臺灣雲林地方法院106年度簡字第6號

• 裁判案由: 家禽流行性感冒撲殺補償費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣雲林地方法院
• 裁判日期: 106 年 07 月 18 日

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決　　　　　　106年度簡字第6號原　　　告　吳銀和
被　　　告　雲林縣政府
代　表　人　李進勇
訴訟代理人　洪麗瓊
上列當事人間家禽流行性感冒撲殺補償費事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106 年1 月20日農訴字第1050726210號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲原告通報，於民國（下同）104 年4 月11日派員至銀得畜牧場（下稱系爭畜牧場）採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104 年4 月14日派員至系爭畜牧場撲殺肉鵝328 隻。嗣原告檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告提供之4 月12日及13日化製單申報隻數換算重量後大於進入化製場之磅數重量，其分別所申報禽類各1,010 隻、1,201 隻鵝（下稱系爭鵝隻），均不予採計，爰以104 年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號421 撲殺補償費明細表（下稱原處分），核定補償隻數為328 隻及物品（稻草5 捆）1,750 元，撲殺補償費及物品費合計為11萬0,911 元，並追繳溢付之撲殺補償費33萬6,138 元。原告就其申報禽類經載明於管制通知書之管制數量2,211 隻鵝不予採計補償部分不服提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、104 年4 月間雲林地區爆發禽流感疫情，雲林防疫所接獲原告通報，於104 年4 月11日派員至系爭畜牧場採樣，並開立禽類移動管制通知書，確認遭移動管制鵝隻數量為2,550 隻、週齡63日。104 年4 月12日、13日金海龍生物科技股份有限公司（下稱金海龍公司）分別載走1,010 隻、1,201 隻鵝並填製化製單，依前揭移動管制書所載可以證明系爭畜牧場於移動管制期間至少有2550隻鵝在內，且化製單亦可證明系爭畜牧場之鵝隻分別於104 年4 月12至14日由化製車運出場，然被告未依實際情形補償，也未查證系爭鵝隻是否存在，僅補償雲林防疫所於104 年4 月14日撲發之328 隻鵝，致使原告權益受損。該移動管制書記為被告開立之官方證明文件，即具證據能力，且其有委託清除化製之原料來源單可證，被告若無法證明其上所載虛偽，即應如數補償原告。
㈡、訴願書固然稱：「化製車…104 年4 月12日…進入化製廠經地磅秤重其化製原料為1890公斤；4 月13日…進入化製廠經地磅秤重其化製原料為3340公斤；化製車另有進入其他畜牧場停留…是以104 年4 月12日及13日化製車載運之化製原料中並非全部出自系爭畜牧場，自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數…又鵝隻均重4.25公斤，化製單分別填具隻數1010隻、1201隻，換算重量應分別為4292.5、5104.25 公斤，已超過1890公斤、3340公斤…訴願人質疑遭變賣一節，係屬化製廠與訴願人私權事宜」云云，惟查：
１、訴院決定書明確記載「104 年4 月12日13時21分26秒化製車進入畜牧場13時39分19秒離開」、「104 年4 月13日16時43分22秒化製車進入畜牧場16時39分19秒離開」，亦即該二日確實有化製車前來系爭畜牧場載運鵝隻，既然確實有載運鵝隻之事實，被告不應拒不補償。
２、訴願決定書固稱「化製車另有進入其他畜牧場停留」，然該量化製車當日究竟有無在其他畜牧場載運鵝隻、數量為何，被告始終未說明。
３、訴願決定書所載之「撲殺補償費評價表」之均重4.25公斤係104 年4 月14日時由疫防所人員認定移動管制時之死鵝均重，依據常情，病鵝均重會比活體均重少很多，病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱，其重量無法無法跟活體鵝比較；104 年4 月14日所撲殺之活體鵝328 隻，能活到最後未死亡，係因其抵抗力、體力均比病死鵝好太多，故以活體鵝之體重推論病死鵝之重量，有違常理且與事實不符。
４、系爭化製單上皆有司機之簽名，若載運數量未達1010隻、1201隻，司機豈會簽名並開化製單給原告。又關於家禽流感撲殺之化製車載運流程，係經政府單位輔導及認可，即化製車廠商等同被告之手臂，故本件化製車廠商於載運過程所發生之重量短缺，其責任應轉嫁至被告，而非原告。
㈢、本件被告未注意對原告有利之事實，且未依法補償系爭鵝隻計33萬6,138 元，自屬無理由等語，並聲明：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應給付原告33萬6,138 元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、查原告所提供4 月12日及13日之系爭化製單（流水編號103A0411751 、103A00 00000）其所屬之化製車（車號：0000-00）載運軌跡GPS 及磅單等佐證資料後發現，該車於上開清
運2 日當車次除至系爭畜牧場載運所屬動物屍體外，另停留8 個畜牧場（4 月12日該車次除了系爭畜牧場的1010隻鵝外，另停留了褒忠鄉及東勢鄉共4 個畜牧場，載運了11隻雞、6 隻豬仔及5 隻中豬），撲殺當日系爭畜 牧場鵝隻秤重平
均4.25/ 隻，4 月12日該車次磅單淨重為1,890 公斤，換算上開化製單重量為4,292.5 公斤（計算式：1,890 ×4.25＝
4,292.5 ）；4 月13日該車次磅單淨重為3,340 公斤，換算上開化製單重量為5104.25 公斤（計算式：3,340 ×4.25＝
5104.25 ），皆已明顯超過磅單淨重甚多，何況當車次另有其他畜牧場廢棄病畜禽重，實屬不合理；依「防檢局撲殺補償申領作業補充注意事項8 點第38項」規定，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製廠過磅單等佐證資料，尚無法釐清，不予採計；基此，上開化製單依規定予以剃除不採計。㈡、依據行政院農業委員會針對此次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示：此次疫情於鵝隻造成急速亦常死亡且平均死亡率可高達30% ，故應無畜主所述種鵝因罹病無法進食造成嚴重脫水失重之現象；基此，被告僅能就客觀證據依當車次磅單及相關研究數據所示之平均體重來判定系爭化製單重量換算隻數異常且無法釐清，無法計入相關撲殺補償費核算。
㈢、另原告提及系爭化製單系由第三人化製原料運輸車駕駛所開立，足堪採信乙節，化製車清運化製原料、種類、數量是否正確惟原告與化製車司機雙方之責任，依「化製廠及化製原料運輸車消毒及管理辦法」第11條規定：委託化製處理之業者應填寫委託清除化製之原料來源單，隨原料交給化製廠委託之化製原料運輸車…。因此原告應對場內每日需清運動物屍體數量確實進行清點，並確實填報化製單來源。然因化製單當初設計並非為了供撲殺補償費計算佐證之用，故紙本填報及動物屍體化製再理用管理系統之線上登錄作業皆由化製司機及化製廠廠方人員所負責進行，其中並無公務單位或其他第三方公正單位針對確切進場之數或重量進行覆核之作業，且清運過程業者考量時間效益成本，通常皆非單場單趟作業，故若出現相關爭議，實難以此作為撲殺補償費之核算佐證資料等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠、按動物傳染病防治條例第1 條規定：「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2 條第1 項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市) 為縣( 市) 政府。」第12條第1 項規定：「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；如在運輸中，應由運輸業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」第16條第3 項規定：「前項所定化製場消毒設施與設備之設置、項目、消毒方法、消毒程序、委託化製、化製原料來源之限制使用、通報、查核、運輸車合格證之核發、有效期限、黏貼位置、換證、廢止合格證、抽查、報備義務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第40條第1 項規定：「依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1 項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：一、健康動物因生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥等措施致死或流產之屍體，依評價額以內補償之。二、因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。三、為鑑定病因而撲殺之動物，依評價額以內補償之。四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續二年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。五、銷燬之物件，依評價額二分之一以內補償之。六、為控制動物傳染病，經主管機關同意送往屠宰場屠宰者，依評價額扣除實際銷售額之差價全額補償之。」104 年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項第1 點規定：「本注意事項依據動物傳染病防治條例第40條規定辦理。」第8 點（30）、（34）、（38）規定：「歷次『高病原性禽流感撲殺補償協助評價審核小組會議』決議事項：……（
30）縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。（第36次）（34）飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。（第31次）（第36次）（第38次）……（38）養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS 軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。（第39次）」。
㈡、揆諸上開各該規定意旨，動物所有人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告，動物防疫機關應即派員前往驗屍、並指示燒燬、掩埋、消毒、迅速隔離或為其他必要處置（含核發禽類移動管制通知書）；動物所有人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示；依本條例規定，由動物防疫人員施行撲殺之動物，除其所有人未依同條例第12條第1項規定向防疫機關報告，
或未依動物防疫人員之指導者外，主管機關應組織評價委員會，評定其價格，依法發給補償費，此乃同條例所規定之「法定補償」。是動物所有人須具備下列條件，始有系爭補償費請求權：1.依法報告之義務。2.依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺。易言之，因罹患動物傳染病而撲殺之動物，其補償並非僅以所有人或管理人依規定通報為已足，尚須依動物防疫人員之指導予以撲殺及處置為必要，且補償金額多寡係由該管直轄市、縣（市）主管機關組織評價委員會評定其價格，依法定基準發給其補償費，主管機關首長不具獨自決定之權限。又行政院農業委員會為協助主管機關執行動物傳染病防治條例之補償審查事宜，訂定104 年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項作為準據，其中該注意事項第7 點第7 項規定「移動管制後至撲殺期間，於評價前死亡家畜，其所有人或管理人未違反動物傳染病防治條例者，死亡之家畜以最低評價基準補償」，在性質上乃在法定補償範圍，出於防疫社會目的訂定非法定補償項目，則其注意事項第8 點決議事項（30），已從嚴明定其補償要件為：「縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS衛星定位
軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。」規定，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。且上開申領作業補充注意事項，乃中央主管機關為供直轄市及縣（市）主管機關執行動物傳染病防治條例有關核發補償費之規定，所訂定之解釋性、技術性及細節性規則，並無創設原法律規定所無之限制要件，自無違背信賴保護原則或不溯及既往原則可言，被告自得予以援用。再者，對於已罹患動物傳染病之動物採行撲殺並清除作為化製原料之措施，在於避免其傳染及蔓延，故補償費之核給當以經主管機關確認，且實際交由化製場集運業者簽收之動物數量為依據，而非以罹患傳染病動物之通報數量，或移動管制通知書填載之撲殺前數量為準。凡未經主管機關確認之化製單，即不符合動物傳染病防治條例第40條所稱「依動物防疫人員之指導」之情形，自不具發給補償費之要件。又管制期間若發現動物死亡者，仍應通報，經防疫所派員確認後由化製場集運，始符合發給補償費之要件。準此以論，得納入罹患動物傳染病動物撲殺補償範圍者，限於所有人入雛豢養之動物數量，復經確認罹患動物傳染病，且於移動管制日以後死亡，經實際撲殺交由化製者為限，欠缺上開要件之一者，除確實屬於移動管制當日死亡禽隻，經動物防疫機關指定化製或動物防疫機關出具證明者，始得評價採計外，否則，不在補償之列。
㈢、經查，本件雲林防疫所接獲原告通報，於104 年4 月11日派員至系爭畜牧場採樣進行檢驗，並於當日下午18時開立管制通知書，該通知書除記載系爭畜牧場飼養隻數、發病隻數、疑患家禽流行性感冒、自當時起禁止畜牧場全場動物移動外，並於注意事項欄第1 項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報本所，經本所派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交本所備查。」該通知書並經原告簽名收受在案（見審理卷第75頁）。足見原告於收受該通知書時，業已知悉自管制時（104 年4 月11日18時）起，若其所有之動物有死亡時，應即時通報雲林防疫所，經該所派員確認後，原告始得將死亡之動物交由化製場集運業者處理，並將收執聯繳交該所備查，原告履行上開義務後，始有補償費請求權。再查，動物因一般情形死亡者，政府為讓其飼主有正常銷燬動物屍體之管道，乃統一製作化製單；又因飼主及化製場均屬私人企業，故上開化製單為原告等民間業者平常填寫之單據，是原告依照一般正常作業處理，屬其單純處理這批鵝隻屍體的單據，原告於交由該化製運輸車司機運往化製前，並未向雲林防疫所報告，且系爭化製單所載化製之鵝共2,211 隻，未經該所派員確認判定其死因，亦未開立相關證明文件，故該化製單即非雲林防疫所等防疫機關所開立之指定化製證明，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見審理卷第146 至147 頁之言詞辯論筆錄）。原告未履行上開義務，即逕將系爭鵝隻共2,211 隻交由化製場集運業者處理，則被告不予採計系爭化製單所載系爭種鵝
2,211 隻，揆諸前揭法律規定及說明，依法尚無不合。
㈣、原告固以前揭情詞以資爭執，然經本院核閱被告開立上開管制通知書，依記載之意旨，係因系爭畜牧場內之動物，疑患家禽流行性感冒、故自斯時起限制其移動；且該場於管制期間發現動物死亡時，應履行通報及經被告派員確認之程序後，原告始可交由化製場集運業化製（見審理卷第75頁）。況該化製單備註欄第3 點記載：「本單不作為其他證明用途。」（見審理卷第79至80頁），足見該化製單雖可證明，原告於管制期間就其場內「因疑患或可能感染動物傳染病」所「化製」之動物，但尚非屬「動物防疫人員」「依防治條例規定」所「撲殺之動物」。且因上開化製單「不作為其他證明用途」，故非屬原告依「動物防疫人員之指導」所進行之「撲殺之動物」，揆諸前揭防治條例第40條第1 項規定，被告依法本無補償義務。本件原告未履行上開義務，即逕將系爭種鵝2,211 隻交由化製場集運業者處理，則被告不予採計系爭化製單所載系爭種鵝2,211 隻，並追繳溢付之撲殺補償費33萬6,138 元，依法尚無不合。是原告主張：管制書既然為被告開立之官方證明文件，即具有證據能力，且其有化製單可證，被告若無法證明其上所載虛偽，即應如數補償原告云云，顯有誤解，不足採取。
㈤、再依卷附化製車輛GPS 衛星定位軌跡紀錄，104 年4 月12日化製車輛（車號：0000-00 ）於10時33分17秒進入系爭畜牧場，10時43分59秒離開後，再於13時21分26秒進入系爭畜牧場，13時39分19秒離開，曾停留其他動物畜牧場（見訴願卷第36頁頁）；104 年4 月13日化製車輛（車號：0000-00 ）於16時43分22秒進入系爭畜牧場，16時50分55秒離開（見訴願卷第35頁），亦曾停留其他動物別畜牧場，此與證人蘇俊雄於本院106 年7 月6 日到庭陳述：「｛（提示訴願卷證於第36頁GPS 定位記錄，交閱覽），證人有去二次，有無印象？｝嗯，對，去二次。」、「（證人還有無印象去第一次以後是載運多少，第二次載運多少？）第一次載運比較多，忘了，第一次是整車滿的，第二次就忘了，第一次比第二次多。」、「（第一次載運以後是否還有去其他地方？）對，還有其他地方要收。」等語（見審理卷第233 頁）相符。再者，證人謝雨達證有開三聯單就有載運（審理卷第170 頁），其亦不否認當天曾到其它豬場載運豬屍體，益證104 年4 月12日及13日前揭化製車輛當次載運之化製原料中，並非全部出自系爭畜牧場，自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數究為多少；且上開2 日磅單淨重分別為：104 年4 月12日為
1,890 公斤及同月13日為3,340 公斤，被告依撲殺日評價重量4.25公斤（見審理卷第87頁），換算上開104 年4 月12日及同月13日等2 張化製單重量分別為4,292.5 公斤（計算式：1,890 ×4.25＝4,292.5 ）及5104.25 公斤（計算式：
3,340 ×4.25＝5104.25 ），尚未加計其他畜牧場死廢動物
重量即已超過當次地磅秤重，認顯與常理有違。又原告與證人謝雨達經離詢問後雖均證稱：104 年4 月13日由畜主原告及謝雨達一起將死鵝丟上車，各自算各自的再加上總數，
1201隻數量由謝雨達填載，惟觀之GPS 記錄104 年4 月13日該輛由謝宜達駕駛之化製車係於16時43分22秒進入系畜牧場，而於16時50分55秒離開（訴願卷第35頁，停留位置臺西鄉五榔村），僅停留約7 分多鐘，換言之其2 人僅花7 分多鐘，即將1,201 隻之死鵝全數清理完畢，丟上化製車，接著計算完數量，填好委託清除化製之原料來源單（三聯單），再啟動化製車駛離，整個過程僅7 分多鐘，其停留時間極端異常，顯違常理，要無可能。另就重量之異常，原告固稱：依據常情，病鵝均重會比活體均重少很多，病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱，其重量無法無法跟活體鵝比較云云，然依農委會針對本次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示，本次疫情於鵝隻造成急速異常死亡且平均死亡率高達30％（見審理卷第131 頁），況簽發禽類移動管制書之時間為104 年4 月11日（訴願卷第67頁），鵝隻週齡為63日（即9 週齡），依鵝雙週齡與體重對照表，體重約為4.35公斤（訴願卷第20頁），而原告104 年4 月14日簽名確認之高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費評價表（訴願卷第82頁）記載之平均體重為4.25公斤（以同棟或同批禽舍內按公母比例採樣20隻），核與上開鵝雙週齡與體重對照表記載之體重相當，故上開104 年4 月14日評價表所記載之平均重應屬實在，要為可採，原告所稱病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱之現象，顯與事實不符，是被告依注意事項第8 點決議事項（30）規定，剔除系爭104 年4 月12日、13日之化製單，不予採計，即屬適法。
五、綜上所述，原告之主張均不足採，被告核定之補償費並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 18 日行政訴訟庭法 官 陳定國
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 7 月 18 日書記官 鄭國銘