要旨
按合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。
案由
行 政 法 院 判 決 八十三年度判字第一二二三號原 告 泉發加油站股份有限公司 設高雄市鼓山區○○○街四號 代 表 人 郭昭成 住同右 被 告 高雄市政府 右當事人間因有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國八十三年二月十八日台八十三訴字第六○三五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
再訴願決定ˋ訴願決定及原處分均予撤銷。 事 實 緣原告於高雄市○○○路及孝順路口處籌設十全路加油站，依法於民國八十一年五月十二日向被告機關申請核發「可供加油站使用土地證明書」，經該機關以八十一年六月四日高市府工都字第一五八四六號函核發「可供加油站使用土地證明書」，並於八十一年八月三日經經濟部經（八一）能字第八七五九五號函同意於該土地籌建十全路加油站，原告開始施工構築後即遭民眾抗議，嗣經被告機關於八十二年五月十日以八十二高市府工都字第一四○三九號函廢止原核發十全路加油站之「可供加油站使用土地證明書」，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、依「都市計劃法高雄市施行細則分區管制章程」之規定及「高雄市加油站設置用地審查要點」第二條第二項規定，得設置加油站之土地使用分區如左：「㈠住宅區㈡商業區㈢工業區：：：」。本件原告所提供土地使用分區為商業區，符合分區管制規定。查原處分撤銷原告之可供加油站土地使用證明書之理由乃「法令規範不週，以致地方民眾爭議，鑑於維護三民區愛國國小師生安全及社區公益等政策考量：：：」易言之，被告亦認定其先前核發可供加油站土地用證明書之程序完全合乎當時之法令，故特別表明係因法令規範不週、民眾爭議、鑑於維護學校師生安全、社區公益等「政策考量」而為撤銷，而非因該授益處分之核發有違背法令之處，更非再訴願決定機關所謂之不符當時「加油站管理規則」第六條第四段及高市加油站設置用地審查要點第三點之規定，此觀前述撤銷緣由自明；再訴願決定機關顯然誤解原處分內載之撤銷根據。實則，依現行「高雄加油站用地設置審查要點」暨經濟部所頒之「加油站管理規則」均未對學校與加油站之距離關係作出明確規範，有爭議者，乃學校是否屬「加油站管理規則」第六條第四款所謂之「重要公共設施」，關於此點詳述如后：⑴、依「加油站管理規則」第六條規定，主要公共設施項目之認定為地方政府之權責。而高雄市政府工務局依此授權考量下述因素，於核發之始至少數民眾爭議期間，均一再強調其核發證明書完全合法有據。⑵、依加油站管理規則第六條第一項第四款之授權，重要公共設施項目之認定為地方政府之權責，並依據「高雄市加油站用地設置及審查要點」規定高雄市政府工務局為權責認定機關。該局依「都市計劃法高雄市施行細則」分區管制章之規定審查本案土地使用分區，商業區符合分區管制規定；而住宅區、商業區均可設置加油站之前提下，其安全設施距離標準在此均已獲考量，學校之安全考量當亦不例外，亦已納入上開規劃之規範中。易言之，高市工務局認為學校與加油站之安全距離問題，業已於分區管制章加以考量、規範，而非屬加油站管理規則第六條所謂之應距離一百公尺以上之重要公共設施。該局並參酌經濟部訂頒之「加油站管理規則」第六條第一項第四款之立法意旨乃規範加油站與鄰近土地使用間之交通動線關係，並非規範加油站之安全距離關係，蓋有關加油站之安全距離關係，另於「加油站管理規則」第十一條「加油站之消防安全、設備及其他配置應符合消防法規、環境保護法規、環境保護相關法規及其他有關法規之規定」，已有明定，爰依加油站之使用與鄰近土地使用之交通動線關係考量。況經濟部八十一年七月修法已明確規範第六條乃規範交通動線關係，而非規範安全距離關係。該局另參酌法令中對加油站與學校之安全距離作有明確規範者，如：台北市加油站設置原則第二條第三款：「設站地點之出入口，應與小學、消防隊及醫院等主要出入口距離五十公尺以上，惟設站地點之出入口所臨接道路設有分離島設施且不在同一側者，不受此限。」，暨舊高雄市政府七十七年六月二十日加油站設置及審查要點第四條第二款：「加油站之出入口應與消防隊、學校、醫院（不含診所）、公園及市場等主要出入口距離五十公尺以上，但不在同一側者，不受此限。」等規定；本件加油站出入口與愛國國小大門口及西側門既經高雄市政府工務局現地測量距離分別為六十八公尺、七十五公尺，與高雄市舊審查要點及台北市現行審查原則之規定亦屬相符。該局另依循高雄市現行加油站之設置案例，學校周圍一百公尺範圍內設加油站者，計有十三處，估現有營業加油站數量六十五處之二○。故高市政府工務局於考量前述因素後，認為基於全市一致性（以免標準不一）及既有加油站設置案例考量，排除加油站為「重要公共設施之適用」，乃合法有據。從而，加油站是否屬加油站管理規則第六條所謂之「重要公共設施」，既屬被告工務機關權責認定範圍，其於核發可供加油站使用土地證明書時，亦已充分考量前述因素，認原告之聲請係合法，於核發後亦一再聲明核發合法有據，益證該證明書係一合法之授益處分；再訴願決定自行認定學校屬加油站管理規則第六條之「重要公共設施」，而認該授益處分不符加油站管理規則第六條之規定，顯已違法且逾越其職權範圍，並嚴重誤解被告機關撤銷該授益處分之根據。⑶、況參諸台灣省都市計畫農業區、保護區設置加油站審查要點第七要點亦規定：「加油站之設置與鄰近土地使用分區或設施之距離應符合左列規定：住宅區、：：：小學、幼稚園、托兒所、醫院、消防隊、市場在五十公尺以上：：：」，本案亦符合之。二、經濟部「加油站管理規則」係依台灣地區汽油及柴油管制辦法制定，而「台灣地區汽油及柴油管制辦法」係依據非常時期農礦工商管理條例第一條第三款及第十五條之規定設定，亦有其法源依據而與法律具同等效力，並未與都市計劃法第十九條規定相牴觸。三、「法令不溯及既往」原則乃法治國家之基本原則，本案既符合行為時之法令規定，自應受該原則之保護，被告機關並無依行政裁量權得以彈性撤銷原合法授益處分之「法理基礎」，故被告辯稱其「基於法令不溯及既往原則下，尋求其例外之法理基礎，為必要之處置等語，顯係謬誤之法律邏輯，有違依法行政原則。四、至於加油站管理規則第六條規定之「主要及其設施」之認定，依該條第一項第四款之規定屬地方政府權責，經濟部解字第八一○○號函復申此理，復依「高雄市加油站用地設置及審查要點」，本件之認定權責屬高雄市政府工務局，而高雄市政府工務局既一再強調其等於核發過程已充分考量行為時法令，並認定學校與加油站之關係已於其他法令規範中充分考量，並非屬加油站管理規則第六條所謂應距離一百公尺以上之「重要公共設施」，遂准予核發，則縱事後引發民眾（少數民眾，蓋里長與愛國國小家長會長係同一人）爭議，高雄市政府工務局亦不應動搖其原先合法之認定，反謂將於「政策上為必要之裁量與處置。綜上，法令規範是否週延，乃日後修法之問題，本案既經被告機關認定完全符合行為時之法令而准予核發土地使用證明，則依「法令不溯及既往原則」，被告機關並無撤銷該合法授益處分之「行政裁量權」存在。五、雖被告機關提出之法理依據主為行政法院二十三年判字第三號及六十九年判字第二五六號判例之「法理基礎」，及憲法第二十三條之「精神」，循行政程序所為之「政策裁量」等，惟查：㈠、按「基本人權，除為防止防礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，憲法第二十三條定有明文，中央法規標準法第五條第二款同此理，此即「法律保留原則」之表現。換言之，除有憲法第二十三條明定之四項情形，且有「法律」明定外，不得限制人民之權利。本件合法之授益處分，已賦與人民一財產權，其撤銷依憲法第二十三條之規定及行政法院五十年判字第三十二號判例意旨，顯須有「法律」依據，且此處所謂之法律，及狹義之法律，專指「立法院通過，總統公布之法律」，憲法第一百七十條定有明文，並不包含「行政法院判例」甚明，被告機關爰引憲法第二十三條，謂行政法院判例為其法律依據，顯有違誤。㈡、況被告爰引之鈞院二十三年判字第三號判例與現行中央法規標準法第五條第二款規定不符，屬違法之判例，鈞院本即可不受其拘束，其對行政機關亦不具絕對之拘束力。至於六十九年判決第二五六號判決，並未被採為判例，且其內容亦未明示可以「公益」為撤銷「合法」授益處分之依據，從而，被告機關爰引之顯不符憲法第二十三條之規定，亦有違「依法行政」之原則。㈢、次按加油站之開放民營，為政府考量公平競爭，社會需求及地區發展等因素而政策性開放，其所本之公益具全國性，況自高雄市本身言，高雄市○○○○○道路唯十條，十全路係其一，以往高雄市著重站（指火車站）前（即南高雄）之發展，致站後之北高雄加油站設置點十分有限，而十全路為高雄市○○道之一，全線未設加油站，本案之設立對於該地區之發展、繁榮之促進及高雄市市民之便利性：：：等亦係「公益」。被告機關僅因少數民眾抗爭，即謂其等之主張乃「公益」，復未具體指陳其所謂之「公益」為何，欠缺具體事證，及利益之衡量，顯係將「公益」與「少數民意」相混淆，從而，其所謂依「公益原則」「為大多數人謀福利」等原則，顯欠缺具體事證，而所謂「符合政府施政之長期利益」顯暗指年底之市長選票而言，在在欠缺法律依據及法理基礎，其「政策裁量」以撤銷原告之授益處分，顯屬違法。㈣、至於「信賴利益補償」法令明文，如依現行之民法或行政訴訟附帶請求，均須以被告係「故意」、「過失」或原處分「違法」為前提要件，如若鈞院認定原處分為合法，則原告之原合法授益處分遭撤銷確定，原告亦依據現行規定求償，顯無法求償，蓋現行法所規定之求償管道均以行政機關過失或違法為前提所設之「賠償規定」，與先進法治國家中，撤銷合法授益處分之「補償」性規定，性質及要件均有別，本件原告，礙於現行法令，尚未提出任何請求，被告機關另謂不排除另案協調辦理之可能性，惟屆時如鈞院認定原處分合法，則被告復無法律依據可提供補償，其等本於「依法行政」及避免圖利他人之爭議，勢必無疾而終。故望鈞院詳酌上情，考量現行法令，賜判將一再訴願決定及原處分均予撤銷等語。 被告機關答辯意旨略謂︰一、查原告於八十一年五月十二日向本府提出申請核發「可供加油站使用土地證明書」，經本府依據高雄市加油站用地審查要點，召開會勘審查後，於八十一年六月四日核與「可供加油站使用土地證明書」，其辦理過程合法，並符合法定程序。二、八十一年十一月二日原告擬設置加油站地點之當地里長、愛國國小家長會長等認為依據上開要點第三條：加油站之設置應符合加油站管理規則第六條之規定，依上開規則第四項規定，距離地方政府認定之「重要公共設施」一○○公尺內不得設置加油站，而「學校」為「重要公共設施」項目之一，遂提出加油站設置之異議，並於八十一年十一月間發起群眾抗爭，對於本府核發之「可供加油站使用證明」表示異議。三、案經八十一年十一月十三日起至八十二年三月十日，歷經本府十三次之協調與說明，均未能使原告與地方抗爭民眾協調成立，經本府檢討核發可供加油站使用證明文件之法令依據與制度規範：⒈關於加油站與週邊設施使用之距離量取標準，現行之「高雄市加油站用地審查要點」及經濟部訂頒「加油站管理規則」未有明確規範。⒉加油站之設置審查程序，缺乏公告徵求異議程序，為核發加油站設置有關文件之審查程序缺點，即缺乏徵詢民眾意見之過程。加油站之設置是否危害公共安全，其解釋與權責在於加油站特定目的事業主管機關經濟部，亦非地方政府職掌。四、案就上開說明，歷經十三次協調說明，現行法規缺乏明確事後救濟規範下，本府有鑑於加油站設置的確引致爭議情形下，考量法令規範有欠週延及依法行政之原則下，於行政程序上，為政策裁量，為顧及政府施政之重要原則－「為大多數人謀福利」之優先原則下，以社會公益原則考量，遂撤銷原核發原告之「可供加油站使用證明書」。五、法令規範欠週延部分：⒈依據都市計畫法劃設之加油站係依循都市計畫法定程序辦理，都市計畫法第十九條已有明文規定，即劃設加油站必經公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期、地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及都市計畫一併報請上級政府核定之。蓋都市計畫之擬定、變更、通盤檢討及人民之權利、義務規範，故以法律訂定其要件、程序。⒉依據中央法規標準法第五條規定，及人民之權利、義務或其他重要事項者，應以法律定之。查加油站管理規則及本府加油站用地設置審查要點並無規定公告徵求異議之程序，而都市計畫加油站之劃設則需循都市計畫法第十九條規定程序辦理公告徵求異議，同屬加油站之設置使用，其一規定程序要件以法律定之，另一則以行政命令規範，實為本案法令規範不周之處，意即加油站之設置具備雙重程序標準，即都市計畫法系與經濟法系之歧異之處，而加油站之設置既然及人民之權利義務，自當提昇其設置依據法令為法律位階，並予規定程序或實體審查要件規範，本案之辦理其審查依據法規有違中央法規標準法之規定，故本府除基於「法令不溯及既往」之原則下，亦尋求其例外之法理基礎，為必要之處置。⒊依據加油站管理規則第六條規定：距離「重要公共設施」一○○公尺範圍內不得設置加油站規定分析，「重要公共設施」之定義至為抽象，而法令、制度規範之訂定，在於明確而使民眾知所依循，其既具備爭議，而無可歸責於當事人雙方，則政策上當為必要之裁量與處置，以免原告損失擴大，民眾之持續抗爭而付出昂貴之社會成本。六、本府撤銷原核發原告「可供加油站使用證明書」之法理依據：⒈依循行政法例，「法令不溯及既往」為政府施政之重要鐵則之一，其例外為法律有明示禁止、限制條款，如新法優於舊法或特別法優於普通法之法例，另一例外，則屬上揭行政法院判例揭示之「公益原則」，即除基於上開二項例外原則外，對於原有處分不得任意撤銷。本案之撤銷原核發原告「可供加油站使用證明書」，係參照「行政法院判例（二十三年判字第三號及六十九年判字第二五六號判例），循行政程序所為之政策裁量，性質上亦屬「依法行政」之範疇。⒉本府基於行政法院判例揭示之「公益原則」，其認定係參酌憲法第二十三條之規範原則進行考量，基於政府施政之重要原則－「為大多數人謀福利」之優先原則下，本案之處理，遂朝向「基於維護三民區愛國國小師生之健康與安全及社區公益」方針，以符合政府施政之長期利益，其處理上，具備了政策宣示與法理基礎。七、原告指稱原授益處分，既屬合法之授與，其撤銷須有法律依據乙節，查本案前核發「可供加油站證明書」，係依據法定程序辦理，其撤銷亦依據前開說明之行政法院判例辦理，均屬依法行政範疇，本案由於經濟部訂頒之「加油站管理規則」及本府訂頒要點均屬行政命令層級，非屬法律層級，故其及人民權利義務規範部分，因法令規範未明確，致其設立引致民眾爭議與抗爭，本府於政策上，基於憲法第二十三條規範，衡量政府施政原則為大多數人謀福利及政府施政之長期利益，遂以「公益」原則，政策裁量撤銷原告之原授益處分，惟對於原告之信賴利益補償，則屬另案協調事項。政策上，實有其不得已而為之處，惟權衡輕重，藉此得以回歸社會常態，止息爭端，並健全有關法令制度給予重新定位。八、原告提具理由，指陳各節，及「社區公益」之認定，主張其設立加油站服務社區民眾，促進地區繁榮，亦屬「公益」之一，係基於其立場而主張之「法律見解」，因政府施政應盱衡全局，參酌法理，如「比例原則」為必要之處置，現因本府考量社區住戶所主張之「公益」與原告主張之「公益」，何者為重，何者為大，其理易明。九、對於「授益處分」之信賴利益補償，法並非設有規定，其適用者，如民法或行政訴訟附帶請求行政補償規定，原告業已明知，並提出請求，本府亦不排除另案協調辦理之可能性，故原告主張顯非事實。十、綜合本案分析，本案之辦理過程中，就各該有關法令制度檢討，前揭理由第㈠項，業已提出加油站設置之制度規範不週之處，且缺乏事後救濟管道，於法律規範空白之時，本府依循行政法院判例之法理基礎及憲法第二十三條之精神撤銷原告之「可供加油站證明書」，信賴利益損失補償為另案辦理事項，其過程完全合法，請求判決駁回原告之訴等語。
理由
本件原告主張：系爭土地使用分區為商業區，符合分區管制規定，又學校大門口與加油站之距離，現行高雄市加油站設置用地審查要點及經濟部發布之加油站管理規則均未有明確規範。本件加油站出入口與愛國國小大門口距離既經被告機關實地測量為六十八公尺，該加油站之設置完全符合法令規定，與七十七年六月二十日發布之高雄市加油站設置及審查要點第四點第二款規定亦相符，被告機關核發可供加油站使用土地證明書，自屬合法之授益處分，如須廢止，應以法有明文規定始得為之，被告機關以法令規範不周，引致地方民眾爭議，鑑於維護三民區愛國國小師生安全及社區公益等由所為廢止原核發可供加油站使用土地證明書之處分，於法無據，且置其因信賴該授益處分投入之龐大資本損失於不顧，顯屬違法等情，求為將一再訴願決定及原處分均予撤銷之判決。 被告機關則以：被告機關廢止（誤認為撤銷）原核發原告「可供加油站使用證明書」事件，其辦理審查所依據之法令規範欠周延，固有違中央法規標準法第五條之規定，然參酌憲法第二十三條之精神以及行政法院判例（二十三年判字第三號與六十九年判字第二五六號）意旨，本件廢止原核發原告「可供加油站使用證明書」之處分，係依循行政程序所為之政策裁量，性質上仍屬依法行政之範疇，復基於行政法院判例所揭「公益原則」之認定，係參酌憲法第二十三條之規範原則，故本件之處理遂以「基於維護三民區愛國國小師生之健康與安全及社區公益」為由，廢止原處分並無不合等語，資為抗辯。而一再訴願決定復持與原處分相同之理由外，並以原告因信賴被告機關原核發可供加油站使用土地證明書之授益處分從事投資開發，現因廢止而使其權益受損一節，核屬另案得否請求損失補償問題等詞為其決定駁回一再訴願之判斷基礎。 按合法之授益處分除具有：法規有准許廢止之規定、原處分機關保留行政處分之廢止權、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害、或其他為防止或除去對公益之重大危害等一定要件，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，此為廢止合法之授益處分法理上所當然。經查「申請設立加油站，其基地應與所面臨道路上之鐵路平交道、隧道口、同側高速公路交流道匝道漸變端點及當地直轄市、縣（市）政府認定之重要公共設施等應有一百公尺以上之距離」，固為行為時加油站管理規則（該管理規則業於八十二年九月十日廢止）第六條第四款所明定。然該條款所稱之「重要公共設施」，其意究何所指，係委諸當地直轄市、縣（市）政府認定之。本件原告於八十一年五月十二日以其擬於坐落高雄市○○段一二三一地號土地設立加油站，檢附土地使用權同意書、土地登記謄本、地籍圖謄本等資料，向被告機關所屬工務局申請核發可供加油站使用土地證明書。被告機關於收受上開申請後，因認現行直轄市、縣（市）政府對於何謂「重要公共設施」尚欠明確規定，乃參酌該機關前於七十七年六月二十日發布之「高雄市加油站設置及審查要點第四條第二款：「加油站之出入口應與消防隊、學校、醫院（不含診所）、公園及市場等主要出入口距離五十公尺以上，但不在道路同一側者，不受此限」與台北市加油站設置原則第二條第三款：「設站地點之出入口，應與小學、消防隊及醫院等主要出入口距離五十公尺以上，惟設站地點之出入口所臨接道路設有分離島設施且不在同側者，不受此限」等規定意旨，經該機關所屬工務局、警察局、建設局、環保局共同會勘審查，並經經濟部能源委員會複勘後，認原告設站地點距西側愛國國小約六十八公尺，並無不符，乃於八十一年六月四日以高市工都字第一五八四六號函核發可供加油站使用之土地證明書，並經經濟部於同年八月三日以經八十一能○八七五九五號函同意籌建，此為兩造所不爭之事實。是被告機關核發原告可供加油站使用之土地證明書之行為，自屬該機關對原告所為之合法授益之行政處分。嗣被告機關如欲廢止該合法授益之行政處分時，依上述說明，僅得於合乎前揭要件下，始得為之。乃被告機關僅憑「為維護該校師生之健康與安全、及顧及社區公益」等空泛理由，而未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防止或除去之必要，抑未對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種程度之損失補償，率於八十二年五月十日以八十二高市府工都字第一四○三九號函廢止原核發之可供加油站使用土地證明書，是否悉符廢止合法授益處分之法理，非無研究之餘地。一再訴願決定未予糾正，亦不無可議。原告執以指摘，尚非全無理由。應由本院將一再訴願決定及原處分均予撤銷，由被告機關查明後，為適法之處置，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十三 年 六 月 七 日行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 評 事 陳 計 男 評 事 吳 仁 評 事 陳 聯 歡 評 事 葉 百 修 評 事 高 啟 燦 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 張 惠 美 中 華 民 國 八十三 年 六 月 七 日〔注意事項〕 參考見解:行政法理。
編註
1.本則判例，依據民國 108 年 1 月 4 日修正，108 年 7 月 4 日施行之行政法院組織法第 16 條之 1 第 2 項，其效力與未經選編為判例之最高行政法院裁判相同。
