臺灣雲林地方法院97年度國字第1號

臺灣雲林地方法院民事判決　　　　　　　　 97年度國字第1號

原告

丁○○

原告

己○○

原告

丙○○

共同訴訟代理人

乙○○

被告

雲林縣政府

法定代理人

庚○○

訴訟代理人

孫綿鳳

　　　　　　戊○○

　　　　　　甲○○

上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國97年03月04日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實

甲、原告方面：

壹、聲明：

一、被告應賠償原告丁○○新台幣（下同）1028,720元，賠償原告己○○753648元，賠償原告丙○○743875元，及均自民國96年05月01日起，至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。

二、訴訟費用由被告負擔。

貳、陳述：

一、原告丁○○、己○○為雲林縣私立東南國中之退休教師，原告丙○○為同一國中之退休職員，均因被告於教育部修訂發布並下達「學校教職員退休條例施行細則」第二十五條規定之際（民國八十五年間），未將原告三人按退撫新制施行前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，得辦理優惠存款之上開修正規定，轉送原告三人服務之雲林縣私立東南國中，致原告三人申請退休時，不知可申請辦理優惠存款，而未申請辦理，受有利息差額之損害。被告機關遲至九十三年二月二十七日、三月九日始分別通知原告三人向台灣銀行斗六分行辦理退撫新制實施前一次退休金暨養老給付金優惠存款，故原告三人的權利關係乃基於同一事實上原因，依國家賠償法第十二條準用民事訴訟法第五十三條第二款規定，共同提起本件訴訟。

二、按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，司法院大法官會議釋字第二八七號解釋著有明文。１依85年01月30日修訂之學校教職員退休條例施行細則第二十五條規定：「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理。」準此，東南國中雖屬私立學校，仍符合前述細則第二十五條規定，則該校教職員退撫新制實施前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發一次退休金，自得辦理優惠存款。２次依同條例施行細則第三十八條規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，『得』由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。再任由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務者，應停止原儲存之優惠存款，俟再任原因消滅後回復。但再任之工作報酬每月未達公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，不在此限。」，上開條文中之「得」字，係賦予教育部會同財政部訂定關於「修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時由政府金融機關辦理優惠儲存」辦法之權限，並非賦予縣市政府有決定是否辦理優惠存款與否之權限。３再者，教育部於民國91年02月26日以台（九一）國字第九一○一八○八五函通知雲林縣政府：「．．．學校教職員退休條例行細則．．．第三十八條規定，學校教職員退撫新制實施前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，『得由政府金融機關受理優惠儲存』，八十五年二月一日前之代用國中教職員任職年資如符合上開規定，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，得辦理優惠儲存。」（鈞院九十三年度國字第三號民事判決第二十一頁），該行政函釋乃行政機關（教育部）基於法定職權，就行政法規（學校教職員退休條例施行細則第三十八條）所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用，有上開司法院大法官會議釋字第二八七號解釋足資參照。準此，從學校教職員退休條例制定的規範意旨來看，即在確保公立學校退休之教師、職員在領取退休金之餘，尚得享有退休金優惠利息存款的權利，此乃政府為照顧公教人員退休後餘生之給付行政行為。而學校教職員退休條例施行細則第二十五條，則是規定私立國民中小學被徵用當作是公立國民中小學代用者，其教職員之退休金亦得享有優惠利息存款的權利。故上開法令之規範係為保障屬於代用國中性質之私立學校退休教職員（人民）享有退休金優惠利息存款之權利（財產法益），非僅屬賦予推行公共政策之權限而已。

三、國家賠償法第二條第二項前段規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。同項後段規定，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。因此，公務員行政不作為之國家賠償構成要件為：（一）須為公務員怠於執行職務行為，（二）須為行使公權力之行為，（三）須行為違法，（四）須公務員有故意或過失，（五）須侵害人民之自由或權利，（六）須違法行為與損害結果之間有因果關係。１學校教職員退休條例施行細則係由教育部依學校教職員退休條例概括授權所訂定，交由各級下級機關（縣市政府）負責執行，由該施行細則第二十五條規定來看，乃法令對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，且並未賦予作為或不作為之裁量餘地，被告機關即有怠於執行職務行使公權力之行為。２被告機關曲解法令並怠於執行，具有違法性：按公務員或公立學校教職員退休依法可享有一次退休金百分之十八的優惠存款利息的權利，此早已為社會大眾所共知之事實。因此，凡公務員或公立學校教職員依法申請一次請領退休金的退休，同時也會申請辦理一次退休金百分之十八的優惠利息存款事宜。但被告機關所屬公務員卻未將教育部依法律授權訂定之85年01月30日修訂之學校教職員退休條例施行細則函轉給轄區內之西螺鎮私立東南中學及林內鄉私立淵明中學等二所代用國中，致涉及此切身利益的上開二所國中全體教職員均不知有此權利存在，即被告機關所屬公務員當時已預見將來會發生損害的可能性。迄至原告三人分別於九十年、九十一年七月之前，向被告機關申請辦理退休時，亦未請求辦理一次退休金的優惠利息存款，致原告三人及淵明國中退休之教職員喪失於退休之際同時辦理退休金優惠存款的權益（淵明國中退休之教職員事後並以被告所屬公務員行使公權力時，因過失不法侵害彼等之權利，請求國家賠償獲准在案，有鈞院九十三年度國字第三號民事判決及台灣高等法院台南分院九十四年度上國字第一號民事判決可參）。又司法院大法官釋字第469 號解釋文謂：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」學校教職員退休條例及其施行細則第25條規定，係法令賦予被告機關職務義務規範之保護目的，以確保公立學校及代用國中國小教職人員的退休金及優惠存款利息之財產法益，使退休之公立學校及代用國中國小教職人員等餘生生活規畫獲得更妥善的照顧。該施行細則第25條既明文規定代用國中國小的教職人員退休準用該條例辦理退休金優惠存款事宜，則被告機關應於原告申請退休前即告知原告三人原任職服務之學校，俾原告三人於申請退休時，得為自己有利的退休金規劃。被告機關未告知之情形，使其對原告三人在申請退休前，即已可預知將會對彼等服務之學校即將退休的教職員造成無法享受退休金優惠存款利息的具體損害，被告機關之公務員對於損害之發生事先得以預見，且被告機關之裁量權限逐漸萎縮至零，被告機關之公務員即有怠於執行職務行為的不法性。３被告機關之公務員具有可歸責性：故意過失係針對公務員違背其職務義務之行為而言，而非就其行為之加害作用，因此故意過失之成立，並非以公務員預見損害之發生為必要，且不因公務員是否知曉其所違背職務義務之相對人（即被害人）為何人而受影響。公務員應忠心努力，依法律命令所定執行其職務（公務員服務法第一條規定參照），如有違背其職務義務之行為，被推定具有故意過失。因此主張成立國家賠償責任之被害人，僅須舉證證明公務員有違背其職務義務之行為而使其受害，不須更證明行為人有故意過失。如國家機關欲免責，必須提出其所屬公務員違背職務義務之行為有不可歸責事由之證明（參見廖義男，國家賠償法，增訂版，第60頁）。公務員經由國家考試、訓練及格，具有執行職務所需之專業知識及能力，對其職掌事務、法令知之甚稔，其不執行法令所為之付託，當然具有故意或過失之可歸責性。４所謂侵害人民之自由或權利者，舉凡足以減損憲法或法律所保障之各項自由或權利暨自由或權利所構成之法的地位者，均得請求國家賠償（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，第711 頁）。故被告機關之公務員消極遲延的動作，造成原告三人依學校教職員退休條例施行細則第二十五條及第三十八條，及依學校教職員退休條例規定所得享有之優惠存款利息差額（權利），受到侵害即是。５原告三人所受損害與被告機關怠於行使公權力行為之間，具有因果關係：所謂因果關係乃指無此項違法行為，即不生此種損害，有此項違法行為，通常即足生此種損害者，又稱之為『相當因果關係』。又法規賦予行政機關某項權限，同時亦是課予行政機關執行該法規的義務。被告機關未使原告三人得知依學校教職員退休條例施行細則第二十五條及第三十八條規定，在退撫新制施行前之退休金暨養老給付金，得辦理優惠存款事宜，怠於執行職務（違法行為），造成任職於東南國中之退休教師、職員即原告三人優惠存款利息差額的損失（發生損害），具有相當因果關係甚明。

四、原告三人所受損害，即依學校教職員退休條例規定所得享有之利息損失，計有：１原告丁○○可辦理優惠存款金額為3724,130元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額百分之16.575（百分之18扣除台灣銀行掛排公告定期存款年息利率百分之1.425） ，每年利息為617234元，每月利息為51,436元。自民國91年05月01日（核准退休之日民國90年08月01日，但91年04月30日以前的部分至請求時已逾五年期間的消滅時效）起算，至92年12月31日止（經減縮），合計一年又八個月，請求賠償金額為1028,720元整。２原告己○○可辦理優惠存款金額為3410,170元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額同為百分之16.575，每年利息為565235元，每月利息為47,103元。自核准退休之日民國91年08月01日起算，至92年12月31日止（經減縮），合計一年又五個月，請求賠償金額為753648元整。３原告丙○○可辦理優惠存款金額2705,050元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額同為百分之16.575，每年利息為486909元，每月利息為40,575元。自民國91年05月01日（核准退休之日民國90年08月01日，但91年04月30日以前的部分至請求時已逾五年期間的消滅時效）起算，至92年11月10日止，合計一年六又三分之一個月，請求賠償金額為743875元整。另自92年11月11日起至93年02月26日止部分的優惠存款利息差額已獲被告補足，不再請求。４法院按：以上請求金額合計2526,243元，比起訴時請求的總金額有所減縮。

五、學校教職員退休條例施行細則，屬於內部法，行政機關除應依法對外發布外，尚須轉知所屬相關機構周知，以確保權利人的權益。被告機關事前故意不轉知，事後故意消極不提供資訊，具有可歸責性：１學校教職員退休條例及其施行細則規範適用之對象，除公立國民中小學之教職人員外，尚及於代用國中國小的教職人員。因「學校教職員退休條例施行細則」該法規命令與規範涉及公務員權益的法令同屬於「內部法」性質，而非指規範一般人民。因此主管機關教育部將新修正之「學校教職員退休條例施行細則」發布後，尚須轉知所屬直轄市、各縣市政府教育局周知，再由直轄市、各縣市政府教育局函轉各公立國民中小學及代用國中國小，使其教職人員對於涉及退休權益事項有可得而知的機會，以確保上開學校全體教職人員於申請退休時，其人事單位會為其申請或告知得辦理退休金優惠存款事宜，此乃上級行政機關對於下級行政機關及公立學校處理涉及內部成員權益事項向來之程序慣行。２被告機關應將而未將教育部於85年01月30日修訂之「學校教職員退休條例施行細則」函轉轄區之代用國中東南國中在先，且被告機關明知原告三人依法得辦理退休金優惠存款事宜，因原告三人所服務之學校未收到該份法令之公文，致使學校人事單位於原告三人申請退休前，未能告知得一併提出辦理退休金優惠存款事宜，於退休申請案送到被告機關核准前，更未及時提供此方面的法令資訊或建議，致損及原告三人權益甚明。

六、按國家賠償法第八條第一項規定，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第三條之一定有明文。１依照前述規定，所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算（最高法院94年度台上字第1350號、96年度台上字第1926號判決參照）；又國家賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅，國家賠償法第八條第一項前段固有明文。惟國家損害賠償請求權亦為侵權行為損害賠償請求權之一種，故所謂知有損害，非僅指單純知有損害而言，其因而受損害之他人行為為侵權行為亦須一併知之，若僅知受損害及行為人而不知其行為為侵權行為，則無從本於侵權行為請求賠償，時效即無從進行（最高法院46年台上字第34號判例及87年度台上字第69號判決參照）。２準此，若原告三人有事先向被告請求損害賠償而遭拒絕，主張該拒絕為違法之行政處分時，則原告三人自已知悉損害。反之，原告等人並未事先向被告請求損害賠償，則原告三人是否已知悉受有損害，則尚有疑義。３原告丁○○、己○○二人係於九十三年一月間，向被告機關提出辦理退撫新制施行前之退休金暨養老金給付優惠存款申請，被告機關於九十三年三月九日以府教學字第○九三○四○一三五二號函通知，請台灣銀行斗六銀行同意原告丁○○、己○○二人辦理退撫新制施行前之退休金暨養老金給付優惠存款（見原告證物二）。原告丁○○、己○○二人係行使學校教職員退休條例施行細則第二十五條規定之優惠存款利息此一公法上財產請求權，並非原告丁○○、己○○二人有以積極的方法，事先向被告機關請求國家賠償此一公法上侵權行為損害請求權，而遭拒絕賠償的事實存在，原告丁○○、己○○二人主張被告機關消極的不作為，違反其職務義務而有過失，得否認定原告丁○○、己○○二人在收到被告機關九十三年三月九日的通知函，即已知悉損害，即有疑義。４原告丙○○於九十二年十一月十一日，向被告機關提出辦理退撫新制施行前之退休金暨養老金給付優惠存款申請，嗣被告機關以九十三年二月二十七日府教學字第○九三○四○一一二三號函通知，請台灣銀行斗六銀行同意原告原告丙○○辦理退撫新制施行前之退休金暨養老金給付優惠存款（見原告證物二）。但原告丙○○並非與淵明國中的退休教職員翁孝揚、翁重喜等六人一起向高雄高等行政法院起訴（主張拒絕給予辦理優惠存款之行政處分違法），也未一起向鈞院提起國家賠償（九十三年度國字第三號判決），而是原告丙○○另行分別於九十五年九月十三日暨同年月二十六日，向被告機關提出申請書及陳情書，被告機關始以九十五年十二月十五日府教學字第○九五○四○八八一九號函，通知原告丙○○給予補足自九十二年十一月十一日起至九十三年二月二十六日止的優惠存款利息差額（證物六），此乃被告機關承認原告丙○○之優惠存款利息差額。因此，參酌前揭最高法院46年台上字第34號判例及87年度台上字第69號判決意旨，原告丙○○並不知悉被告在其申請退休時未盡告知與照顧義務，乃是侵權行為，則無從本於侵權行為請求賠償，時效即無從九十三年三月開始進行。而被告機關所承認者，乃原告丙○○依學校教職員退休條例施行細則第二十五條規定之優惠存款利息此一公法上財產請求權的存在，依民法第一百二十九條第一項第二款規定，承認乃消滅時效中斷事由，則原告丙○○於九十六年四月三十日向被告機關請求國家賠償，才是行使國家賠償此一公法上侵權行為請求權，是否已逾知有損害時起二年的消滅時效，亦非無疑。５按民法第一百九十七條第一項規定：「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅」。所謂知有損害及賠償義務人之知，係指明知而言。如當事人間就知之時間有所爭執，應由賠償義務人就請求權人知悉在前之事實，負舉證責任。」，最高法院72年度台上字第1428號著有判例。準此，倘被告機關認為原告等三人就知之時間有所爭執，應由被告機關就請求權人（原告三人）知悉在前之事實，負舉證責任，而非由法院依職權認定，懇請鈞院明辨。

七、就被告機關公務員負有告知義務部分，依公務員服務法第一條規定，公務員應忠心努力，依法律命令所定執行職務。此乃公務員的忠實義務及執行職務的義務（司法院大法官釋字第四三三號解釋理由書第一段參照），公務員應正確的執行法律命令，以維護國家的正當利益。若公務員消極的不執行法律命令，使國家減少公庫支出，並非維護國家正當利益的意旨。雖然學校教職員退休條例並無規定，私立代用國中退休教職員退休金准否辦理優惠存款事項，但該條例施行細則第二十五條規定：「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理。」該施行細則早於民國85年01月30日修訂施行，應為被告機關早已知悉。況且，國中退休教職員退休金辦理優惠存款事項，屬給付行政事項，無須有法律保留之適用，自得以授權法規定之。被告機關縱有疏失未慮及此一規定，在照顧代用國中退休教職員生活及保障其權益之義務，亦不得藉口無前例可循，而推諉搪塞。準此，被告機關應切實執行依學校教職員退休條例施行細則第二十五條規定，於原告三人分別申請退休之前或之際，也要盡其照顧公教人員的告知義務，同時對原告三人提供此一辦理優惠存款的資訊，善盡其闡明與告知義務。被告機關卻消極的的不執行法律命令，有違公務員服務法第一條之忠實義務及執行職務的義務，構成職務義務的違反。

八、行政機關僅將法令對外發布，未將法令讓每一特定人民週知，致人民不知或未及時提出申請，欠缺相當性；而對於「相當性」的解釋，其價值判斷須以外行人的立場為之，而非以法律專家之立場為之：１行政程序法第一百五十條第一項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」，同法第一百五十七條第三項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」，其目的在藉由法規命令之對外發布，使受規範的人民具有預見或預測可能性。因此，對於依據法律授權規定，對外規範人民的「外部法」，既經法定程序發布生效，人民不得藉詞不知法令，因其觸法而可解免責任。亦不得主張行政機關或其公務員未主動告知其權益，致其不知或未及時提出申請，而損害其權益。２關於公務員與公立學校教職員的薪俸、休假、退休與管理等關係，涉及該部分的法律或為執行該等法律之行政命令，屬於「內部法」的規範事項。所規範之對象，除形式意義之公立學校教職員外，尚及於私立學校比照公立學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應（學校教職員退休條例施行細則第25條規定），具有實質意義之公立學校教職員。故該等代用國中教職員退休享有向政府請求支付退休金的權利，同時亦享有比照公立學校教職員辦理優惠存款利息的權利。由於上開法規均在行政程序法施行前，業經依中央法規標準法七條規定，「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」換言之，屬於內部法的命令，仍須下達或發布。３此外，為維護行政一體，使所有國家之行政事務，納入層級式行政體制掌理，經由層級節制，由位階較高的行政機關為指揮監督。中央主管機關對於掌管之法令，為貫撤法令之執行，均會逐層下達於下級機關（構），此乃上級行政機關對於下級行政機關及公立學校，處理涉及內部構成員權益事項的機制，經年反覆發生所形成之層級式內部程序慣行。倘下級機關（構）人事單位未能經由此一管道得知涉及其構成員權益的法令，其構成員因是外行人而非法律專家，通常自亦不知。因此，屬於「內部法」的法令相對於「外部法」的法令，其預見或預測可能性看似多了一道保障的機會。同時，也因此使不熟悉法令的公務員、形式與實質意義的公立學校教職員，更加高度倚賴其內部人事單位所掌握的資料。尤其是在民國九十年以前，在尚未有政府資訊公開機制，或政府部門未全面完成電腦網路之前，不懂法令的原告等人，當然是完全仰賴學校人事單位所給予的人事資訊。倘若上級機關更有意將此事關學校教職員權益的法令，拒不往下層轉，且有「等當事人事後發現權益受損，再自行向法院起訴，俟法院判決結果再說」的心態，則就原屬法律上之價值判斷的相當性而言，從不知法令的當事人（外行人）的立場來看，將因上級機關之不作為，而有永遠喪失行使其權益的可能性。此即原告三人何以遲遲不會提出請求辦理退休金優惠存款利息，直到退休四、五年後，才知道學校教職員退休條例施行細則第25條規定，早在85年1 月30日已公布生效。

九、職務義務的違反之因果關係，應視規範保護目的與有無作為義務而定：１關於國家賠償之公法上侵權行為與損害間，其因果關係乃採相當因果關係。而不作為之因果關係，倘有所作為即得防止結果之發生，因其不作為乃致發生損害，則不作為與損害之間有因果關係。若被告機關有將前揭法令於教育部下達後，轉知原告三人當時服務之東南國中，使人事單位知悉學校教職員退休時，得辦理退休金優惠存款事宜，則原告三人於辦理退休時，自會提出申請辦理退休金優惠存款。換言之，公務員違背其職務義務之行為，而未將中央法令適時的下達，則有損害法規保護被害人權利之目的，不作為與損害間有因果關係。若被告機關有將系爭法令在教育部下達後，轉知原告等三人當時所服務之東南國中，但因人事單位的承辦人員更迭，致新近人員不知有該等法令規定，致原告三人辦理退休時，不知提出申請辦理退休金優惠存款，則被告之行為與損害間，無因果關係。２原告主張被告應負國家賠償責任的事由，在於被告未告知原告於退休時可辦理優惠存款。原告認為被告有告知的義務，因為政府對其公務員及公立學校教職員有照顧的義務。３被告機關之公務員有忠心努力，依據法令執行職務的義務，藉由正確的執行法令，以維護國家或人民的正當利益。換言之，法規賦予行政機關某項權限，同時亦是課予行政機關執行該法規的義務。若公務員消極的不執行法律命令，即有未符合維護國家或人民正當利益的意旨。因學校教職員退休條例及其施行細則具有照顧公立學校教職員退休生活之保護目的，且有執行上開法規的作為義務，則被告機關之不作為對於造成原告三人的損害，具有相當因果關係。

乙、被告方面：

壹、聲明：

一、駁回原告之訴。

二、訴訟費用由原告負擔。

貳、陳述：

一、原告丁○○、己○○為雲林縣私立東南國中之退休教師，原告丙○○為同一國中之退休職員，均主張被告於原告三人申請退休之際未依「學校教職員退休條例施行細則」第25條規定，將原告三人按退撫新制施行前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發一次退休金，辦理優惠存款。經查原告三人之相關辦理情形如次：１原告丁○○係私立東南代用國中教師，於90年8 月1 日核准退休，於93年1 月間（未載明日期）提出申請書向被告請求：「請准予作成准聲請人就退撫新制實施前任職年資所核發2217,250元整之ㄧ次退休金及1595,520元之公保養老給付，辦理優惠存款之處分。」被告於93年3 月9 日以府教學字第0930401352號函通知臺灣銀行斗六分行並副知請求權人：「主旨：請貴分行同意本縣私立東南代用國中退休教師丁○○等2 人（人員、金額詳如說明）辦理退撫新制施行前之退休金暨養老給付金優惠存款，請查照。說明：一、丁○○君（身分證統號：Ｚ000000000）得優惠存款金額計3724,130元。

二、…三、本優惠存款自本案發文日起計息，本案發文日以後存入者，自實際存入日計息。四、請依核定金額暨計員等人所提之退休證書辦理。五、請貴分行核算本案被告應支付之利息差額並函復被告，俾利本案經費簽撥。」２原告己○○君係私立東南代用國中教師，於91年8 月1 日核准退休，於93年1 月間（未載明日期）提出申請書向本府請求：「請准予作成准聲請人就退撫新制實施前任職年資所核發2126,750元整之ㄧ次退休金及1531,256元之公保養老給付辦理優惠存款之處分。」，本府以93年3 月9 日府教學字第0930401352號函通知臺灣銀行斗六分行並副知請求權人：「主旨：請貴分行同意本縣私立東南代用國中退休教師丁○○等2 人（人員、金額詳如說明）辦理退撫新制施行前之退休金暨養老給付金優惠存款，請查照。說明：‧‧‧二、己○○君（身分證統號：Ｚ000000000）得優惠存款金額計新台幣3140,170元。三、本優惠存款自本案發文日起計息，本案發文日以後存入者，自實際存入日計息。四、請依核定金額暨計員等人所提之退休證書辦理。五、請貴分行核算本案本府應支付之利息差額並函復本府，俾利本案經費簽撥。」３原告丙○○係私立東南代用國中幹事，於90年8 月1 日核准退休，於92年11月11日提出申請書向本府請求：「請准予作成准聲請人就退撫新制實施前任職年資所核發1797,570元整之ㄧ次退休金及1166,760元之公保養老給付辦理優惠存款之處分。」，本府以93年2 月27日府教學字第0930401123號函通知臺灣銀行斗六分行並副知請求權人：「主旨：請貴分行同意本縣私立淵明、東南代用國中退休教職員翁孝揚等9 人（人員、金額詳如說明）辦理退撫新制施行前之退休金暨養老給付金優惠存款，請查照。說明：…九、丙○○君（身分證統號：Ｚ000000000）得優惠存款金額計新台幣2705,050元。十、本優惠存款自本案發文日起計息，本案發文日以後存入者，自實際存入日計息。十一、請依核定金額暨翁員等人所提之退休證書辦理。十二、請貴分行分東南、淵明國中等二校分別核算本府應支付之利息差額並函復本府，俾利本案經費簽撥。…」４原告丙○○於92年11月11日提出申請書請求准予核發一次退休金及公保養老給付優惠存款，本府93年2 月27府教學字第0930401123號函予以核准，嗣請求權人於95年9 月13 日 提出申請書向本府請求：「准依台灣高等法院台南分院上國字第1 號民事判決意旨及最高法院95年度台上字第1810號民事裁定為相同之處理。」，本府95年9 月20日府教學字第0950405897號函復請求權人：「‧‧‧查本案台端擬請補足自民國91年6 月27日起至93年2 月26日止之優惠存款補助陳情案，因案涉資格適用認定及本府經費預算編列補助等相關事宜，本府將另擇期邀請相關單位研議後，另案函復。」，請求權人又於95年9 月26日提出陳情書略謂：「陳情人95年9 月13日申請書誤將請求日期92年11月11日書寫為91年6 月27日應予更正。」，本府95年12月15日府教學字第0950408819號函復請求權人：「說明：‧‧‧三、另按臺灣高等法院臺南分院上國字第1 號民事判決及最高法院95年度台上字第1810號民事裁定，有關本縣私立淵明代用國中退休教職員翁孝揚等6 人得獲優惠存款利息差額國家賠償金，係自渠等請求申辦優惠存款日加2 個月行政處理期間之次日起算至本府核准辦理優惠存款日之前1 日止，基於類同案件之ㄧ致性處理原則，台端所請補足優惠存利息差額損失金額起訖期間亦應爰引上開法院裁定核算，亦即應自93年1 月12日起計至93年2月26日止，期間共計1 個半月，並予敘明。四、經查台灣銀行斗六分行自93年1 月12日至93年2 月26日期間掛牌公布定期存款年息利率為百分之1.425，合計本案台端之優惠存款利息差額補足款應為56,045元正：【2705,050元×（18﹪-1.425﹪）×1.5/12＝56,045 】。

五、有關前項款項俟本府依台端檢具領據資料完成相關撥款手續即辦理支付。」

二、按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」因公務員之違法有責行為而生之國家賠償責任，其要件包括：1 、行為人須為公務員。2 、須為執行職務行使公權力之行為。3 、須行為係屬不法。4 、須行為人有故意或過失。5 、須人民之自由或權利受到侵害。6、不法之行為與損害之發生間須有相當因果關係。所謂「怠於執行」，除完全未執行外，尚包括遲延之執行、不完全之執行、無效之執行等行為態樣。國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務怠於執行者言（台灣高等法院95年上國易字第1 號判決參照）。

三、公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、生體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任（最高法院92年台上字第69號判決參照）。惟有關代用國中教職員退休金准否辦理優惠存款事項，現行法律未設明文，亦無前例可循，雖私立淵明代用國中退休教師翁孝揚等6 人退休金及優惠存款事件，經高雄高等行政法院92年度訴字第452 號判決：「…被告應作成准原告就退撫新制實施前任職年資所核發如附表所示一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款之處分。…」，依行政訴訟法第216 條第1 項規定：「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」僅個案具有拘束力，但原告丁○○、己○○於93年1 月間提出申請，被告機關於93年3 月9 日即予以核准在案（見93年3 月9 日府教學字第0930401352號函）。按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。」行政程序法第51條第1 項及第2 項訂有明文，本件一次退休金及公保養老給付優惠存款事件，被告所屬公務員並無不法行為，亦無應執行職務而怠於執行可言。原告丙○○於92年11月11日提出申請書請求准予核發一次退休金及公保養老給付優惠存款，本府93年2 月27府教學字第0930401123號函予以核准，嗣原告於95年9 月13日提出申請書向被告機關請求：「准依台灣高等法院台南分院上國字第1 號民事判決意旨及最高法院95年度台上字第1810號民事裁定為相同之處理。」及於95年9 月26 日 提出陳情書略謂：「陳情人95年9 月13日申請書誤將請求日期92年11月11日書寫為91年6月27日應予更正。」，被告機關以95年12月15日府教學字第0950408819號函復原告丙○○同意補足自93年1 月12 日 起計至93年2 月26日止，期間共計1 個半月之優惠存利息差額損失金額56,045元，亦已符合其請求。

四、準此，本件原告之請求核與國家賠償之要件不符，故被告以96年7 月12日96年度法賠字第8 號、96年7 月10日96年度法賠字第9 號與96年7 月10日96年度法賠字第10號雲林縣政府拒絕賠償理由書依國家賠償法施行細則第19條之規定，分別予以拒絕賠償。

五、原告主張被告未將教育部台 (85) 參字第八五○○八六一八號令修正發布全文五十五條（含附表）「學校教職員退休條例施行細則」函轉二所代用國中（即雲林縣西螺鎮私立東南代用國中與林內鄉淵明代用國中），致涉及此切身利益的全體教職員均不知有此權利。國家法律或行政命令，一旦由權責機關依法定程序公布，就對人民發生效力，在法律效力所及的範圍內，人民都有遵守的義務。按「中央法規標準法」第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力」「學校教職員退休條例施行細則」係由教育部訂定發布，其效力自發布日起算第三日起發生效力，並不因原告所主張之是否層轉各級學校而有影響。且「學校教職員退休條例施行細則」係對具有公立教職員身分之人民具有作用（外部法），並非僅就某一組織內部成員之規範或作業流程（內部法），就法律資訊取得之便利性與法律依程序公告及對人民發生效力而言，被告除無須函轉外亦未有拒絕原告請求辦理優惠存款之情事。

六、「學校教職員退休條例施行細則」第三十八條規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」明示以退休人員領受一次退休金得辦理優惠存款須依其「自願」，退休人員並非必將該筆退休金做優惠存款之規劃，其非強制性而須依個人意願之意旨不證自明。故不得主張其不知有此權利情形之下，要求被告機關補償其核退之日便得「自願」儲存其退休金辦理優惠存款之請求權「怠於行使」所衍生之「本不存在」的利息差額，亦即，原告本依「學校教職員退休條例施行細則」第廿五條及三十八條規定自得於退休核定生效日起向被告提出自願儲存退休金並辦理優惠存款之請求，但原告卻遲至九十二、九十三年間始向被告機關提出辦理優惠存款之請求，被告已依其請求辦理，其過程當無違誤，亦無原告提出請求而遭被告拒絕之情事。況前有類同案例之判決，如雲林縣淵明代用國中退休教師翁孝揚等請准就退撫新制實施前任職年資所核發一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款之處分（92年9 月10日高等行政法院92年度訴字第四五二號判決），該案翁師等6 員自90年8 月1 日核定退休在案，高等行政法院判決裁定被告應作成准予辦理自91年6 月27日（提起請求後2 個月）起至93年2 月26日（同意辦理前一日）止該期間未被同意優惠存款之利息給付在案有卷可循。既為「自願儲存」，且同法三十八條中「……依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存……」亦屬於訓示規定，被告機關並無義務主動告知，遑論有所謂「故意或過失，或怠於執行職務」之情事，原告怠於行使所造成的權益減損，後果當由原告自行負責，否則人民均於放棄或怠於行使權益之後再向政府提出訴訟，豈符合公平正義原則？故原告所主張被告為侵權行為之行為人亦屬失當。

七、被告曾以91年1 月31日九一教國字第9104000564號函請示教育部有關二所代用國中人事辦公費暨教職員退休金及優惠存款事宜（依90年11月13日雲林縣代用國中教職員退休問題討論案會議紀錄結論），俟教育部於91年2 月26日以台（九一）國字第91018085號函（附件）復釋略以「…八十五年二月一日前之代用國中教職員任職年資，如符合上開規定，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金，得辦理優惠儲存。」係屬機關間法規請示公文書往來，如其內容僅為各機關內部處理疑義或釋示，尚無轉知下屬單位機關之必要。準此，原告以不知相關法規而致使自身權益受損，並不構成其所主張國家賠償之要件，被告亦無違反執行職務之義務。

理由

壹、兩造不爭執事項：

一、東南國中是於民國五十七年被臺灣省政府教育廳徵用為代用國中，劃分學區，分發免繳學費之學生入學。精省之後由教育部接管，人事及辦公經費是由教育部專款補助。

二、學校教職員退休條例施行細則第25條「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理」之規定，是教育部於民國85年1 月30日修正發布。

三、在原告三人退休之前，被告未將上開規定下達於原告三人任職之東南國中。

四、原告丁○○經核准於90年8 月1 日退休，在91年5 月1 日起至93年3 月18日止之間，並未辦理優惠存款；原告己○○於91年8 月1 日退休，在91年8 月1 日起至93年3 月31日止之間，未辦理優惠存款；原告丙○○於90年8 月1 日退休，在91年5 月1 日起至92年11月10日止之間，並未辦理優惠存款及上開三人所主張得辦理優惠存款之金額及優惠存款與一般存款之利息差額。

五、原告丁○○與己○○是在93年1 月，原告丙○○是在92年11月11日向被告請求辦理退休金優惠存款。

六、原告本件起訴是向被告請求損害賠償而不是請求給付利息。

貳、兩造爭執事項：

一、被告在接獲育部於民國85年1 月30日修正發布學校教職員退休條例施行細則第25條「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理」之規定時，是否有義務將上開規定下達於原告三人任職之東南國中。

二、被告在接獲上開規定時，未下達於原告三人任職之東南國中，致原告三人於退休時不知可辦理優惠存款，是否足以構成被告的國家賠償責任。

叁、法院的判斷：

甲、程序方面：按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。查原告主張被告雲林縣政府應負國家賠償責任，前曾於96年04月30日及05月01日分別具狀向被告請求損害賠償，經被告分別於同年07月10日及同月12日拒絕賠償，有被告提出之拒絕賠償理由書三份在卷可稽，則原告提起本件國家賠償之訴訟，於程序上為合法，先予敘明。

乙、得心證之理由：

一、依教育部85年01月30日修訂之學校教職員退休條例施行細則第三十八條規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」同條例施行細則第二十五條規定：「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理。」準此，東南國中雖屬私立學校，但既於民國五十七年被臺灣省政府教育廳徵用為代用國中，劃分學區，分發免繳學費之學生入學，精省之後由教育部接管，人事及辦公經費由教育部專款補助，自仍符合前述細則第二十五條規定，則該校教職員在退撫新制實施前之任職年資，依退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金暨養老給付金，自得辦理優惠存款。

二、就上開規定規範保護目的而言，學校教職員退休條例及其施行細則第25條規定，係擴張適用於實質意義的公立學校，用以確保代用國中國小教職人員的退休金及優惠存款利息之財產法益，使退休之代用國中國小教職人員餘生生活規劃，獲得更妥善的照顧。

三、依中央法規標準法七條規定，「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」前述施行細則第二十五條之規定，僅適用於比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應之私立國民中小學校教職員，並非適用於一般不特定之國民，其法律上之屬性為「內部法」性質。因此主管機關教育部將新修正之「學校教職員退休條例施行細則」發布後，尚須轉知所屬直轄市、各縣市政府教育局周知，再由直轄市、各縣市政府教育局函轉各公立國民中小學及代用國中國小，使其教職人員對於涉及退休權益事項有可得而知的機會，以確保上開學校全體教職人員於申請退休時，其人事單位會為其申請或告知得辦理退休金優惠存款事宜。此外，為維護行政一體，使所有國家之行政事務，納入層級式行政體制掌理，經由層級節制，由位階較高的行政機關為指揮監督。中央主管機關對於掌管之法令，為貫撤法令之執行，均會逐層下達於下級機關，此乃上級行政機關對於下級行政機關及公立學校，處理涉及內部構成員權益事項的機制，經年反覆發生所形成之層級式內部程序慣行。倘下級機關人事單位未能經由此一管道得知涉及其構成員權益的法令，其構成員因是外行人而非法律專家，通常自亦不知。因此，屬於「內部法」的法令，依其性質自應分別下達於下級機關，則被告在收受教育部修訂發布之「學校教職員退休條例施行細則」後，自有下達於相關機關之義務。

四、依最高法院89年度台上字第2528號判決要旨：「國家賠償法第二條第二項所稱之『行使公權力』，固指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言，惟此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，自可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法以達成國家任務之行為在內。」國家機關提供給付、服務、救濟、照顧之對象，主要固以一般人民為對象，但國家機關內部之人員亦未必被排除在外，仍需視法規命令之內容係給予何人何種法益或權利而定。學校教職員退休條例施行細則第25條規定，既係擴張適用於實質意義的公立學校，以確保代用國中國小教職人員的退休金得辦理優惠存款之財產法益，使退休之代用國中國小教職人員餘生生活規劃，獲得更妥善的照顧，則代用國中國小教職人員自亦為國家機關提供給付、服務、照顧之對象，此就相關國家機關內部之人事單位而言，尤其如此。倘下級機關之人事單位未能經由法令下達此一管道得知涉及其構成員權益的法令，其構成員因是外行人而非法律專家，通常自亦不知。也因此使不熟悉法令的公務員、形式與實質意義的公立學校教職員，更加高度倚賴其內部人事單位所掌握的資料。尤其是在民國九十年以前，在尚未有政府資訊公開機制，或政府部門未全面完成電腦網路之前，不懂法令的原告等人，當然是完全仰賴學校人事單位所給予的人事資訊。倘若上級機關違背上述提供給付、服務、照顧之義務，未將此攸關學校教職員權益的法令，往下層轉，從不知法令的當事人（外行人）的立場來看，將因上級機關之不作為，而有喪失行使其權利的可能性。此由原告三人及淵明代用國中退休教師翁孝揚等多人何以遲遲未提出請求辦理退休金優惠存款，直到退休數年之後，才知道學校教職員退休條例施行細則第25條規定，早在85年1 月30日已公布施行之既存事實，更可獲得確認。故被告有違背職務義務，怠於執行職務致原告三人得辦理退休金優惠存款之權利遭受損害之情事，且被告違背職務義務，怠於執行職務之行為，與原告三人所受損害間，有相當因果關係，堪予認定。

五、基於以上說明，被告辯稱：國家法律或行政命令，一旦由權責機關依法定程序公布，就對人民發生效力，在法律效力所及的範圍內，人民都有遵守的義務，「學校教職員退休條例施行細則」係由教育部訂定發布，其效力自發布日起算第三日發生效力，並不因原告所主張之是否層轉各級學校而有影響。且「學校教職員退休條例施行細則」係對具有公立教職員身分之人民具有作用（外部法），並非僅就某一組織內部成員之規範或作業流程（內部法），就法律資訊取得之便利性與法律依程序公告及對人民發生效力而言，被告無須函轉云云，本院認其抗辯為不可採。

六、被告又抗辯稱：原告主張國家賠償，不符合國家賠償的要件，原告三人分別在九十二年十一月（丙○○）及九十三年一月（丁○○、己○○）提出申請，被告馬上處理並沒有延誤。及東南、淵明兩所代用國中角色定位不清楚，所以被告要尋求法院的判決，並不是縣政府不給付，而是縣政府任何支出都要有法院判決為依據，所以九十四年高等法院判決以後，有人申請經被告審核合乎規定後，就依法支付。原告丙○○在92年11月11日以前，原告原告丁○○、己○○在93 年1月以前，並沒有提出申請，被告自無從進行何種處分云云。但查：①本件原告所主張造成損害之原因事實，是被告在接獲教育部修訂發布之「學校教職員退休條例施行細則」後，，未下達於原告三人任職之東南國中，致原告三人於退休時不知可辦理優惠存款，而不是原告三人提出申請辦理退休金優惠存款後，被告的處理有延誤。②公務員經由國家考試、訓練及格，理應具有執行職務所需之專業知識及能力，對其職掌事務、法令規定不應諉為不知。且公務員應忠心努力，依法律命令所定執行其職務（公務員服務法第一條規定參照），被告是執行學校教職員退休條例及其施行細釗的主管機關，對於法令如何執行，本應自行研究，若有疑義，應向上級機關請示（闢如中央主管機關教育部），而不應等到有法院的判決以後，才決定法令如何執行，因而延誤或損害相關當事人的權益，故被告此部分之抗辯亦不足採。

七、國家賠償法第二條第二項前段規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。同項後段規定，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。本件被告有違背職務義務，怠於執行職務致原告三人得辦理退休金優惠存款之權利遭受損害之情事，且被告違背職務義務，怠於執行職務之行為，與原告三人所受損害間，有相當因果關係，已認定如上，則原告自得向被告請求賠償所受損害。茲將原告三人所受損害額（即依學校教職員退休條例規定所得享有之利息損失），析述如次：１原告丁○○可辦理優惠存款金額為3724,130元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額百分之16.575（百分之18扣除台灣銀行掛排公告定期存款年息利率百分之1.425） ，每年利息為617274元（原告算為617234元），每月利息為51,439元（原告算為51,436元）。自民國91年05月01日（核准退休之日民國90年08月01日，但原告自認91年04月30日以前的部分於請求時已逾五年期間的消滅時效）起算，至92年12月31日止（經減縮），合計一年又八個月，得請求賠償之金額為1028,780元（原告算為1028,720元），應以原告請求之金額即1028,720元為準。２原告己○○可辦理優惠存款金額為3410,170元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額同為百分之16.575，每年利息為565235元，每月利息為47,103元。自核准退休之日民國91年08月01日起算，至92年12月31日止（經減縮），合計一年又五個月，得請求賠償金額為800751元，（原告算為753648元，似是少算一個月），應以原告請求之金額即753648元為準。３原告丙○○可辦理優惠存款金額2705,050元，雲林縣政府應負擔每年優惠存款利率差額同為百分之16.575，每年利息為448362元（原告算為486909元），每月利息為37,363.5元（原告算為40,575元）。自民國91年05月01日（核准退休之日民國90年08月01日，但原告自認91年04月30日以前的部分於請求時已逾五年期間的消滅時效）起算，至92年11月10日止，合計一年六又三分之一個月，得請求賠償金額為684985元（原告算為743875元），應以本院計算之金額即684985元為準，超過部分應予駁回。

八、從而，原告依據國家賠償法第二條第二項後段規定，請求被告給付原告丁○○1028,720元、給付原告己○○753648元、給付原告丙○○684985元及均加計法定遲延利息部分，於法有據，應予准許。至於原告丙○○請求超過上開金額部分，則屬無據，應予駁回。又原告丁○○之國家賠償請求書係於民國96年05月01日始送達於被告（見被告拒絕賠償理由書），其得請求之法定遲延利息應自民國96年05月02日起算，其與原告己○○、丙○○一樣均請求自民國96年05月01日起算，尚有不合，應駁回其96年05月01日當日之利息請求。

九、兩造其餘舉證及攻擊防禦方法，經審酌後於判決結果無影響，不予一一論列，併此敘明。

肆、結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條判決如主文。