最高行政法院判決

要旨

案由

上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國99年12月16日臺北高等行政法院99年度訴字第1697號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之妹杜麗珍於民國（下同）88年8月13日死亡，被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8月17日填具臺北巿公立公墓墓地使用申請書，向上訴人申請自88年9月22日起開始使用臺北巿富德公墓甲級11區8排57號墓基（下稱系爭墓基），經上訴人於88年9月17日審核許可，杜元明乃將杜麗珍埋葬於系爭墓基。嗣上訴人以99年2月10日北市宇墓字第09930141300號函通知被上訴人之弟訴外人杜元明系爭墓基之使用年限已屆滿，請自行將遺骸洗骨或火化，安置於適當之處所並將系爭墓基返還。被上訴人不服，提起訴願，嗣於同年3月24日撤回前開訴願。其間，被上訴人於同年3月16日再以申請書向上訴人申請使用系爭墓基埋葬杜麗珍（下稱系爭申請案），經上訴人依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，以99年3月25日北市宇墓字第09930242700號函復被上訴人否准所請（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：臺北市殯葬管理自治條例並無不得再次申請之規定，被上訴人依法申請並無不合；且目前系爭墓基無人使用亦無人排隊等候，與同條例第12條規定7年限制之立法旨意並無不符。另上開法律既有延長至10年之限制，其意旨便是顧及往生者家屬之特殊需求，上訴人墨守成規，強行解釋及適用上開法律自有違法。又被上訴人之妹杜麗珍係身中21刀死亡，當時聽從葬儀社稱可永久使用，才選擇下葬，且被上訴人之弟因心肌梗塞於99年1月22日往生，雙重打擊，雪上加霜，應已符合上開自治條例第12條規定之因特殊事故申請延長之事由。懇請上訴人從寬考量，依本件被上訴人申請再次依上開規定，准被上訴人之妹杜麗珍使用系爭墓基7年至有人提出需求為止等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；上訴人應就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12條申請使用原墓基安葬亡妹杜麗珍案，作成准許之行政處分。

三、上訴人則以：臺北市殯葬管理自治條例第12條規定公立公墓之墓基使用年限為7年，因特殊事故得申請延長，但其使用年限累計不得超過10年，意即採取公立公墓墓地輪葬之方式，以保障民眾公平使用公立公墓之機會。是以公立公墓墓基使用之期限，既為前開自治條例所明定，故該使用年限之法定限制，自應予以遵循。本件被上訴人之妹杜麗珍於88年8月13日死亡，被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8月17日填具臺北市公立公墓墓地使用申請書，向上訴人申請自88年9月22日起開始使用系爭墓基，經上訴人於88年9月17日審核許可，查該申請書記載略以：「……，申請人詳閱『臺北市公立公墓地使用管理要點』摘要後，始簽名蓋章並依左列規定辦理：……六、依規定公立公墓墓地基使用年限7年，期滿須預先申請遷葬，原墓地視同無條件放棄論……。」有臺北市公立公墓墓地使用申請書影本附卷可稽。系爭墓基之使用自88年9月22日迄今已逾10年，被上訴人於99年3月16日向上訴人申請再次使用系爭墓基埋葬其妹杜麗珍，即係向上訴人申請延長系爭墓基之使用年限，與上開自治條例第12條關於公立公墓之墓基使用年限累計不得超過10年之規定不符。上訴人否准其所請，自屬有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠按臺北市殯葬管理自治條例原名稱為臺北市殯葬管理辦法，於82年1月4日臺北市政府（82）府法三字第81093467號令訂定發布、86年1月24日臺北市政府（86）府法三字第8600158300號令修正發布第26條條文，嗣於臺北市議會立法通過，經臺北市政府以91年7月23日臺北市政府（91）府法三字第09108053400號令修正發布名稱及第1、2、12、27、28條條文，並自公布日施行。其中臺北市殯葬管理自治條例第12條，並無明文規定不得再次申請原墓基應先敘明。又上開自治條例第12條規定之立法目的，乃因臺北市政府土地資源有限，而土葬極耗費土地資源，若不設定墓基使用年限，則基地使用面積有增無減，將無市有公墓墓基可供後人亡故行土葬之選項，故於81年間，上訴人以掌理維護的公墓墓基使用率已近飽和，為免日後無墓基可提供使用而設定7年輪葬制度。因此上訴人掌理維護之公墓墓基因前開輪葬制度實施結果，若因使用率逐年漸低，而空餘未用墓基足供使用而不影響上訴人公墓設施管理維護，及一般民眾申請新墓基土葬之需求，則允許申請人再次依規定繳費，並使用原墓基，且同受7年時間限制，即與上開規定立法目的輪葬制度之立法目的相符合。又查有關使用墓基7年期滿後再繳費者究屬少數，且因時空社會環境觀念的轉變，嗣後再次繳費申請使用原墓基者，更是少數中的少數；故上訴人亦承認有條件允許再次申請原墓基，會造成上訴人管理維護之墓基不敷使用之情形，殊難想像（見原處分卷第20頁簽呈，及上訴人於準備程序中答覆）；是附使用期限再次繳費使用原墓基，並未違背上開規定之立法目的。㈡本件上訴人自承富德公墓目前確實有好幾千個閒置墓基。因為有7年限制，7年一到就要遷墓，但遷墓很麻煩，所以申請的人越來越少，申請的人越來越少，閒置墓基就越來越多。依上訴人提出之富德公墓土葬穴位（即墓基）統計表顯示（99年度尚未統計畢暫不計入）；本件富德公墓之墓基數並未變動為17,533位；而下葬使用總數從94年之14,231穴位逐年下降至98年13,648穴位；而剩餘空穴位則從94年之3,303穴位逐年攀昇至98年之3,885穴位（詳細數字見原審卷第64頁、第72頁上訴人製作之數量統計表）。本案在上訴人內部當初也曾經熱烈討論是否應准許被上訴人重新申請，上訴人最後決定否准被上訴人所請，詳見原處分卷第19頁以下便箋。上訴人陳稱，確定類似案例之前曾經准許過一次，因為信義快速道路開闢時，有一位當事人的墓基剛好位於預定道路上面，但因屍骨未化，重新申請，而上訴人准許其重新申請。㈢本件爭點乃被上訴人之妹杜麗珍安葬之墓基原約定使用年限屆滿後，被上訴人可否再依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定為本件申請？經查，臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，並未規定類如被上訴人情況不得再次申請原墓基，是本件原處分以被上訴人申請有違臺北市殯葬管理自治條例第12條規定云云，對法令容有誤解。次查系爭申請案標的物即系爭墓基位在臺北市富德公墓，近年來空餘穴位（墓基）逐年緩慢攀昇，詳如上開原審認定事實，參照臺北市殯葬管理自治條例第12條立法理由可知，本件被上訴人之聲請（即陳情書），依法並無不合。再查上訴人亦自承確定類似案例之前曾經准許過一次如前述，是本於行政自我拘束原則亦可知，本件原處分否准被上訴人之聲請，於法不符。被上訴人於繳費後再次申請使用原墓基，除符合被上訴人要求，而被上訴人因依法申請墓基應繳納法定規費，亦可使富德公墓之墓基發揮物盡其用，並增加臺北市政府市庫收入；同時被上訴人本件新申請事件，使用墓基時間仍為法定之7年；綜合上開說明，對公益言亦屬有利無害（詳上訴人內部簽呈即原處分卷第20頁背面，亦採相同見解）。從而被上訴人主張本件其亡妹安葬之墓基原約定使用年限屆滿後，被上訴人可再依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定為申請，即屬有據等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：

㈠上訴人之代表人原為楊薏霖，於上訴審程序中變更為吳坤宏，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

㈡按「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場、骨灰（骸）存放設施。二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施……。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）直轄市、縣（市）公立殯葬設施之設置、經營及管理……。」、「（第1項）直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關，為經營殯葬設施，得設殯葬設施管理機關（構），或置殯葬設施管理人員。」殯葬管理條例第2條、第3條、第20條第1項條定有明文。次按「臺北市（以下簡稱本市）為改善殯葬文化，加強殯葬設施之設置管理，合理有效利用土地資源，特制定本自治條例。」、「本自治條例適用範圍為本市公私立之公墓、殯儀館、火葬場、靈（納）骨（堂）塔。」、「本市殯葬業務之主管機關為臺北市政府社會局（以下簡稱社會局），管理機關為本市殯葬管理處。」、「公立公墓之墓基使用年限為七年，因特殊事故得申請延長。但其使用年限累計不得超過十年。前項使用年限屆滿者，由管理機關以書面通知墓主於三個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所。逾期未處理者，管理機關得代為處理，其所需費用由墓主負擔。凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第一項之規定。」、「公立公墓之墓基使用年限為七年，最長不得超過十年。期滿由管理機關通知墓主自行洗骨安置於靈（納）骨堂（塔）或其他專門藏放骨灰（骸）之設施內。逾期未處理者，管理機關得代執行，所需費用由墓主負擔。屍體不能腐爛者，不適用前項使用年限之限制。私立公墓準用第一項規定辦理。」現行臺北市殯葬管理自治條例第1條、第2條、第3條、第12條及前臺北市殯葬管理辦法第12條均定有明文。

㈢查被上訴人之妹杜麗珍於88年8月13日死亡，被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8月17日填具臺北巿公立公墓墓地使用申請書（見原審卷第25頁），向上訴人申請自88年9月22日起開始使用系爭墓基，經上訴人於88年9月17日審核許可，杜元明乃將杜麗珍埋葬於系爭墓基。嗣上訴人以99年2月10日北市宇墓字第09930141300號函通知被上訴人之弟訴外人杜元明系爭墓基之使用年限已屆滿，請自行將遺骸洗骨或火化，安置於適當之處所並將系爭墓基返還。被上訴人不服，提起訴願，嗣於同年3月24日撤回前開訴願。其間，被上訴人於同年3月16日再以申請書向上訴人申請使用系爭墓基埋葬杜麗珍，經上訴人依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，以原處分否准所請等情，為原審調查證據後，依法認定之事實。本件兩造爭點為被上訴人之妹杜麗珍安葬之墓基於使用年限屆滿後，被上訴人可否再依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定為本件申請？原判決以臺北市殯葬管理自治條例第12條，並無明文規定不得再次申請原墓基；且該規定之立法目的，乃因臺北市政府土地資源有限，而土葬極耗費土地資源，若不設定墓基使用年限，則基地使用面積有增無減，將無市有公墓墓基可供後人亡故行土葬之選項，故於81年間，上訴人以掌理維護的公墓墓基使用率已近飽和，為免日後無墓基可提供使用而設定7年輪葬制度，又系爭墓基位在臺北市富德公墓，近年來空餘穴位（墓基）逐年緩慢攀昇，被上訴人於繳費後再次申請使用原墓基，除符合被上訴人要求，而被上訴人因依法申請墓基應繳納法定規費，亦可使富德公墓之墓基發揮物盡其用，並增加臺北市政府市庫收入；同時被上訴人本件新申請事件，使用墓基時間仍為法定之7年，對公益言亦屬有利無害等由，撤銷訴願決定及原處分；並判命上訴人應就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12條申請使用原墓基繼續安葬亡妹杜麗珍案，作成准許之行政處分，固非無見。

㈣惟按「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」行政訴訟法第1條定有明文。設置行政法院之目的，在於經由訴訟程序審查行政機關之作為或不作為是否合法，藉以保障人民權益並兼顧規範秩序之維護。倘法律（含自治條例）公布施行後，因情事變更致有檢討修正之必要，基於權力分立之原則，亦應透過修法程序解決，而非行政法院所能代替者。上揭臺北市殯葬管理自治條例第12條規定之立法目的，係因臺北市政府鑑於土地資源有限，乃明定公墓地墓基使用採輪葬方式循環使用以節省土地，及期滿後之處理方式與費用之負擔（參原審卷第43-47頁立法草案說明）。該條文第1項及第2項已分別明定「公立公墓之墓基使用年限為七年，因特殊事故得申請延長。但其使用年限累計不得超過十年。」「前項使用年限屆滿者，由管理機關以書面通知墓主於三個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所。逾期未處理者，管理機關得代為處理，其所需費用由墓主負擔。」依該規定可知臺北市公立公墓之墓基使用年限為七年，縱因特殊事故申請延長，但其使用年限累計亦不得超過十年，以落實輪葬方式循環使用土地之立法目的；倘允許期滿後一再重新申請，則上揭「使用年限累計不得超過10年」之規定，將成俱文，輪葬制度之立法目的，亦致名存實亡；縱空餘墓基近年來有緩慢攀昇情事，使用期滿後是否允許重新申請，已有檢討研議餘地，亦應透過修法程序解決，而非由行政法院以違反立法意旨方式進行改造法律的解釋。又臺北市殯葬管理自治條例原名稱為臺北市殯葬管理辦法，於82年1月4日臺北市政府（82）府法三字第81093467號令訂定發布、86年1月24日臺北市政府（86）府法三字第8600158300號令修正發布第26條條文，嗣於臺北市議會立法通過，經臺北市政府以91年7月23日（91）府法三字第09108053400號令修正發布名稱及第1、2、12、27、28條條文，並自公布日施行。前臺北市殯葬管理辦法與臺北市殯葬管理自治條例，均係臺北市為加強殯葬設施之設置管理，合理有效利用土地資源而制定，其立法目的、規範內涵、法效，均具同一性與延續性。觀諸上引前臺北市殯葬管理辦法第12條及臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，就公立公墓之墓基使用年限及最長累計使用年限，亦均分別設有7年及10年之限制。則於臺北市殯葬管理自治條例91年7月23日發布施行前由上訴人依臺北市殯葬管理辦法核准使用之公立公墓墓基，於該自治條例發布施行後，依原管理辦法獲准使用之效力，基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，固不因之失效，使用人無須依嗣後發布施行之自治條例另為申請；惟該自治條例之發布施行，主要係名稱之修正，並非令依原管理辦法獲准使用之公立公墓墓基，意外獲得自91年7月23日該自治條例發布施行起「重新起算」7年使用年限或累計最長使用年限10年之利益。是原申請案使用年限之計算，仍應自該自治條例發布施行前實際開始使用墓基時起算，始符合立法之意旨。查本件被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8月17日，向上訴人申請自88年9月22日起開始使用系爭墓基埋葬其妹杜麗珍，經上訴人審核許可，為原審依法認定之事實，已如前述。系爭墓基之申請與使用於上揭自治條例91年7月23日發布施行前即發生，依上說明，於該自治條例發布施行後，其使用年限之計算，應自其實際使用系爭墓基之時即88年9月22日起算，迄被上訴人於99年3月16日向上訴人申請再次使用系爭墓基埋葬其妹杜麗珍，已逾上引前臺北市殯葬管理辦法第12條及現行臺北市殯葬管理自治條例第12條第1項累計最長不得超過10年之規定，上訴人否准其所請，依上說明，於法自屬有據。至上訴人訴訟代理人於原審固曾陳稱，類似案例之前曾經准許過一次，因為信義快速道路開闢時，有一位當事人的墓基剛好位於預定道路上面，但因屍骨未化，重新申請，而上訴人准許其重新申請（原審卷第34頁99年10月19日準備程序筆錄）等情，衍生本件有無平等原則或行政自我拘束原則之適用疑義（原判決理由七（三）參照）？但查上揭個案事實與本件案情有別，尚難比附援引；況憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，平等原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求。是原判決以上訴人自承確定類似案例之前曾經准許過一次，本於行政自我拘束原則原處分否准被上訴人之聲請，於法不符，尚非的論。從而，原判決為上訴人敗訴之判決，撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12條申請使用原墓基繼續安葬亡妹杜麗珍案，作成准許之行政處分，自有適用法規不當之違法。上訴論旨執以指摘，求為廢棄，為有理由。又因本件事證已明確，本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並自為判決駁回被上訴人在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

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