委員會撤銷，被告自負有履行契約之義務，將系爭工程交由原告施作，惟因被告與第三人訂約且已經施作完成，則被告就雙方契約顯然無法履行而屬給付不能，原告自得依民法第226 條之規定請求被告賠償損害。準此，原告得請求損害賠償如下：
⒈所受損害195,200元：
①原告因本標案額外投入之人力費用：50,000元。
②押標金之利息費用5,200 元（自96年3 月3 日起至96年4 月11日止）：
原告繳交予被告950,000 元之押標金，依年利率5 ％、日數40日計算，原告受有5,200 元之利息損失。
③向採購申訴審議委員會申訴規費：30,000元。
④委請律師處理異議、申訴及求償之費用：110,000 元。⒉所失利益942,060元：
系爭工程原告可獲取之工程管理費及利潤為標價之7 ％，計942,060 元。而依97年度營利事業同業利潤標準，室內裝潢工程之同業利潤標準淨利率（扣除成本及費用）為12％，高於原告主張之7 ％，顯見原告主張為合理。
以上因被告違約致生之損害計1,137,260 元。
㈥按「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同」，民法第184 條第1 項定有明文。本件被告逕自廢標，致第三人得標，又系爭工程並非重大工程、亦非緊急工程，被告本應待審議判斷確認原告申訴無理由駁回確定後始能重新發包，殊料被告故意違法不決標予原告在先，不待審議判斷作成前即急忙重新發包，更以原告所提標價13,458,000元為底價，更壓低系爭工程之標價，毫無誠信可言，當可認被告故意以背於善良風俗之方法，加損害於原告之利益，乃屬侵權行為，爰併依民法第184 條第1 項後段之規定請求賠償上述金額。
㈦系爭標案被告自始至終均採「價格標」而非「規格標」：
⒈依證人宋碧燕之陳述，招標之基本條件係依業務單位即文化發展課所提之工程預算書及工程圖，然文化發展課並未提出要型錄審查，顯見承辦單位並無將型錄作為招標文件，亦未要求本標案須採行「規格標」。被告就系爭標案自始至終採「資格」、「價格」一次開標分段開標，非採行「資格」、「規格」、「價格」三段式開標，被告事後所辯為卸責之詞。
⒉復依被告提出之「證件審查表」觀之，被告要求投標廠商證件封內應附之文件並未要求檢附型錄，可證明被告就本件標案係採行「價格標」，並非「規格標」。
⒊被告事後撰擬之審核報告書自承：「因文化發展課請購簽呈中並無提及圖說內有『投標時須檢附型錄並逐項標示以供審核』字樣，工務課於製作招標文件會簽時亦無提及，故本案之開標方式由始至終均採資格、價格一次投標分段開標之故」，益見被告意思表示並無錯誤，系爭標案非規格標。
⒋型錄之提出，與標案屬於「價格標」或「規格標」間並無必然之關連性，被告抗辯系爭標案投標廠商須提出型錄，屬於規格標云云並無依據。
㈧被告就系爭標案無廢標之權利：
⒈按政府採購法第48條第1 項第1 款並無廢標之規定，政府採購法施行細則第56條則係「廢標後」得準用同法第48條第2 項之規定，均未規定機關得以變更或補充招標文件內容為由逕為廢標之處分，被告是誤解法規。
⒉被告另稱其據以廢標之依據係同法第50條第1 項第2 款云云，惟依該條所示：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：⒈、未依招標文件之規定投標。⒉、投標文件內容不符合招標文件之規定。⒊借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。⒋偽造或變造投標文件。⒌不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。⒍第103 條第1 項不得參加投標或作為決標對象之情形。⒎其他影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。第1 項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標」，故必投標廠商有上述歸責事由（不法情事），機關始有廢標之權利，但本件原告無責，被告有過，被告仍恣意為廢標之處分係漠視原告權益。
⒊採購申訴審議委員會審議判斷已表示，被告遽引政府採購法第48條第1 項第1 款作成廢標決定，不無可議之處，並撤銷被告原異議處理結果，已足資證明被告廢標之處分有違失。
㈨並聲明：
⒈被告應給付原告1,137,260 元，及自96年3 月10日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。
⒉原告願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則抗辯：
㈠系爭標案於96年3 月6 日開標時，因被告保留決標，其後於96年3 月16日宣告廢標，是兩造間就系爭工程合約並未成立。
㈡被告依政府採購法第48條等規定宣告廢標係屬行政裁量，並未侵害原告之權益：
⒈按政府採購法第48條第1 項第1 款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：⒈變更或補充招標文件內容者」。原告前向採購申訴審議委員會提出申訴，嗣經審議判斷，其理由亦已載明：「本法第48條第1 項所列舉各款情事，本為招標機關依法不為開標決標之依據，併參照本法施行細則第56條及第57條第2 項規定可知，當機關無法依本法第48條決標時即得本於職權為廢標決定。本法第48條雖未就招標機關之廢標明文規定，惟徵諸上開說明，招標機關於辦理採購而有本法第48條第1 項各款所列舉情事發生時，應得本於職權決定是否續行採購程序。本案倘如申訴廠商所主張，招標機關於審標時發現有重大瑕疵亦仍不得自行廢標，不啻違反本法第1 條所揭示之公平採購程序要求，故所訴尚不足採」等語，是系爭標案於決標前被告自得依上開條文規定宣告廢標。
⒉又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條定有明文。系爭標案因次低標廠商家王企業股份有限公司（下稱家王公司）於96年3 月8 日提出異議，表示本案投標須知規定與圖說文字不一致，經被告細繹設計圖說，其上確有記載「投標時須檢附型錄並逐項標示以供審核」，被告即以系爭工程投標須知與圖說文字確不一致，符合政府採購法第48條第1 項第1 款規定「變更或補充招標文件內容」要件，於96年3 月16日宣告廢標並修正招標文件後重新辦理招標事宜，被告並將上開宣告廢標之決定通知原告及次低標廠商家王公司，並於96年3 月22日為無法決標之公告。其後被告第2 次招標時，即增列規格審查表，供被告於開標過程中逐項審查型錄，以符合上開設計圖說之規定。是被告以施工圖說與投標須知不同，依政府採購法第48條第1 項第1 款規定宣告廢標，自屬行政裁量。原告明知被告於96年3 月16日宣告廢標，其後並隨即第2 次公開招標，然原告竟未參與投標，故第2 次招標由訴外人優鑫公司得標。是被告於系爭工程宣告廢標之行為，屬行政裁量，亦未侵害原告之權益。
⒊本件投標須知第26條規定：「本採購開標採：分段開標；投標廠商應就各段標之標封分別裝封：公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標」。復按全份招標文件包括：投標須知、標單、投標廠商聲明書、契約條款、切結書、工程施工說明總則、證件審查表、包商估價單、單價分析表、委託代理出席開標授權書、退還押標金申請書、圖說等。依被告工程之設計圖說，其上確有載明「投標時須檢附型錄並逐項標示以供審核」等文字，然第1 次招標時，被告未及注意上開圖說之記載，致未依上開投標須知第26條規定踐行「資格、規格、價格」三段式程序，其後經次低標廠商提出異議始宣告廢標，自屬行政裁量，上開事實業經證人宋碧燕、丙○○到庭證稱無訛。
⒋又按政府採購法第50條第1 項第2 款、第3 項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：⒉投標文件內容不符合招標文件之規定。第1 項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標」。系爭工程第1 次招標，因投標廠商未附型錄，自符合上開第50條第1 項第2 款之要件，依同條第3 項之規定自應宣告廢標。且第1 次招標既有前開重大瑕疵，即投標廠商未附型錄，與圖說之招標文件規定不符，被告宣告廢標屬行政裁量，並未提及原告之權益。
㈢另採購申訴審議委員會於完成審議前，並未依政府採購法第82條第2 項規定通知被告暫停採購程序，桃園縣政府亦函覆被告：「有關原告提出異議乙案，請被告依政府採購法相關規定妥處逕復」。又行政院公共工程委員會之函文亦載明：「另有關申訴廠商請求暫停系爭案件之採購程序部分，請逕依本法第84條規定卓處」等語，是系爭工程並無暫停採購程序之必要，得繼續辦理。且其後採購申訴審議判斷書第7 點亦認定：「至於申訴廠商（即原告）請求暫停採購程序乙節，按採購申訴審議委員會得依本法第82條第1 項及第2 項規定，建議招標機關處置方式及通知其暫停採購程序，係屬申訴會之職權，申訴廠商尚不得據以為請求之基礎，故申訴廠商提出前開暫停採購程序之請求，申訴會經權衡後，於審議判斷作成前暫不處置，或命招標機關為必要之作為或不作為，均屬法定職權之行使。本案依上開審議結果，認無暫停採購程序之必要，併此敘明」等語至明。
㈣按第2 次招標之底價，不得高於廢標前合格廠商之最低標價，此依行政院公共工程委員會於「政府採購法令彙編」敘及政府採購錯誤行為態樣，即為未更改招標文件內容而重行訂定之底價，除有正當理由外（例如匯率大幅波動影響底價之訂定），較廢標前合格廠商之最低標價為高。故系爭工程第2 次招標之底價13,250,000元，不得高於原告第1 次投標之標價13,458,000元，且第2 次招標之底價亦與原告投標價顯不相同。至系爭工程於96年4 月2 日重新招標固記載預記金額為13,458,000元，然上開金額並非系爭工程之底價，此由96年4 月17日決標紀錄載明底價為13,250,000元即明。是原告主張被告故意不決標予原告，與事實不符。
㈤又原告主張系爭工程預期利潤為工程總價7 ％，被告認系爭工程標單所列之「廠商工程管理費及利潤」，係屬招標文件中核列之項目，本所設定為7 ％，乃目前一般工程案件合理範圍之均值，有各機關工程預算分析表供參，惟原告自始即非決標之廠商，僅在投標準備階段，應未有預期利潤問題。㈥另原告提起本件訴訟，已逾民法第197 條第1 項規定2 年之消滅時效：
按因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2 年間不行使而消滅，民法第197 條第1 項定有明文。被告於96年3 月16日宣告廢標，原告迄98年7 月22日始提起本件損害賠償訴訟，顯已逾2 年之消滅時效。
㈦另按政府採購法第85條第3 項規定：「第1 項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」。依前所述，被告保留決標，其後宣告廢標，並重新招標，均屬行政裁量範疇，並無侵權行為之適用。退步言之，即使另依上開條文規定，原告之請求亦應限於所受之損害，自不及於所失利益，故被告賠償範圍應限於合理之備標費用，如依98年6 月16日第2 次協調會議結果，被告得以80,000元賠償原告，然此與本件訴訟標的即無關。
㈧並聲明：
⒈如主文所示。
⒉如被告受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本件兩造不爭執之事實為：
㈠被告於96年間就「桃園縣龜山鄉公所綜合行政大樓裝修工程」辦理公開招標，96年3 月6 日開標，原告總標價為13,458,000元，係參與投標廠商中最低價者，因原告之標價低於底價17,000,000元之80％，故被告當場宣佈保留決標，並依政府採購法第58條規定，請原告於3 日內提出低價投標說明書，原告於限期內已提出書面說明。此有被告96年3 月6 日開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄、原告說明書影本各1 件為憑（見本院卷第13、14頁）。
㈡於開標後至決標保留期間，因另一投標廠商家王公司於96年3 月8 日提出異議，表示本案投標須知規定與圖說文字不一致，被告即依政府採購法第48條第1 項第1 款：「變更或補充招標文件內容」之規定，於96年3 月16日宣告廢標，並修正招標文件後重新辦理招標事宜，並於96年3 月22日公告無法決標。此有被告96年3 月16日桃龜鄉工字第0960006747號函、96年3 月22日無法決標公告各1 件為憑（見本院卷第15、16頁）。
㈢原告不服被告之廢標通知而提出異議，復不服被告上開96年3 月16日桃龜鄉工字第0960006747號函處理異議結果，遂於96年3 月30日向採購申訴審議委員會提出申訴，申訴審議委員會於96年7 月27日以訴0000000 號審議判斷書表示：「系爭採購前後2 次招標，不論係投標廠商資格或採購標的規格部分，均未見任何實質重大之變更或修正，換言之，招標條件並未實質變更，則招標機關僅以本案招標須知『規格審查表』等文字之形式上修改，遽引本法第48條第1 項第1 款『變更或補充招標文件內容』作成廢標決定，不無可議之處」之意旨，並撤銷被告原異議處理結果，此有審議判斷書影本1 件足稽（見本院卷第17至22頁）。
㈣被告於上開申訴程序進行中，將系爭工程重新招標，並以13,250,000元為底價，系爭工程於96年4 月17日由第三人優鑫公司以標價12,358,641元得標，並已施作完成，原告並未參與第2 次招標。此有被告中文公開招標公告資料、被告96年4 月17日開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄影本各1 件為憑（見本院卷第24至26頁）。
四、本件爭點如下：
㈠原告與被告間是否已成立契約？
㈡原告是否得依民法第226 條給付不能之規定，請求被告賠償損害？
㈢原告是否得依民法第184 條第1 項後段之規定，請求被告負損害賠償責任？
五、得心證之理由：
㈠就「原告與被告間是否已成立契約」乙節，經審認兩造間並未成立契約：
⒈原告主張：系爭標案開標前，被告已對原告進行資格審查並確認原告符合資格，原告投標之標價復為所有投標廠商中最低價者，亦符合系爭標案決標所採最低標，原告當為系爭標案之得標者。雖被告以原告之標價低於底價80％當場宣佈保留決標而請原告3 日內提出說明，然原告已依限提出書面說明，符合政府採購法第58條之規定，雙方間之工程承攬契約已合法成立，縱使被告嗣後將系爭標案重新招標而由第三人得標，亦不影響兩造間契約已成立之事實等語。
⒉被告則抗辯：系爭工程於96年3 月6 日開標時，被告係保留決標，其後於96年3 月16日宣告廢標，是兩造間就系爭標案並未成立契約等語。
⒊按政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商」，此為就標價不合理之標案所為之規定。而行政院公共工程委員會就此條文則定有執行程序如下：「最低標之總標價如低於底價之80％，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保，並視最低標所提出之說明是否合理而有不同處理。如機關認該說明合理，即照價決標予最低標，最低標廠商如不接受決標或拒不簽約，依政府採購法…處理；如機關認該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，則待最低標提出差額保證金後再行決標」，此有行政院公共工程委員會89年12月11日（89）工程企字第89036737號函在卷可稽（見本院卷第123 、124 頁）。依上可知，由機關視最低標所提出之說明是否合理而有不同之處理方式，且賦予機關有認定最低標之說明是否合理之權限。⒋本件原告於系爭標案第1 次開標時，其標價係參與投標廠商中最低價者，但因原告之標價低於底價80％，故被告當場宣佈保留決標，並依政府採購法第58條規定，請原告3
日內提出低價投標說明書，原告雖依限提出書面說明，惟被告尚可視原告所提出之說明是否合理，而再決定是否照價決標予原告，原告此時亦尚可決定接受決標或不予簽約，故應至被告決定照價決標予原告，而原告亦決定接受決標時，兩造間契約始得謂為成立。
⒌而本件於開標後至決標保留期間，因另一投標廠商家王公司提出異議，表示本案投標須知規定與圖說文字不一致，被告乃依上開政府採購法第48條第1 項第1 款：「變更或補充招標文件內容」之規定，對第1 次開標未予決標，嗣後並廢標而重新招標，然不論被告係基於何種原因對第1
次開標未予決標，並不影響兩造間之契約須於上開決標程序繼續且完成時始為成立之認定，兩造間就系爭標案之決標程序既未繼續，即未能認定係已成立。
⒍原告雖再主張：依政府採購法第58條後段規定：「廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商」之反面解釋，如廠商已於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，機關應決標予該廠商，如機關故意不決標予該廠商者，當有民法第101 條第1 項規定之適用，故兩造間契約已成立云云。然查，民法第101 條第1 項係規定：「因條件成就而受不利益之當事人，如以不正當行為阻其條件之成就者，視為條件已成就」，而系爭標案第1 次開標未予決標之原因已如上述，原告並未舉證被告係符合條文所指「以不正當行為阻其條件成就」之要件。況原告雖於期限內提出說明，然被告尚有視其說明是否合理而決定是否照價決標予原告之權限。是原告主張：依政府採購法之解釋及民法第101 條第1 項之規定，兩造間契約已成立云云亦非可採。
⒎綜上，第1 次開標既未予決標，則兩造間並未成立契約已可認定，原告主張：與被告間已成立契約云云即非有據。㈡就「原告是否得依民法第226 條給付不能之規定，請求被告賠償損害」乙節，經審認原告此部分請求並無理由：
⒈原告主張：兩造契約既已成立，被告應負履行契約義務，將系爭工程交由原告施作，因被告已與第三人訂約且已經施作，則被告就雙方契約顯然無法履行而屬給付不能，原告得依民法第226 條規定，請求被告賠償所受損害195,200 元及所失利益942,060 元，共計1,137,260 元及法定遲延利息等語。
⒉被告則抗辯：兩造契約並未成立，被告係依政府採購法相關之規定，對第1 次開標未予決標、廢標且重新招標，原告知悉並得參與第2 次招標卻不參與，致第三人得標，被告既無契約義務，即無須賠償等語。
⒊按「因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害」，民法第226 條第1 項雖定有明文，然此條文之適用係以有契約關係存在為前提，即契約關係成立後，債權人得基於債之關係向債務人請求給付，債務人應依債權人之請求而實現給付，而因可歸責於債務人之事由致給付不能者，債權人得依契約關係請求賠償損害。
⒋查兩造間就系爭標案並未成立契約，則原告並無因契約關係得請求被告為給付之權利，自無上開條文之適用。是原告依給付不能之規定，請求被告賠償其1,137,260 元之損害並無理由。
㈢就「原告是否得依民法第184 條第1 項後段之規定，請求被告負損害賠償責任」乙節，經審認原告此部分請求亦無理由：
⒈原告主張：就第1 次招標被告逕自廢標並以原告所提標價為重新招標之底價，由第三人得標，而系爭標案並非重大工程、亦非緊急工程，被告本應待審議判斷確認原告申訴無理由駁回確定後始能重新發包，被告故意違法不決標予原告在先，又不待審議判斷作成即重新發包，更以原告所提標價為底價，壓低系爭工程之標價，毫無誠信，當可認被告有以背於善良風俗之方法加損害於原告利益之侵權行為，原告得依民法第184 條第1 項後段之規定，請求被告賠償上開1,137,260 元之損害等語。
⒉被告則抗辯：被告前依政府採購法第48條第1 項第1 款規定宣告廢標，於本件訴訟中再主張依同法第50條第1 項第2 款規定亦可宣告廢標，兩者均屬行政裁量；又第2 次招標之底價，本即不得高於廢標前合格廠商之最低標價，被告並未故意侵害原告之權益等語。
⒊按「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同」，民法第184 條第1 項定有明文。另政府採購法第48條第1 項第1 款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：⒈變更或補充招標文件內容者」；而同法第50條第1 項第2 款、第3 項則規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：⒉投標文件內容不符合招標文件之規定」、「第1
項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標」。
⒋據證人即受僱於被告，前曾於工務課擔任課員，負責本件第1 次招標事宜之宋碧燕到庭證述：「（問：第1 次招標時，有無要求投標廠商要提出型錄？）答：沒有，即原證7 的第3 頁所載。我們在開標前，做的招標文件，經業務單位即文化發展課所提之工程預算書及工程圖，其要招標之基本條件，並未提及要提出型錄審查，要提型錄是置於施工圖說內，以很小的字體標示，致我們招標單位未注意之情形下，並未將投標時應檢附型錄列為投標要件，而做資格及價格兩段式開標。次低標廠商有依照施工圖說提出型錄，故其對本件招標提出書面異議。（問：政府採購法有無相關規定，於原告提出合理說明後，應於多久之內決標？）答：法律並無規定，只是行政作業流程大約於7 日內會作決定。（問：依何程序規定，作廢標的決定？）答：因圖說也是本件招標文件之一，所以如果有廠商未附型錄，會導致此次招標對各廠商不公平。而本件因為施工圖說上有載明須提出型錄，故應屬於資格、規格、價格三段式開標。型錄是屬於審核規格標時要審查的，所以我們認為符合政府採購法第48條第1 項第1 款之規定，決定第1
次開標為廢標。（問：原告有在審議過程中請求先暫停本件採購程序，被告為何沒有暫緩，而即進行重新辦理招標？）答：因為上級機關即桃園縣政府及公共工程委員會有來函，要我們依照政府採購法繼續辦理，並未指示要暫緩，而被告也認為是依照法律辦理，無暫緩之必要。（問：原證7 的第4 頁第3 點第2 行，所稱第26條、58條之規範不一致是指何意？）答：因第26條有明確規定資格、規格與價格要分段開標，第58條有規定全份招標文件須包含圖說，故次低標廠商才認為型錄是必要的招標文件。（問：為何於原證8 之公告資料上，將預計金額定為00000000元？而第2 次底價為1325萬元？）答：因為有第1 次開標，所以我們得知市場行情，而此00000000元給投標廠商做投標之參考，至於底價還是不公開。（問：招標時本件採行規格標還是價格標，是由何人決定？）答：是由機關決定。（問：桃園縣龜山鄉公所工程投標須知，是何人擬的？）答：是我們工務課擬的，因為是定型化的文字，雖我認知是採資格、價格標，但卻未將規格2 字刪除。（問：次低標廠商家王公司，是如何得知要附型錄？）答：是從圖說看到的，因圖說上有註明要附型錄，圖說算是投標文件之一部分，均有上網公告。（問：除家王外，有無其他公司有附型錄？）答：只有家王1 家有附」等語明確（見本院卷第78至80頁）。另據證人即受僱於被告，前亦曾於工務課擔任課員，辦理本件第2 次招標事宜之丙○○亦到庭證稱：「（問：提示第2 次招標，是否有另外請廠商提出型錄？並在開標過程中，就產品規格逐項審查？）答：第2 次招標，投標須知上有註明請廠商附型錄，並增加規格審查表，開標時，有請專業人士到場審查規格。只要規格、資格有變更，都算是重大變更，都要以廢標處理」等情無訛（見本院卷第80頁）。
⒌依證人所述得知，本件依承辦人員所認知辦理之第1 次招標是行資格、價格標，第2 次招標始行資格、規格、價格標。雖證人於第1 次招標之投標須知漏未將第26條所規定：「資格、規格與價格一次投標分段開標」文字中之「規格」2 字刪除（見本院卷第8 頁），但因承辦人員所認知辦理係行資格、價格標，故於投標須知第58條所規定之「全份招標文件」中並未要求投標廠商須填具規格審查表，開標時亦未請專業人士到場審查規格。然因「全份招標文件」中所附之「圖說」內容載明：「投標時須檢附型錄並逐項標示以供審核」，而圖說為招標文件之一部分，亦有上網公告，且是顯現在外供投標廠商均可得知之資料，致依圖說內容使型錄成為投標時須檢附之文件，嗣後經惟一有提出型錄之投標廠商即次低標廠商家王公司提出異議，被告經檢視始知第1 次招標文件及程序有上開問題，又因被告尚未辦理決標予原告之程序，故被告認既須附型錄，即表示須行資格、規格、價格標，並須要求投標廠商填具規格審查表，開標時亦須請專業人士到場審查規格，是被告認第1 次招標有政府採購法第48條第1 項第1 款所指：「變更或補充招標文件內容」之情形，其就第1 次招標即未予決標，並宣告廢標，嗣後修正招標文件重新辦理第2
次招標。被告於本件訴訟中並主張：第1 次招標因投標廠商未附型錄，與招標文件中圖說之規定不符，有政府採購法第50條第1 項第2 款「投標文件內容不符合招標文件之規定」之情形，是被告認依同法第50條第3 項規定，自亦應宣告廢標。
⒍查系爭標案第1 次招標時，原告及其他除家王公司以外之投標廠商，就圖說所指須檢附之型錄並未提出，此部分符合政府採購法第50條第1 項第2 款：「投標文件內容不符合招標文件之規定」之要件，依同法第50條第3 項規定，被告自得宣告廢標。此外，因被告於當時認既須附型錄，即須具備規格審查表，就此依同法第48條第1 項第1 款：「變更或補充招標文件內容」之規定不予決標，亦有所據。此兩者僅係前者即政府採購法第50條第1 項第2 款係歸於投標廠商之因素所致，後者即同法第48條第1 項第1 款係歸機關因素所致。又被告於當時所援引之第48條並未如第50條第3 項有宣告廢標之明文規定，然機關如依第48條未予決標後又不宣告廢標，將致採購程序無法繼續進行，故被告予以宣告廢標乃有其必要性。而採購申訴審議委員會就此部分亦表示：「當機關無法依本法第48條決標時即得本於職權為廢標決定，本法第48條雖未就招標機關之廢標明文規定，惟徵諸上開說明，招標機關於辦理採購而有本法第48條第1 項各款所列舉情事發生時，應得本於職權決定是否續行採購程序。本案倘如申訴廠商所主張，招標機關於審標時發現有重大瑕疵亦仍不得自行廢標，不啻違反本法第1 條所揭示之公平採購程序要求，故所訴尚不足採」之意旨而同此認定（見本院卷第21頁）。況本件因原告確實有未依原招標文件規定提出型錄之不符合情形，故不論第1 次招標是只行資格、價格標而未行規格標，或有無要求具備規格審查表、或依據何規定宣告廢標、或有無宣告廢標，即使原告為第1 次招標最低標之廠商，然因原告未依原招標文件規定提出型錄，如被告非將第1 次招標宣告廢標，而係逕以第1 次招標結果，從符合招標文件規定之廠商中決標，亦應排除原告，是被告於第1 次招標後未決標予原告，並無侵害原告利益之可言。
⒎又查，民法第184 條第1 項後段規定所保護者，為權利以外之其他利益，然須行為人故意以背於善良風俗之方法為之為必要，且所謂善良風俗指國民之一般道德觀念。本件依上開證人所述，被告將第1 次招標宣告廢標進行第2 次招標之原因，係因承辦人員原未察招標文件中所附之圖說本即載明投標時須檢附型錄而致，此或係因對採購法令不熟稔及於簽呈會辦過程中未能查明所致，然與原告所指係以故意背於善良風俗之方法有別。
⒏原告復主張：系爭標案非重大或緊急工程，被告應待審議判斷確認原告申訴無理由駁回確定後始能重新發包，被告故意違法不決標予原告在先，又不待審議判斷作成即重新發包，更以原告所提標價13,458,000元為底價，壓低系爭工程之標價，毫無誠信，當可認被告有以背於善良風俗之方法加損害於原告利益之侵權行為乙節，經查：
①就被告未待審議判斷即重新招標發包部分：
⑴查系爭標案第1 次招標經被告廢標後，原告向採購申訴審議委員會提出申訴，採購申訴審議委員會係於96年7
月27日為審議判斷，而被告於申訴程序進行中，已將系爭工程重新招標，於96年4 月17日由第三人得標已如上述。據被告抗辯：採購申訴審議委員會並未依政府採購法第82條第2 項通知被告暫停採購程序，被告依桃園縣政府函示依職權辦理，並無侵害原告利益可言等語。
⑵按政府採購法第82條第2 項係規定：「採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序」，第84條則規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。依廠商之申訴，而為前項之處理者，招標機關應將其結果即時通知該管採購申訴審議委員會」。而本件於申訴審議委員會完成審議前，行政院公共工程委員會並非依上開第82條第2 項規定通知招標機關即被告暫停採購程序，其係表示：「有關申訴廠商請求暫停系爭案件之採購程序部分，請逕依政府採購法第84條規定卓處」等情，有被告所提公共工程委員會96年4 月10日工程訴字第09600130071 號函可稽（見本院卷第86頁反面）。另桃園縣政府亦函覆：「有關承泰室內裝修設計有限公司（即原告）對於貴所（即被告）辦理桃園縣龜山鄉公所綜合行政大樓裝修工程之開標結果提出異議乙案，請依政府採購法相關規定妥處逕復」等情，有桃園縣政府96年3 月19日府採稽字第09 60086886 號函可證（見本院卷第87頁）。而其後採購申訴審議判斷書第7 點亦認定：「至於申訴廠商（即原告）請求暫停採購程序乙節，按採購申訴審議委員會得依本法第82條第1 項及第2 項規定，建議招標機關處置方式及通知其暫停採購程序，係屬申訴會之職權，申訴廠商尚不得據以為請求之基礎，故申訴廠商提出前開暫停採購程序之請求，申訴會經權衡後，於審議判斷作成前暫不處置，或命招標機關為必要之作為或不作為，均屬法定職權之行使。本案依上開審議結果，認無暫停採購程序之必要，併此敘明」等語（見本院卷第22頁），此均為原告所不爭執。故被告既依行政院公共工程委員會及其上級機關桃園縣政府之函示，依政府採購法第84條規定評估後決定繼續採購程序，即屬被告行使職權之範疇。是被告抗辯：其非以背於善良風俗之方法加損害於原告之利益等語即為可採。
②就被告第2次招標所訂底價部分：
⑴據被告所提之行政院公共工程委員會「政府採購法令彙編」，其內容敘及政府採購錯誤行為態樣之一即為：「未更改招標文件內容而重行訂定之底價，除有正當理由外（例如匯率大幅波動影響底價之訂定），較廢標前合格廠商之最低標價為高」之情形（見本院卷第88頁），是被告抗辯：第2 次招標之底價應低於第1 次投標之最低標價乙節即為有據。
⑵查系爭工程第2 次招標之底價為13,250,000元，即低於原告第1 次投標之標價13,458,000元，且二者並不相同。是原告主張：被告第2 次招標以原告所提標價13,458,000元為底價，毫無誠信，當可認被告以背於善良風俗之方法加損害於原告云云並無所據。
⒐此外，原告亦未另為舉證證明被告有其他故意以背於善良風俗之方法之侵權行為。綜上，被告抗辯：其非故意侵害原告之利益等語即為可採，原告主張：被告以背於善良風俗之方法加損害於原告之利益，原告得依民法第184 條第1 項後段之規定，請求被告賠償1,137,260 元之損害云云則非有據。
六、從而，原告依民法第226 條給付不能及第184 條第1 項後段侵權行為之規定，請求被告給付1,137,260 元，及自96年3
月10日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件判決之基礎已臻明確，就兩造其餘主張陳述、攻擊防禦方法核均對判決結果並無影響，爰不一一論述，併此敘明。八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 99 年 3 月 22 日
民事第一庭 法 官 郭琇玲
上列正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。中 華 民 國 99 年 3 月 23 日書記官 游 誼